就業(yè)兩道檻：職業(yè)許可與職業(yè)認(rèn)證

董志超

職業(yè)許可與職業(yè)認(rèn)證在本質(zhì)上是一樣的，都是對職業(yè)資格的要求，在資格與就業(yè)之間建立橋梁與紐帶，不同的是，認(rèn)證是通過市場機(jī)制建立的橋梁和紐帶，是通過市場機(jī)制建立就業(yè)門檻；許可是通過行政行為建立的橋梁和紐帶，是通過法律途徑建立就業(yè)門檻。

一、職業(yè)許可與職業(yè)認(rèn)證的區(qū)別

許可(L1censure)是對從業(yè)人員從業(yè)的依法準(zhǔn)入，屬于行政許可性質(zhì)?！靶姓S可的設(shè)定是指國家機(jī)關(guān)依照職權(quán)和實際需要，在有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章中自行創(chuàng)制行政許可的行為。其主要特點是，國家機(jī)關(guān)依職權(quán)自行創(chuàng)設(shè)行政許可，自行限制公民、法人或者其他組織的權(quán)力，創(chuàng)設(shè)公民、法人或者其他組織的義務(wù)，屬于立法行為范疇。”許可是政府運用公權(quán)力干預(yù)市場的行為，對于無法運用市場手段進(jìn)行資源配置和公民權(quán)利維護(hù)時，都會采取許可的方式進(jìn)行調(diào)解。如：稀缺資源的開發(fā)、壟斷性行業(yè)的進(jìn)入、對公民權(quán)益和國家利益有可能造成難以挽回?fù)p失的職業(yè)進(jìn)入等。世界各國都有對職業(yè)的許可性管理，但許可的范圍、許可的形式多種多樣，這些多樣性與各個國家不同的發(fā)展背景密切相關(guān)。

職業(yè)的許可性分類是對那些職業(yè)行為對公民人身、生命、財產(chǎn)、安全產(chǎn)生重大影響，需要特殊信譽(yù)、特殊條件、特殊技能才能履行職業(yè)行為的職業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入性控制，以維護(hù)國家和公民利益。但是，這種許可也可能造成對公民就業(yè)的限制，公民選擇權(quán)的減少和職業(yè)壟斷。因此，在確定哪些職業(yè)應(yīng)當(dāng)實行許可的問題上，涉及公權(quán)力與私權(quán)力的關(guān)系、壟斷與競爭的關(guān)系、職業(yè)限制與競爭的成本關(guān)系等問題。但無論如何，職業(yè)的許可都是必須的，是需要國家行政力量進(jìn)行的資源配置。

認(rèn)證(Certlflcatlon)是對職業(yè)能力水平的認(rèn)定，一般會通過考試，獲取等級證書。這種證書與許可不同，從業(yè)者沒有獲得這種證書也可以從業(yè)，而公民之所以選擇認(rèn)證，是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果，即雇主一般會雇傭獲得證書的人員，獲得證書的人員與沒有獲得證書的人員相比，有更多的就業(yè)機(jī)會。這種認(rèn)證的設(shè)立主要是市場行為，有國家的認(rèn)證、地方的認(rèn)證、企業(yè)的認(rèn)證等等，但國家的認(rèn)證并不是強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，國家認(rèn)證在職業(yè)資格市場的競爭中具有優(yōu)勢，但國家不是靠行政權(quán)力獲得競爭優(yōu)勢，而是通過公共產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)、價格的優(yōu)勢獲得競爭優(yōu)勢。認(rèn)證具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)。這種競爭使得公民選擇權(quán)得到體現(xiàn)，使公共服務(wù)提供部門的壟斷性被打破。職業(yè)的認(rèn)證是必須的，是需要市場力量進(jìn)行的資源配置，是為社會提供合格勞動者的必然要求。

二、職業(yè)許可與職業(yè)誰互相轉(zhuǎn)化

職業(yè)認(rèn)證之所以有市場，是因為它有助于就業(yè)、有助于現(xiàn)實業(yè)務(wù)能力的提升及有助于從業(yè)人員的集體利益，如果沒有上述利益驅(qū)動，認(rèn)證是不可能生存的。而這個利益群體愿意為上述利益付出可以接受的成本，這種成本可以由選擇認(rèn)證的人承擔(dān)，也可能由雇主承擔(dān)，或雙方共同承擔(dān)。

職業(yè)認(rèn)證的基礎(chǔ)功能在于有利于就業(yè)或鞏固自身的職業(yè)地位，也就是說，獲得認(rèn)證與沒有獲得認(rèn)證之間有所區(qū)別，這種區(qū)別表現(xiàn)在就業(yè)上的排他性，即獲得認(rèn)證的人在勞動力市場上擁有更大優(yōu)勢，這種優(yōu)勢越明顯，認(rèn)證的含金量也就越大。雇主會優(yōu)先選擇經(jīng)過認(rèn)證的人，這樣就會形成職業(yè)進(jìn)入的門檻，門檻越高，競爭越激烈，職業(yè)的地位、報酬也會越高。實際上它已成為職業(yè)的“許可”，只是這種許可是通過市場機(jī)制實現(xiàn)的許可。

職業(yè)許可之所以有市場，是因為它有助于保護(hù)顧客的利益。因為嚴(yán)格的從業(yè)要求，國家行為的強(qiáng)制性，使從業(yè)人員的素質(zhì)、信譽(yù)、技能有了比市場機(jī)制更加苛刻的法律約束。同時，嚴(yán)格的職業(yè)進(jìn)入限制，使得能夠進(jìn)入該職業(yè)的人員數(shù)量得到控制，造成該領(lǐng)域勞動力市場的壟斷性，又給顧客選擇權(quán)打了折扣。顧客要在保護(hù)自身重大利益和自由選擇權(quán)之間做出平衡。國家的介入使得行政成本增加，政府要在行政成本增加和公共利益維護(hù)之間，促進(jìn)就業(yè)及專業(yè)職業(yè)的發(fā)展，從而為公民提供更多高質(zhì)量，更多選擇的產(chǎn)品和服務(wù)，在職業(yè)管制之間做出平衡。

許可與認(rèn)證之間可以隨著職業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、文化的發(fā)展而有所變化，認(rèn)證可能轉(zhuǎn)化為許可，如，美容理發(fā)在美國就列入許可，司機(jī)也由認(rèn)證轉(zhuǎn)化為許可。許可也可能轉(zhuǎn)化為認(rèn)證，如：注冊會計師、注冊建筑師在英國都屬于認(rèn)證性質(zhì)。

三、許可的認(rèn)證化與認(rèn)證的許可化

政府能否承擔(dān)對職業(yè)許可的行政責(zé)任、專業(yè)技術(shù)職業(yè)的利益相關(guān)者之間能否建立有效的制衡手段是許可能否成為許可的保障。如果政府對許可性職業(yè)的職業(yè)行為缺乏有效的監(jiān)管手段，又沒有對服務(wù)對象的有效監(jiān)督，則許可就會演變?yōu)檎J(rèn)證。如：律師。我國律師屬于許可類職業(yè)，但實際上它獲得資格和資格的保持與認(rèn)證在實踐中有混淆的趨向(如表1所示)。資格的獲取與資格的保持中，許可與認(rèn)證是基本相同的，即對許可職業(yè)的行政監(jiān)管弱化到與認(rèn)證相似。

許可的行政監(jiān)管包括：

1、從業(yè)人員資格審查、考試的監(jiān)管；

2、國家授權(quán)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和認(rèn)可行為的監(jiān)管；

3、從業(yè)人員職業(yè)行為信息的有效采集和評價；

4、從業(yè)人員職業(yè)行為的有效監(jiān)管。

如果政府不能在上述四個環(huán)節(jié)中有效行使行政權(quán)力，則許可將演變?yōu)檎J(rèn)證，這將給國家和消費者帶來極大的損害。一方面，信息的不對稱，可能使得監(jiān)管乏力。雇主出于維護(hù)自身利益的考慮，在出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量事故中采取“地方保護(hù)”來屏蔽對從業(yè)人員職業(yè)行為的監(jiān)管，公權(quán)力的有效性被弱化。另一方面，低素質(zhì)的從業(yè)人員得以進(jìn)入許可性職業(yè)，以較低的成本獲得較高的收益，而風(fēng)險則由消費者、雇主及國家承擔(dān)。

公權(quán)力的行使，其委托人的切身利益是否與其相關(guān)成為公權(quán)力行使是否有效的關(guān)鍵。是否愿為，是否可為決定了職業(yè)許可的性質(zhì)是否改變。公權(quán)力的委托人，其職業(yè)特點是非競爭性的，因此，它對從業(yè)人員的素質(zhì)、動機(jī)提出了更高的要求，但實際上，要求公權(quán)力的委托人能夠事事出以公心，對國家和人民負(fù)責(zé)只是一種理想狀態(tài)。另一方面，對專業(yè)職業(yè)行為的監(jiān)管本身需要更高的專業(yè)素養(yǎng)，公權(quán)力的委托人不可能都那么專業(yè)，這就必然要發(fā)生二次委托，而委托人往往是被監(jiān)管職業(yè)的同行。同樣的理由，使得這些二次委托人同樣可能有不負(fù)責(zé)任甚至尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，這是專業(yè)職業(yè)人自掘墳?zāi)沟男袨?。這種情況在許可、認(rèn)證過程中都會存在。

因此，許可數(shù)量要少而精，政府不能有效行使監(jiān)管而又必須實行監(jiān)管的，要改進(jìn)政府監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管力度。既然列入許可，就必須具有有效承擔(dān)政府監(jiān)管職責(zé)的能力，否則許

可與認(rèn)證將沒有區(qū)別。許可只有在市場規(guī)范、職業(yè)群體自治合法、職業(yè)行為相關(guān)利益群體有效制衡的基礎(chǔ)上才能夠轉(zhuǎn)化為認(rèn)證。

從另一個趨向看，一些行業(yè)的認(rèn)證已經(jīng)演變?yōu)樵S可性質(zhì)，雖然沒有法律上的要求，但行業(yè)組織卻提出上崗前提是獲得本行業(yè)的職業(yè)認(rèn)證。這種認(rèn)證的許可化在行業(yè)組織和用人單位的要求下，能夠促進(jìn)從業(yè)人員的素質(zhì)提高。但認(rèn)證的許可化使許可性質(zhì)的職業(yè)越來越多，由于缺乏認(rèn)證的基礎(chǔ)條件和法律約束，認(rèn)證的含金量也逐年下降，認(rèn)證演變?yōu)檎J(rèn)證組織的牟利工具。一方面需要認(rèn)證的職業(yè)沒有系統(tǒng)的課程體系，另一方面承擔(dān)認(rèn)證工作的中介組織由于需要自行解決經(jīng)營費用，而不得不借助其行業(yè)背景優(yōu)勢，通過認(rèn)證牟利。

從業(yè)者自覺采取有效自治行為是許可、認(rèn)證有效的基礎(chǔ)，只有職業(yè)人的自覺程度達(dá)到一定階段時，許可才可能成為有效的許可，認(rèn)證才能成為有效的認(rèn)證。

四、職業(yè)許可與職業(yè)認(rèn)證的制定標(biāo)準(zhǔn)

(一)許可職業(yè)的判定

《行政許可法》對許可的設(shè)定提出了如下標(biāo)準(zhǔn)：“(一)直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；(二)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；(三)提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；(四)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項；(五)企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項?！逼渲猩婕霸S可資格的標(biāo)準(zhǔn)是：“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項”。根據(jù)《行政許可法》及《行政許可法釋義》，世界各國確定許可事項的基本方法是個案解決，一事一議，通過單行的法律、法規(guī)，按照法定的程序來決定。因此，很難給出具體的許可標(biāo)準(zhǔn)，但由此可以判定許可的基本維度：

1．公共利益關(guān)切度。它解決“直接關(guān)系公共利益的職業(yè)”的問題。該問題的判斷主體是公眾，其判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是該職業(yè)的職業(yè)行為對公共利益的影響范圍和程度。

2．職業(yè)專業(yè)化的成熟度。它解決“提供公共服務(wù)”和“特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能”的要求；該問題的判斷主體是該行業(yè)的專家、行業(yè)組織，其判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是該職業(yè)的從業(yè)要求，包括經(jīng)過國家或國家授權(quán)組織的專家委員會、創(chuàng)業(yè)協(xié)會組織及該職業(yè)從業(yè)者共同認(rèn)可的從業(yè)資格，如：信譽(yù)、知識、技能、經(jīng)驗等。

3．政府干預(yù)與社會意愿的契合度。它解決許可的社會成本與社會受益之間的平衡問題。許可是在變化的，許可多了，增加社會成本，許可少了，公民缺乏安全感。該問題的判斷主體應(yīng)當(dāng)是該行業(yè)的專家、行業(yè)組織、公眾和政府，其判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是對該職業(yè)設(shè)定許可的公眾要求程度和對國家利益的影響程度。

根據(jù)上述維度，以下判定許可的標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的：

1．普通許可性行業(yè)中的專業(yè)職業(yè)，包括：污染和其他公害的防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行業(yè)中的專業(yè)職業(yè)；金融、保險、證券等涉及高度社會信用等行業(yè)中的專業(yè)職業(yè)；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、銷售以及其他涉及公民人身健康、生命財產(chǎn)安全等行業(yè)中的專業(yè)職業(yè)；涉及公民人身健康、生命財產(chǎn)安全、公共安全和國家安全的其他職業(yè)。

2．核準(zhǔn)性專業(yè)行為中的專業(yè)職業(yè)．包括：涉及公民人身健康、生命財產(chǎn)安全、公共安全和國家安全的特定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的判斷、審核、認(rèn)定等專業(yè)行為中的職業(yè)，如：消防驗收、生豬屠宰檢疫、電梯安裝運行標(biāo)準(zhǔn)、水庫大壩竣工驗收等。

3．特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能，包括：未經(jīng)特殊訓(xùn)練和心理、身體素質(zhì)檢驗合格，從事的職業(yè)可能危及本人及他人的生命安全，如：飛行、交通、救生、高空作業(yè)、水下作業(yè)等各種危險作業(yè)類。

未經(jīng)國家信用機(jī)構(gòu)認(rèn)可所從事的職業(yè)，其職業(yè)行為可能危及國家、公民利益，而這種利益需要有國家信譽(yù)的擔(dān)保，如：醫(yī)師、教師、律師、會計師、審計師、統(tǒng)計師等。

上述三條標(biāo)準(zhǔn)，只要符合其中一條既符合許可類職業(yè)要求(如表2所示)。

(二)職業(yè)認(rèn)證的判定

從法理上講，只要法律沒有明確從業(yè)限制條件的職業(yè)都屬于非許可性質(zhì)，即認(rèn)證類或其他類職業(yè)?！缎姓S可法》對于許可的設(shè)定做了以下限制：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可。(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！备鶕?jù)上述分析及成熟專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)理論，可以提出以下認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)：

1正式的全日制職業(yè)；

2系統(tǒng)的知識和教育；

3對職業(yè)資格沒有法律限制條件的職業(yè)；

4公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

5市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；

6行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；

7行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決。

與許可標(biāo)準(zhǔn)不同，上述七條需要全部滿足才能符合認(rèn)證類職業(yè)的要求。

具體職業(yè)認(rèn)證的指標(biāo)可參考表3。

總之，職業(yè)許可是一把“雙刃劍”，即維護(hù)國計民生重大利益，又會造成職業(yè)壟斷，提高就業(yè)門檻，增加職業(yè)行為的成本。職業(yè)認(rèn)證的設(shè)定與實施需要有法律的規(guī)范和市場的調(diào)節(jié)，在政府、中介組織、用人單位、行業(yè)協(xié)會、從業(yè)人員組織、消費者團(tuán)體和專業(yè)院校的利益平衡下才能使認(rèn)證得到有效實施。