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    低碳交通運輸規(guī)劃研究現(xiàn)狀、問題及展望

    2014-02-04 07:57:49,李奎,鳳
    中國流通經(jīng)濟 2014年9期
    關(guān)鍵詞:運輸交通規(guī)劃

    歐 陽 斌 ,李 忠 奎,鳳 振 華

    (1.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院,北京市100081;2.交通運輸部科學(xué)研究院,北京市100029)

    一、引言

    低碳交通運輸最早起源于20世紀(jì)90年代,1993年《可持續(xù)未來的運輸:歐洲實例》和《運輸、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展》通過對美國和西歐等發(fā)達國家交通運輸對環(huán)境的影響、環(huán)境的價值、對交通政策的建議等方面的研究,提出了“可持續(xù)發(fā)展交通”的理念。[1]1996年世界銀行出版的《可持續(xù)發(fā)展的交通運輸——政策改革之優(yōu)先課題》一書提出了“可持續(xù)運輸”的概念,認(rèn)為可持續(xù)性是制訂運輸政策的基礎(chǔ)。2000年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)提出了建設(shè)“環(huán)境可持續(xù)交通”(Environ?mentally Sustainable Transportation,EST)的目標(biāo)。

    隨著全球?qū)夂蜃兓c低碳經(jīng)濟的日益關(guān)注以及交通運輸能源消費和二氧化碳排放的持續(xù)快速增長態(tài)勢,發(fā)展低碳交通已成為交通運輸行業(yè)減排的優(yōu)先選擇。2009年國際能源署(IEA)出版的《運輸、能源與二氧化碳:邁向可持續(xù)發(fā)展》報告表明,全球二氧化碳排放量約25%來自交通運輸,預(yù)計到2050年全球交通運輸業(yè)的能源消費量將翻一番。[2]為此,英國、歐盟、日本、美國等發(fā)達國家以及國際能源署、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行(WB)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、國際運輸論壇(ITF)、國際民航組織(ICAO)、國際海事組織(IMO)等國際組織或咨詢機構(gòu),紛紛將發(fā)展低碳交通運輸作為關(guān)注的焦點、研究的熱點與實踐的重點。此外,聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)、全球環(huán)境基金(GEF)、氣候組織(Climate Group)、世界自然基金(WWF)、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(WBCSD)、世界資源研究所(WRI)、麥肯錫等國際組織或咨詢機構(gòu)也高度關(guān)注低碳交通發(fā)展。

    低碳交通運輸(Low-carbon Transport)是指在交通運輸規(guī)劃、運行、生產(chǎn)建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)全面關(guān)注碳排放問題,通過合理引導(dǎo)運輸需求,優(yōu)化運輸裝備、運輸結(jié)構(gòu)和用能結(jié)構(gòu),提高營運與能源效率,并從政策導(dǎo)向、技術(shù)創(chuàng)新、社會倫理、文化培育等方面,共同并最大程度地減少碳排放總量,最終實現(xiàn)交通運輸全周期、全產(chǎn)業(yè)鏈低碳發(fā)展的理念、方式、體系與實踐。[3]低碳交通運輸是既能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展正常需要,又能降低單位運輸量碳強度的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)。[4]

    目前國內(nèi)外學(xué)者十分重視對低碳交通的研究。[5-7]研究內(nèi)容主要集中以下幾個方面:一是對于低碳交通運輸?shù)膽?zhàn)略規(guī)劃、政策制度設(shè)計與系統(tǒng)管理實踐的研究,這方面的研究總體上還處在初步探索階段。已有的研究者主要是政府機構(gòu)、研究機構(gòu)、企業(yè)與學(xué)者,主要成果有政府機構(gòu)關(guān)于低碳交通運輸?shù)闹虚L期規(guī)劃、指導(dǎo)意見、法案、扶持政策、城市試點、專項經(jīng)費投入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性安排[8]以及有關(guān)政策的影響。[9]二是關(guān)于氣候變化與能源狀況、運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳評價體系方面的調(diào)研報告、分析預(yù)測、戰(zhàn)略規(guī)劃等;[10]相關(guān)城市、企業(yè)對節(jié)能減排、綠化減污、綠色交通工具與新能源開發(fā)、交通運營管理等方面的技術(shù)性、操作性研究,認(rèn)為公共交通和軌道交通是實現(xiàn)可持續(xù)交通理念和低碳經(jīng)濟的重要模式。[11]三是各類學(xué)者對環(huán)境倫理、低碳文化以及城市交通問題、低碳交通法制建設(shè)、低碳出行、公交優(yōu)先等有關(guān)理論與實踐問題的研究。[12-13]四是低碳交通的技術(shù)層面研究,如能耗與碳排放的測算和預(yù)測,[14-16]主要包括全生命周期法、碳足跡消費模式法;國際能源署等研究機構(gòu)開發(fā)了交通領(lǐng)域能源研究模型,[17]預(yù)測交通部門能源消耗情況,為交通能源的研究奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

    低碳交通運輸規(guī)劃是低碳交通運輸發(fā)展的基礎(chǔ),目前對于低碳交通運輸?shù)囊?guī)劃研究主要集中在戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和技術(shù)等層面。在低碳交通運輸戰(zhàn)略規(guī)劃層面,典型的如英國運輸部于2007年率先提出《低碳交通運輸創(chuàng)新戰(zhàn)略》,2009年又發(fā)布了《低碳交通運輸:更加綠色的未來》;[18]在政策法規(guī)層面,許多歐美國家在其氣候變化法案、能源政策等中均將交通運輸置于重要地位,積極推行綠色財稅政策,實行碳排放交易(ETS)、清潔發(fā)展機制(CDM)等基于市場的減排新機制;[19]在技術(shù)層面,世界各國均將新能源汽車、低碳燃料、智能交通技術(shù)(ITS)等作為研發(fā)推廣的重點,大力推動交通運輸業(yè)的低碳化發(fā)展。[20]我國也先后出臺了一系列交通運輸業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃及相關(guān)配套規(guī)章制度,推進低碳交通運輸體系建設(shè)。但是,在低碳交通運輸發(fā)展過程中,存在著總體規(guī)劃缺乏理論支撐、配套政策體系不完善等一系列問題。本文將系統(tǒng)梳理典型發(fā)達國家和我國低碳交通運輸規(guī)劃的政策法規(guī)和研究現(xiàn)狀,分析目前低碳交通運輸規(guī)劃存在的主要問題,研判未來低碳交通運輸規(guī)劃的研究前景,推進我國低碳交通運輸業(yè)發(fā)展。

    二、低碳交通運輸規(guī)劃研究與發(fā)展現(xiàn)狀

    隨著交通運輸能源消費和二氧化碳排放的持續(xù)快速增長,以英國為代表的歐盟、日本、美國等國家紛紛將發(fā)展低碳交通運輸作為戰(zhàn)略重點,積極研究出臺相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī),大力推進低碳交通運輸發(fā)展。

    1.國外發(fā)展現(xiàn)狀

    (1)英國

    英國是低碳交通運輸發(fā)展的領(lǐng)跑者,也是低碳交通戰(zhàn)略規(guī)劃的開創(chuàng)者。一是注重宏觀政策體系建設(shè)。2002年7月發(fā)布《未來機動車發(fā)展戰(zhàn)略》(PFV),為低碳汽車和燃料的研發(fā)、引進與推廣制定了一個全面的決策和行動框架,同時成立低碳汽車伙伴關(guān)系(LowCVP)和內(nèi)閣低碳小組,以確保該戰(zhàn)略的順利實施和有效監(jiān)督。2007年5月發(fā)布的低碳交通創(chuàng)新戰(zhàn)略(LCTIS),率先提出低碳交通的概念,為鼓勵低碳交通技術(shù)的創(chuàng)新和研發(fā)制定一個全面框架,分別對道路、航空、鐵路以及海運部門的低碳技術(shù)進行了梳理,并制定了包括市場手段、強制措施、財政支持及信息宣傳與意識提升等從低碳交通技術(shù)研發(fā)到商業(yè)化推廣的鼓勵性政策方案。[21]進入低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期后,2009年7月發(fā)布《英國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型計劃》,確定了2020年交通碳排放總量在2008年基礎(chǔ)上減少14%的目標(biāo)以及可再生能源比例、新車二氧化碳排放量等具體目標(biāo),并提出實現(xiàn)減排的關(guān)鍵領(lǐng)域和渠道,確定全面發(fā)展低碳交通的重點方向。[22]2009年11月發(fā)布《英國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型計劃》配套方案——《低碳交通:更加綠色的未來》,為未來10年低碳交通發(fā)展制定了總體戰(zhàn)略規(guī)劃。二是積極推行能效及碳排放標(biāo)準(zhǔn)。英國推行的運輸裝備能效及碳排放標(biāo)準(zhǔn)包括車輛碳排放標(biāo)準(zhǔn)、船舶能源效率設(shè)計指數(shù)等;英國在《未來機動車發(fā)展戰(zhàn)略》發(fā)布之后,根據(jù)戰(zhàn)略要求設(shè)定了兩個明確目標(biāo):到2012年10%的新車二氧化碳排放量等于或低于100g/km(2002年英國平均新車二氧化碳排放量為178g/km);到2012年,每年新運行的公交車中至少有600輛要滿足比2002年平均排放量低30%的排放標(biāo)準(zhǔn)。三是實行財稅激勵政策支持低碳交通發(fā)展,包括補貼低碳汽車、車輛稅改革、燃油稅調(diào)整以及稅收優(yōu)惠等,開發(fā)新的商業(yè)模式,用以支持低碳燃料汽車的市場發(fā)展,并考慮將交通的碳排放納入英國或歐盟的排放交易體系。英國政府通過對公眾的信息宣傳和意識提升,提供低碳汽車和燃料的專業(yè)信息,提升消費者低碳意識;引導(dǎo)公眾和企業(yè)選擇低碳交通方式,促進個人和企業(yè)選擇公共交通、低碳駕駛方式,對公共部門設(shè)定強制性目標(biāo)等。

    (2)日本

    日本高度重視資源和環(huán)境問題,提出了發(fā)展交通循環(huán)經(jīng)濟的理念。在具體行動中通過政府產(chǎn)業(yè)政策的作用,采用先進技術(shù),發(fā)展綠色運輸,鼓勵新能源交通工具,注重軌道運輸及智能交通建設(shè)。[23]日本用了不到歐美1/4的時間內(nèi),建立了比較完善的現(xiàn)代化交通運輸網(wǎng)。一是低碳戰(zhàn)略規(guī)劃。為推進運輸部門的節(jié)能技術(shù)開發(fā),日本頒布了《下一代汽車發(fā)展戰(zhàn)略》,提出把日本建成“下一代汽車研發(fā)生產(chǎn)基地”的目標(biāo)及系統(tǒng)戰(zhàn)略的新思路,規(guī)劃了車用電池、生產(chǎn)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、國際標(biāo)準(zhǔn)化等發(fā)展目標(biāo)及行動路線圖。并設(shè)定2020年至2030年分車種推廣目標(biāo):到2020年下一代汽車推廣目標(biāo)為20%~50%;到2030年達到50%~70%。鑒于混合動力車從簡易型到高度型燃效可比傳統(tǒng)汽油車提高10%~20%,電動車的二氧化碳排放僅是汽油車的20%~30%,預(yù)計下一代汽車的發(fā)展將是日本節(jié)能減排取得成效的突破點。二是政策減碳。日本于2008年6月制定了關(guān)于低碳社會行動計劃,把轉(zhuǎn)變生活方式作為減排的關(guān)鍵途徑;制定了全球溫暖化對策(減少二氧化碳排放的對策),包括自動車交通對策、構(gòu)建環(huán)境友好型交通體系等。通過實施綠色標(biāo)識制度、領(lǐng)跑者制度等,提高汽車的節(jié)能減排性能。[24]三是技術(shù)減碳。日本出臺的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新政策主要涉及插電式混合動力汽車(PHEV)、純電動汽車(BEV)、燃料電池汽車、生物質(zhì)能源、智能交通系統(tǒng)(ITS)等方面的技術(shù)創(chuàng)新。日本通過對汽車運輸企業(yè)等展開生態(tài)駕駛管理系統(tǒng)的普及,推動生態(tài)駕駛,提高燃油使用效率約15%。日本除大力發(fā)展下一代汽車外,還在鐵路領(lǐng)域推進混合動力機車等節(jié)能車輛及高效電力設(shè)備的技術(shù)研發(fā),推進超級節(jié)能船舶的研發(fā),進行船舶能耗指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化研究等。

    (3)美國

    美國建立了最早的碳交易所,最早執(zhí)行了排放標(biāo)準(zhǔn),制定了完善的政策法律和戰(zhàn)略計劃,在低碳戰(zhàn)略、政策法規(guī)、碳交易機制、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、綜合交通與科技研究應(yīng)用領(lǐng)域具有領(lǐng)先性。一是低碳戰(zhàn)略規(guī)劃方面。美國以制定和發(fā)布戰(zhàn)略或規(guī)劃的方式明確低碳交通發(fā)展的基本目標(biāo)和擬采取的政策措施,其戰(zhàn)略規(guī)劃的重點集中在交通運輸業(yè)低碳化發(fā)展和新能源交通工具的研發(fā)生產(chǎn)與推廣兩個領(lǐng)域。[25]二是綜合交通運輸方面。高度重視交通設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化和各種交通方式的聯(lián)合運作,提高運輸效率,減少能耗。目前,美國已擁有世界上最完善的綜合運輸體系,形成全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的綜合運輸管理體制,在規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)的各個環(huán)節(jié),高度重視綜合樞紐和大型換乘中心的建設(shè),解決好各種交通方式之間、綜合交通網(wǎng)點與線之間、城市對外交通與內(nèi)部交通之間的協(xié)調(diào)與連接,實現(xiàn)各種交通方式的立體、無縫、便捷連接。三是低碳法規(guī)制度方面。制定包括低碳交通在內(nèi)的低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn),實施積極的環(huán)境經(jīng)濟政策,建立綜合運輸體系等。《能源政策與節(jié)約法》確定了針對小轎車和輕型卡車的公司平均燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn),對達不到燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)的汽車生產(chǎn)商或車主進行罰款和征收高油耗稅。2005年頒布的《能源政策法案》中為每輛新型混合動力輕型車提供高達3400美元的稅收抵免。四是碳排放標(biāo)準(zhǔn)方面。美國是世界上最早執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的國家,也是排放控制指標(biāo)種類最多、排放法規(guī)最嚴(yán)格的國家。美國的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)分為聯(lián)邦排放法規(guī)即環(huán)境保護署(EPA)排放標(biāo)準(zhǔn)和加利福尼亞州排放標(biāo)準(zhǔn)。美國在能耗及排放統(tǒng)計上擁有完善的排放檢測,美國環(huán)保署發(fā)布排放測算模型,并制定相關(guān)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。如2007年美國加州S-01-07執(zhí)行指令,建立了低碳燃料標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)旨在通過減少交通運輸燃料生命周期內(nèi)的碳強度來削減加州溫室氣體的排放,實現(xiàn)到2020年加州由交通運輸產(chǎn)生的溫室氣體排放強度減少10%的目標(biāo)。五是碳交易機制方面。美國在2003年建立了世界上最早的碳交易所——芝加哥氣候交易所,實行非強制性自愿原則,并建立排放標(biāo)準(zhǔn)。美國退出《京都議定書》后,美國政府將不會為企業(yè)頒布二氧化碳排放配額指標(biāo)。六是科技應(yīng)用研究。美國十分注重應(yīng)用高科技提高現(xiàn)有交通運輸系統(tǒng)效率,解決不斷增長的交通運輸需求與環(huán)境、能源、資源之間的矛盾。

    (4)歐盟

    歐盟作為一個整體,十分注重綜合運輸體系的發(fā)展,強化鐵路、內(nèi)河和海運的整合,減少公路運輸。20世紀(jì)90年代以來,歐盟發(fā)布了一系列戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策,旨在減少交通運輸對環(huán)境保護的不利影響。歐盟是碳交易機制的實施者與推行者,堅持建立一個安全、清潔、高效、一體化、可持續(xù)的現(xiàn)代化交通運輸系統(tǒng)。[26-27]一是交通運輸可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境保護政策走在世界前列。交通運輸在歐盟經(jīng)濟中有著重要的地位,歐盟大力推行可持續(xù)交通政策,核心內(nèi)容是交通政策與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。在應(yīng)對能源問題上,歐盟采取可持續(xù)能源政策推廣新技術(shù),啟動節(jié)約能源的計劃,發(fā)展使用清潔燃料的車輛,鼓勵能效提高和替代能源技術(shù)的發(fā)展。歐盟的第五個環(huán)境行動計劃——《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略》(1992~1999年)將交通運輸業(yè)列為共同體優(yōu)先采取可持續(xù)發(fā)展行動的領(lǐng)域之一,提出了交通可持續(xù)發(fā)展的具體策略。1992年2月發(fā)布的《共同體有關(guān)可持續(xù)交通策略》提出了保持可持續(xù)交通的主要措施。2001年,歐盟委員會發(fā)布了第六個環(huán)境行動計劃——《環(huán)境2010:我們的未來,我們的選擇》(Environment 2010:Our Future,Our Choice)。2001年9月,歐盟委員會發(fā)布了面向21世紀(jì)的《2010年歐洲運輸政策白皮書》,提倡“可持續(xù)交通”原則,鼓勵使用對環(huán)境影響較小的交通方式,特別是對石油依賴程度小的交通方式,將可持續(xù)交通作為歐洲交通運輸發(fā)展的共同政策;歐盟可持續(xù)能源政策中的一個重要內(nèi)容是促進替代燃料和低排放燃料的發(fā)展,通過使用替代燃料提高運輸工具的能量效率,同時降低對燃油的依賴性。2003年5月,歐盟通過了一項旨在促進交通領(lǐng)域使用生物燃油的指令,根據(jù)該項指令,到2020年,用于交通的燃料要有20%是新型燃料。二是高度重視綜合運輸體系的整合與優(yōu)化。1997年開始,歐盟委員會就致力于支持聯(lián)合運輸,為了實施聯(lián)合運輸,歐盟發(fā)布指令實施針對貨物的“混合運輸”(Combined Trans?port),目的是通過對鐵路、內(nèi)河和海運的整合,減少公路運輸。歐盟提倡的泛歐交通網(wǎng)絡(luò)(TEN-T)對環(huán)境友好的交通方式也是一個促進,TEN-T的主要內(nèi)容是改善基礎(chǔ)設(shè)施,促進智能交通網(wǎng)絡(luò)。

    (5)其他國家

    德國、加拿大等其他國家也都分別研究制訂了交通運輸可持續(xù)發(fā)展中長期計劃。德國積極引導(dǎo)公路運輸向水路、鐵路等低碳運輸方式轉(zhuǎn)移,加快發(fā)展多式聯(lián)運,開展綠色物流關(guān)鍵技術(shù)研究,促進可再生能源技術(shù)在交通領(lǐng)域的應(yīng)用,實行交通技術(shù)創(chuàng)新,實施節(jié)能減排財稅激勵政策,制定強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,政府宣傳、示范和引導(dǎo)、積極制定碳排放交易等綜合交通節(jié)能減排政策。加拿大建設(shè)“氫公路”,氫巴士車隊服務(wù)2010年加拿大冬奧會。

    2.國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

    我國政府高度重視交通運輸行業(yè)節(jié)能減排與低碳發(fā)展,做出了一系列戰(zhàn)略部署,并組織開展低碳交通運輸相關(guān)研究,切實加強統(tǒng)籌低碳交通運輸規(guī)劃指導(dǎo)。

    一是制定低碳交通運輸?shù)陌l(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)。2007年至今,國家先后制定發(fā)布了《節(jié)能中長期規(guī)劃》,《國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、國務(wù)院《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等政策文件,將交通運輸節(jié)能減排作為重點領(lǐng)域進行統(tǒng)籌部署。2008年交通運輸部編制印發(fā)了我國交通運輸行業(yè)第一個節(jié)能中長期專項規(guī)劃——《公路水路交通運輸節(jié)能中長期規(guī)劃綱要》,2011年發(fā)布了《公路水路交通運輸“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃》,這兩個規(guī)劃在總體上提出到2015年、2020年我國公路水路交通運輸節(jié)能減排與低碳交通中長期發(fā)展思路、目標(biāo)、主要任務(wù)、重點工程與保障措施。

    原鐵道部分別于2007年和2012年4月制定發(fā)布了《鐵路“十一五”節(jié)能和資源綜合利用規(guī)劃》、《鐵路“十二五”節(jié)能規(guī)劃》,明確提出鐵路節(jié)能工作的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)、重點任務(wù)以及相關(guān)政策措施等。2008年中國民用航空局會同國家發(fā)展改革委制定發(fā)布了《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》,2011年中國民航局又出臺《關(guān)于加快推進節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》,提出了民航業(yè)節(jié)能減排目標(biāo),要求到2020年燃油效率年均改善保持在1.5%并力爭實現(xiàn)航空排放零增長,2050年二氧化碳凈排放量比2005年要減少50%。

    目前,交通運輸節(jié)能減排核心指標(biāo)、重點任務(wù)與工程等已納入到國家《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”綜合運輸體系發(fā)展規(guī)劃》、《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《民航“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《國家鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等綜合性交通規(guī)劃之中。其中,《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》確定了綠色交通建設(shè)目標(biāo),力爭行業(yè)總懸浮顆粒物和化學(xué)需氧量等主要污染物排放強度比“十一五”末降低20%。

    二是出臺了低碳交通運輸實施方案等配套政策,推行低碳交通城市試點。交通運輸部發(fā)布的《加快推進綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展指導(dǎo)意見》、《資源節(jié)約型環(huán)境友好型公路水路交通發(fā)展政策》、《建設(shè)低碳交通運輸體系指導(dǎo)意見》、《建設(shè)低碳交通運輸體系試點實施方案》、《交通運輸行業(yè)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件分別提出了2015年、2020年交通運輸節(jié)能減排與綠色低碳發(fā)展的指標(biāo)和任務(wù)。為加快推進低碳交通運輸體系建設(shè),交通運輸部在全國范圍內(nèi)組織開展了兩批共26個城市低碳交通運輸體系建設(shè)試點工作,印發(fā)了《建設(shè)低碳交通運輸體系城市試點實施方案編寫內(nèi)容參考提綱》,組織開展了低碳交通運輸體系建設(shè)實施方案編制研究工作,重點圍繞碳排放管理體系、基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備、運輸組織、智能交通和公眾信息服務(wù)等6個方面科學(xué)規(guī)劃。目前,26個城市試點實施方案已通過交通運輸部組織的審查批復(fù),進入組織實施階段。試點工作還要求試點城市組織建設(shè)低碳交通運輸體系或低碳交通運輸發(fā)展專項規(guī)劃的編制研究,目前廣州、煙臺、淮安、無錫、蚌埠等城市已經(jīng)組織開展相關(guān)研究編制工作。此外,許多省市交通運輸主管部門和一些大型交通運輸企業(yè)都紛紛編制了節(jié)能(減排)與低碳發(fā)展規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國已有安徽、江西、河南、貴州、海南、重慶、福建、廣東、上海、江蘇等多個?。▍^(qū)市)交通運輸廳,廣州、深圳、煙臺、烏魯木齊等城市正式編制發(fā)布了交通運輸節(jié)能減排“十二五”或中長期專項規(guī)劃,如上海市交通運輸與港口管理局制定印發(fā)了《上海市交通運輸節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》,湖北省交通運輸廳制定的《湖北省低碳交通發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》已經(jīng)通過專家評審,無錫、淮安等市也開展了低碳交通運輸體系建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究;中遠(yuǎn)集團、中海集團、中國交通建設(shè)集團、上海港、天津港等企業(yè)也研究制定相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃。

    三是組織了低碳交通運輸發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究。近年來,國家發(fā)改委、交通運輸部等部門組織相關(guān)研究機構(gòu)進行了初步研究探索,并形成了相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃與政策指導(dǎo)文件。交通運輸部組織開展了《新時期加快推進綠色低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《低碳交通運輸體系建設(shè)研究》、《交通運輸碳排放統(tǒng)計監(jiān)測與低碳政策研究》等重大戰(zhàn)略與政策課題;國家發(fā)改委當(dāng)前組織開展的中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究課題,其中《中國交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略研究》作為其中重點之一,擬研究提出中國交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、實現(xiàn)途徑與戰(zhàn)略措施;中國工程院咨詢研究項目和美國能源基金會資助項目《中國交通運輸中長期節(jié)能問題研究》,重點從綜合交通運輸體系資源優(yōu)化配置的視角對中國交通運輸中長期節(jié)能的目標(biāo)、方向與政策等問題系統(tǒng)深入研究。此外,相關(guān)省市也正在組織開展相關(guān)戰(zhàn)略性研究,如廣東、河南省交通運輸廳科技計劃項目《廣東省低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究》、《河南省綠色低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》。

    總之,我國低碳交通運輸規(guī)劃已經(jīng)全面進入理念倡導(dǎo)、理論研究與實踐探索階段,具備較好的研究工作基礎(chǔ),為進一步完善、提升與系統(tǒng)化奠定了良好的基礎(chǔ)。

    三、我國低碳交通運輸規(guī)劃研究存在的問題

    我國在交通運輸行業(yè)低碳交通規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)出臺了一系列的規(guī)章制度,開展了大量的研究工作。但是,面對新時期的新形勢和新要求,特別是隨著應(yīng)對全球氣候變化和溫室氣體減排國際壓力的不斷加大、交通運輸部“大部制”改革之后管理職責(zé)的調(diào)整變化等,低碳交通運輸規(guī)劃范圍和領(lǐng)域也應(yīng)相應(yīng)予以拓展,統(tǒng)籌綜合交通運輸協(xié)調(diào)發(fā)展;另外,在低碳交通運輸規(guī)劃編制中,要在定性分析的基礎(chǔ)上,更加強化定量分析方法和模型,以增強規(guī)劃編制的理論性、基礎(chǔ)性、科學(xué)性和實用性;同時,在市場經(jīng)濟體制條件下,低碳交通運輸發(fā)展規(guī)劃中必須做好相關(guān)的制度設(shè)計,實現(xiàn)“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與”的有機統(tǒng)一??傮w看,當(dāng)前我國低碳交通運輸規(guī)劃相關(guān)研究領(lǐng)域還存在以下突出問題:

    一是缺乏完善的規(guī)劃理論與方法支撐,尚未發(fā)布權(quán)威的編制指南。目前我國交通運輸節(jié)能低碳規(guī)劃盡管已有法律和部門規(guī)章作出了明確要求,但低碳交通運輸規(guī)劃理論、方法、模型等基礎(chǔ)性研究尚不多見,規(guī)劃編制缺乏有力的理論與方法支撐,在規(guī)劃編制過程中仍存在著一些突出問題。交通運輸行業(yè)溫室氣體排放清單、統(tǒng)計監(jiān)測等基礎(chǔ)性研究嚴(yán)重滯后,[28]成為了重要瓶頸制約;現(xiàn)實中許多地方和有關(guān)企業(yè)還沒有根據(jù)各地實際情況編制相關(guān)交通運輸節(jié)能減排與低碳發(fā)展專項規(guī)劃,更沒有將其納入交通運輸發(fā)展總體規(guī)劃;已編制規(guī)劃的地方或企業(yè),其規(guī)劃編制的經(jīng)驗性和隨意性較強,規(guī)劃編制和審批程序、編制方法和核心內(nèi)容等有待規(guī)范,影響了規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性,無法保證目標(biāo)的合理分解和有效落實,行業(yè)目標(biāo)和重點將有可能落空。

    二是缺少國家低碳交通運輸發(fā)展的頂層設(shè)計與總體規(guī)劃。綜觀當(dāng)前國內(nèi)既有研究成果,由于體制性障礙,對公路、水路、鐵路、民航等單一運輸方式的研究相對較為關(guān)注,大多是從單一部門角度集中在節(jié)能減排、提高能效等方面的研究。但從構(gòu)建綠色低碳綜合交通運輸體系的視野來看,對于建設(shè)綠色低碳型現(xiàn)代綜合交通運輸體系缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃層面的頂層設(shè)計,各種運輸方式低碳發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和重點任務(wù)還不明確,發(fā)展路線不清晰。

    三是缺乏適應(yīng)低碳技術(shù)與管理創(chuàng)新的配套政策體系設(shè)計。目前,我國對交通運輸節(jié)能減排成熟技術(shù)的研發(fā)推廣相對較為重視,但對氣候友好交通技術(shù)的前沿跟蹤、戰(zhàn)略規(guī)劃等前瞻性研究相對滯后;從政策工具手段來看,行政監(jiān)管、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的應(yīng)用相對較多,而對碳排放交易、節(jié)能減排自愿協(xié)議、合同能源管理等市場機制研究探索剛剛起步;對國內(nèi)節(jié)能減排政策制度研究相對較多,而對于國際氣候談判如何增強話語權(quán)、發(fā)揮引領(lǐng)作用,如何通過國際合作促進國內(nèi)能力建設(shè),尚缺乏長遠(yuǎn)謀劃和部署等。

    四、低碳交通運輸規(guī)劃研究的發(fā)展趨勢

    一是低碳交通運輸研究正日益成為低碳經(jīng)濟、低碳發(fā)展領(lǐng)域研究的熱點與難點。隨著全球氣候變化形勢的日益嚴(yán)峻,無論國際還是國內(nèi),低碳經(jīng)濟、低碳發(fā)展研究領(lǐng)域已經(jīng)成為經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科交叉研究的熱點領(lǐng)域,取得了豐碩的科研成果。從行業(yè)領(lǐng)域來看,由于交通運輸在全球能源消費與碳排放中的重要地位,低碳交通運輸也自然而然成為研究的重點領(lǐng)域。而交通運輸?shù)母吡鲃有?、需求派生性與剛性等行業(yè)特征,也使交通運輸領(lǐng)域成為低碳研究的難點。低碳交通運輸正引進借鑒消化吸收低碳經(jīng)濟、低碳城市、低碳產(chǎn)業(yè)等的研究成果實現(xiàn)再創(chuàng)新。

    二是綠色低碳綜合運輸體系建設(shè)研究成為綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容與愿景目標(biāo)。一方面要強化對低碳交通技術(shù)創(chuàng)新、低碳政策制度設(shè)計、低碳管理提升等方面關(guān)注,同時更加注重各種運輸方式比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮,特別是加大對水運、鐵路等低碳運輸方式的政策扶持力度,優(yōu)先發(fā)展公共交通,通過運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、[29]構(gòu)建綠色低碳現(xiàn)代綜合運輸體系建設(shè),從源頭上降低對能源資源的占用與生態(tài)環(huán)境的影響,以最小的資源環(huán)境代價滿足最大的交通運輸服務(wù)需求,為綠色低碳經(jīng)濟的愿景目標(biāo)實現(xiàn)提供有力支撐。

    三是注重加強低碳交通運輸戰(zhàn)略規(guī)劃的理論基礎(chǔ)與頂層設(shè)計。各國政府交通運輸部門均十分重視戰(zhàn)略規(guī)劃對低碳交通運輸?shù)囊I(lǐng)作用,不斷深化對低碳交通運輸發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握,并適時調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃,以適應(yīng)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境。在不斷優(yōu)化交通運輸服務(wù)供給的同時,還越來越注重對交通運輸需求的合理引導(dǎo)與管理。為提高規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性,應(yīng)注重規(guī)劃理論體系的構(gòu)建與完善、規(guī)劃方法手段的創(chuàng)新、定量模型與軟件的運用、規(guī)劃的規(guī)范化管理與民主參與等,這些動向需要在低碳交通運輸規(guī)劃研究與實踐中予以格外關(guān)注。

    四是更加注重政府公共政策創(chuàng)新與市場機制運用的有機結(jié)合。國內(nèi)外相關(guān)研究與實踐表明,低碳交通運輸規(guī)劃正日益成為政府推動管理創(chuàng)新的重要手段和工作。政府通過戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo),妥善處理好政府和市場“兩只手”的作用。有關(guān)政府部門注重綜合運用經(jīng)濟、法律、行政、教育等手段,充分發(fā)揮主導(dǎo)作用;同時切實強化綜合協(xié)調(diào),積極爭取相關(guān)部門的支持,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并充分用好國際與國內(nèi)、中央與地方、行業(yè)內(nèi)外的各種資源,建立健全協(xié)同合作機制,充分發(fā)揮政策的疊加效應(yīng),形成齊抓共管的合力。此外,堅持以市場為導(dǎo)向,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用;有效調(diào)動企業(yè)作為節(jié)能減排主體的能動作用,注重發(fā)揮協(xié)會、學(xué)會等中介組織在行業(yè)自律、信息服務(wù)等方面的積極作用,充分調(diào)動社會公眾的積極性,引導(dǎo)社會公眾選擇低碳交通方式,[30]形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)主體、公眾參與的低碳交通運輸發(fā)展長效機制。

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