淺析我國執(zhí)行救助制度的完善

姚婷婷

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院 重慶 401120)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(以下簡稱《意見》)，提出改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問題。其中，在健全國家司法救助制度方面，對因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當(dāng)事人生活困難的，按規(guī)定及時給予司法救助?；诖耍瑘?zhí)行救助再次進(jìn)入人們的視野，并備受關(guān)注。本文主要圍繞執(zhí)行救助的理論制度、實踐經(jīng)驗以及存在問題、完善建議進(jìn)行論述，以期為緩解我國的執(zhí)行難現(xiàn)狀貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、執(zhí)行救助的概述

(一)內(nèi)涵

在強(qiáng)制執(zhí)行中，因被執(zhí)行人下落不明或者確無履行能力致使案件無法得到執(zhí)行，人民法院向生活極度困難的申請執(zhí)行人發(fā)放救急資助專用基金來保障其正常生活，即執(zhí)行救助。對其性質(zhì)的界定，眾說紛紜。有人認(rèn)為，執(zhí)行救助乃社會救助在司法活動中的延伸，應(yīng)該由民政局負(fù)責(zé)執(zhí)行救助。有人認(rèn)為，執(zhí)行救助制度是司法救助的應(yīng)有之義，屬司法救助的范圍，應(yīng)由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行救助。還有人采取折中說，認(rèn)為兩者兼有之。筆者認(rèn)為，應(yīng)該將司法救助制度予以擴(kuò)容，并將執(zhí)行救助制度容納進(jìn)去。隨著司法改革進(jìn)程的加快，司法救助制度已不再僅僅局限于訴訟費(fèi)用緩、減、免等方面，司法救助已從訴前、訴中延伸到了訴后。最高人民法院在《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》中專門提出要探索建立訴后司法救助制度，它包括刑事被害人國家救助制度和執(zhí)行救助基金制度。它不是一種社會救濟(jì)，而是司法參與的債權(quán)提前實現(xiàn)和司法指引的必要幫助。

(二)法理基礎(chǔ)

1．人的生存權(quán)高于財產(chǎn)權(quán)。不管在哪個國家，人的生命是第一位。正是因為出于保障申請執(zhí)行人的最低生活這一生存限度考慮，才設(shè)立執(zhí)行救助制度。民事訴訟法已規(guī)定了對債務(wù)人的財產(chǎn)豁免制度，例如保留被執(zhí)行人及其近親屬的生活必需品的規(guī)定體現(xiàn)了生存權(quán)高于債權(quán);那么，對于債權(quán)人也應(yīng)該給予同樣保護(hù)。所以說從執(zhí)行救助制度設(shè)立的初衷來看，基于保障人的生存權(quán)，才將執(zhí)行救助制度定位為人的生存權(quán)高于財產(chǎn)權(quán)。

2．國家的保障責(zé)任理論。無論是民政局負(fù)責(zé)，還是法院負(fù)責(zé)，終歸是國家行為。法院實行執(zhí)行救助是國家出于保障責(zé)任的一個具化措施，重點體現(xiàn)在保障人的生存權(quán)。自從公民通過社會契約將部分權(quán)力讓渡給國家的那刻起，最起碼的是，國家天然具有保障公民最基本的權(quán)利—生存權(quán)的責(zé)任。

二、執(zhí)行救助的域外視角

執(zhí)行立法例主要有三種。第一，并入民事訴訟法，如中國和德國。第二，編入破產(chǎn)法，如瑞士和土耳其。第三，制定單行法，如日本、法國、俄羅斯、韓國等。由于各國的執(zhí)行立法體例不一，因此面對被執(zhí)行人下落不明或者確無履行能力致使案件無法得到執(zhí)行的情況，各國采取的措施也不同。但總的說來，有訴訟保險制度和糾紛協(xié)商解決制度。

(一)發(fā)達(dá)的訴訟保險制度

1885年法國社會自發(fā)形成了稱為“司法互助基金”的組織，通過組織的力量來幫助各個成員解決起訴或應(yīng)訴時遇到的經(jīng)濟(jì)不足問題。此后法國又出現(xiàn)了“醫(yī)療糾紛基金”，這是現(xiàn)代訴訟保險制度的雛形。一戰(zhàn)結(jié)束后，德國保險業(yè)還緊跟訴訟保險市場的發(fā)展需要，將業(yè)務(wù)范圍從傳統(tǒng)的機(jī)動車訴訟保險拓展到其他涉及經(jīng)濟(jì)糾紛的民事訴訟領(lǐng)域。在歐洲訴訟保險業(yè)最為發(fā)達(dá)的國家為德國，其次是法國，而最為落后的英國也于1974年正式啟動了訴訟保險制度。一方面，訴訟保險制度從一定程度上可以緩解執(zhí)行難的困境，因為有保險公司來負(fù)責(zé)后續(xù)的執(zhí)行給付義務(wù)。另一方面，福利國家“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ现贫龋瑸楣竦纳鏅?quán)提供了堅強(qiáng)的后盾。

(二)法國“協(xié)商解決糾紛”機(jī)制

《法國民法典》第2044條規(guī)定了協(xié)商解決糾紛機(jī)制。1991年以來，法國司法機(jī)構(gòu)和地方各級政府部門創(chuàng)建了司法與法律處。司法與法律處由大審法官的負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)是保證司法貼近民眾、預(yù)防犯罪、處理日常輕微犯罪和訴訟金額較小的民事案件、發(fā)展協(xié)商解決糾紛制度。同時司法與法律處也是對公眾尤其是被害人提供法律救濟(jì)的地方，接受他們的法律救濟(jì)請求，為他們提供幫助、資訊和咨詢。據(jù)此分析，法國的司法與法律承擔(dān)了一定的救助職能，另外，當(dāng)事人之間協(xié)商解決糾紛起著主要作用，主要通過當(dāng)事人自己參加以及自己責(zé)任來完成糾紛解決。

三、我國執(zhí)行救助實踐考察及問題分析

(一)實踐脈絡(luò)

2005年12月26日，中央政法委《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》指出:一是運(yùn)用法律嚴(yán)厲打擊暴力抗拒法院執(zhí)行的違法犯罪行;二是探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助辦法。為此，各地法院積極探索建立對于雙方當(dāng)事人均為特困群體案件的執(zhí)行救助制度。2007年1月15日，最高人民法院《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》提出:“完善執(zhí)行工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作。推行執(zhí)行公開，拓展執(zhí)行方法，完善執(zhí)行措施，最大限度實現(xiàn)勝訴當(dāng)事人的權(quán)益;加強(qiáng)國家執(zhí)行威懾機(jī)制建設(shè)，促使當(dāng)事人自動履行生效裁判;建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助?！睘榇?，各級人民法院紛紛出臺改革措施，執(zhí)行救助制度在此時應(yīng)運(yùn)而生。自2008年以來，各地法院紛紛建立起執(zhí)行救助制度并積極開展執(zhí)行救助活動，取得的成效值得肯定，但同時也存在一些實踐偏差。

(二)實踐考察

1．宣威模式。2008年7月，云南省宣威法院開始試點執(zhí)行救助。宣威市建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、法院推動的工作機(jī)制和多部門參與的執(zhí)行救助銜接配合機(jī)制?！吧嬖V特困群體執(zhí)行救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組”由市長任組長，市政法委書記、市人大常委會副主任、副市長和法院院長為副組長，財政局、民政局、勞動和社會保障局、衛(wèi)生局局長等為成員。適用的案件類型包括在城鎮(zhèn)或農(nóng)村最低生活保障線以下的;年老、年幼且無生活來源的;傷殘、患嚴(yán)重疾病且無生活來源的;大病、大災(zāi)按照政府相關(guān)政策救助后，仍有特殊困難的;具有其他特殊情形，需要救助的。執(zhí)行救助金的來源主要有向市內(nèi)機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位、工礦企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶等募集了救助金;市政府專門撥付;市財政每年安排預(yù)算。宣威法院的實踐特色是:對接社保。符合條件的申請人獲得救助金的同時，民政局還將把他們納入低保，衛(wèi)生局、勞動和社會保障局將申請人納入醫(yī)保。

2．佛山模式。2009年，佛山市委、市政法委和市財政局制定的《佛山市涉法涉訴救助資金管理辦法 (試行)》規(guī)定，救助金實行一案一發(fā)，一般不超過5萬元。佛山市中院制定的《關(guān)于執(zhí)行案件涉法涉訴救助資金管理實施辦法》對每個案件的救助比例進(jìn)行了兩個限定，即救助金額一般按照生效法律文書未執(zhí)行到位金額的5%以內(nèi)發(fā)放，總額不超過5萬元。佛山中院救助金審批委員會初步審查救助申請，符合救助條件的，向市委、政法委提交救助建議書。市委政法委審核后，報市財政局。市財政局審核后上報市政府批準(zhǔn)執(zhí)行，由市財政局撥付救助金到本院，本院收到救助金后發(fā)放給救助對象。其間，佛山中院還需要向市政府提交發(fā)放救助金的報告，整個審批過程需耗時6個多月。

3．溫嶺模式。溫嶺法院于2005年由市政府撥款30萬元設(shè)立執(zhí)行救助基金，于2006年8月1日出臺了《關(guān)于司法救助基金管理的規(guī)定 (試行)》。執(zhí)行救助資金的來源主要有財政撥款、社會募集、慈善劃款、法院自籌、罰金提取等。其中，財政撥款是救助資金來源的主要渠道。溫嶺市執(zhí)行救助基金總額過少，每年共有30萬元的財政撥款。具體實施程序是由執(zhí)行法官提出建議，經(jīng)執(zhí)行局、審判庭、監(jiān)察室、行裝科負(fù)責(zé)人集體研究報分管院長或院長批準(zhǔn)，確保把有限的資金真正用到刀刃上。但對執(zhí)行救助金追償?shù)囊?guī)定過于籠統(tǒng)。對執(zhí)行救助金的追償未作具體的規(guī)定，僅提到“司法救助款項發(fā)放后，法院應(yīng)在以后執(zhí)行到位的執(zhí)行款中直接予以扣回，充實到司法救助基金中”，對于發(fā)放執(zhí)行救助款后，案件應(yīng)以何種方式結(jié)案，以及發(fā)放執(zhí)行救助款后，如何繼續(xù)對該案件實施執(zhí)行等，該院的規(guī)定都沒有做出詳細(xì)的回答，從執(zhí)行實踐來看，凡已發(fā)放執(zhí)行救助金的案件，被執(zhí)行人均沒有恢復(fù)履債能力，溫嶺法院目前執(zhí)行救助金的追償?shù)轿宦蕿榱恪?/p>

(三)問題分析

1．極易誘發(fā)當(dāng)事人鬧信訪。從各地法院的實踐來看，基本上是“會哭的孩子有奶吃”，而政府、法院迫于維穩(wěn)的壓力，不得不同意對其發(fā)放救助金，這樣的風(fēng)氣與執(zhí)行救助的理念有很大偏差。當(dāng)然，當(dāng)事人長期上訪，反映的問題有一定的合理性，且發(fā)生嚴(yán)重生活困難、愿意接受救助基金并息訴罷訪的情形一般也被各地人民法院列入了執(zhí)行救助基金發(fā)放對象的范圍。在此情況下，極易誘發(fā)涉訴涉法信訪人以赴省、進(jìn)京上訪為借口，不斷要挾法院給予其超過必要限度的執(zhí)行救助。

2．易造成當(dāng)事人間的虛假訴訟。在執(zhí)行案件中，因一方當(dāng)事人未到案或缺乏履行能力，致使另一方當(dāng)事人遭受嚴(yán)重生活困難的，各地人民法院均將其列入了執(zhí)行救助基金發(fā)放對象的范圍。這只需要找兩個經(jīng)濟(jì)極困的人即可發(fā)生虛假訴訟。此情況會導(dǎo)致騙取巨額執(zhí)行救助基金案件的發(fā)生。

3．為腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了溫床。執(zhí)行救助基金制度的設(shè)計是一項嶄新的任務(wù)，盡管國外有相關(guān)的立法借鑒，但建立一個適應(yīng)我國基本國情的制度，則需要對這種救助制度的內(nèi)涵、救助的原則以及救助資金的募集等加以詳盡研究，需要法院、社會和國家的共同努力，需要相關(guān)制度的配套跟進(jìn)。在制度不夠完善的情況下，律師、法官、當(dāng)事人之間極易相互利用，制造虛假訴訟案件，誘發(fā)獲取不法利益等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四、執(zhí)行救助制度的完善

(一)適用范圍

被救助的主體不適用于法人，只適用于自然人。適用執(zhí)行救助的情形是在債權(quán)人和債務(wù)人雙方都有經(jīng)濟(jì)困難，并非一方有經(jīng)濟(jì)困難;具體而言，債權(quán)人的生存以及其最低生活保障受到威脅，債務(wù)人無可執(zhí)行的財產(chǎn)。另外，案件適用類型不宜過寬，否則會變相地讓法院成為替被執(zhí)行人履行義務(wù)的“民政部門”，其結(jié)果是本應(yīng)由被執(zhí)行人承擔(dān)的還款責(zé)任卻由政府和法院買單。結(jié)合立法內(nèi)容 (參照訴訟費(fèi)用緩、減、免的相關(guān)規(guī)定)和實踐考察，筆者認(rèn)為以下幾類案件可以適用執(zhí)行救助:其一，追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、勞動報酬的執(zhí)行。其二，因交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故或其他人身損害而追索醫(yī)療費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)膱?zhí)行案件。其三，刑事附帶民事訴訟中關(guān)于民事案件部分的執(zhí)行。其四，其他不采取執(zhí)行救助措施，將影響申請執(zhí)行人生產(chǎn)和生活最低保障，易產(chǎn)生社會不安定因素的執(zhí)行案件。

(二)執(zhí)行救助的程序

1．啟動。債權(quán)人或其近親屬，具體近親屬的范圍，可以參照民法上對近親屬范圍的規(guī)定，但要提交授權(quán)委托書 (附上理由說明)以及相關(guān)身份證明等。鑒于執(zhí)行救助基金是由當(dāng)?shù)刎斦止芾淼?，為了方便申請人，申請?zhí)行救助應(yīng)該向執(zhí)行案件的基層法院提出申請。申請人提交由民政局出具的經(jīng)濟(jì)狀況證明，包括申請執(zhí)行人證明自身經(jīng)濟(jì)水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的證明材料，例如案件基本案情、家庭收支情況等;還包括申請執(zhí)行人所在地的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具的證明材料，例如申請執(zhí)行人家庭經(jīng)濟(jì)困難情況及當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)等。由于我國執(zhí)行局沒有實質(zhì)審查權(quán)，因此執(zhí)行法官不適合依職權(quán)調(diào)查，然而審判法官已經(jīng)結(jié)案，再啟動調(diào)查程序，也不可能依職權(quán)調(diào)查。故只能交由民政局對被救助人的經(jīng)濟(jì)情況做實質(zhì)審查，這是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，以確保執(zhí)行救助制度不淪為公民濫用權(quán)利的工具。

2．運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)是威脅生存和最低生活保障，但具體的量化標(biāo)準(zhǔn)又是什么，這很值得考量。筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)公平正義，可以從兩方面限定。一是救助金額按照未執(zhí)行到位金額的10%—30%以內(nèi)發(fā)放，二是總額不超過10萬元。對于身患重病等威脅生命的緊急情況，可按30%發(fā)放。另外，一案一發(fā)，一人一發(fā)，絕不允許申請人從救助金中營利的現(xiàn)象出現(xiàn)，否則違背該制度設(shè)立的初衷。筆者認(rèn)為由基層法院審批并備案登記即可，而需向他的上一級中級法院報告。對符合情況的案件發(fā)放憑證，被救助人可以憑此證明去財政局受領(lǐng)救助金，并將單據(jù)受領(lǐng)完成的證明交由執(zhí)行局做本次執(zhí)行的結(jié)案。從實踐中反映審批周期冗長，筆者建議審批周期3—5天，對緊急情況應(yīng)立即審批，以提高工作效率。

3．終結(jié)與追償。對于完成救助的案件，執(zhí)行局可以做本次執(zhí)行的結(jié)案，但執(zhí)行救助只是一種資金墊付制度，因此對于債務(wù)人恢復(fù)履行能力，可以隨時追償，追償金直接充入救助基金庫。有人會質(zhì)疑，如果執(zhí)行局將追償?shù)腻X歸為己有，怎么辦?筆者認(rèn)為，嚴(yán)格的案件執(zhí)行登記備案制度將起到重要作用，對債務(wù)人沒履行義務(wù)的執(zhí)行案件需要嚴(yán)格審查，由同級檢察院監(jiān)督檢查為宜。

(三)救助基金管理

基金統(tǒng)一由財政局管理，其與同級政府、民政局和法院協(xié)力合作，檢察院檢查監(jiān)督，共同完成執(zhí)行救助金的收入、支出、補(bǔ)充這一循環(huán)周期。基金主要來源是同級政府的撥款，除此之外，其他的還有執(zhí)行案件追償后得到的資金，還有是法院的罰沒所得，還有對法院收取訴訟費(fèi)等以一定比例獎勵，還有社會上企事業(yè)單位的慈善捐款等途徑。

(四)制度間的關(guān)聯(lián)

1．訴訟保險制度。“對于普通市民而言，通過推行個人保險來接近正義要遠(yuǎn)比法律援助更加切實可行?！痹V訟保險制度具有三個社會功能:一是可以保障公民的訴訟權(quán)，二是能夠減輕法律援助的壓力，三是有利于訴訟風(fēng)險的社會轉(zhuǎn)化。借鑒西方運(yùn)用發(fā)達(dá)的保險制度解決部分執(zhí)行問題，那么在我國日益蓬勃發(fā)展的保險業(yè)，也可將保險險種擴(kuò)展至訴訟險。具體可以包括訴訟費(fèi)用險、律師費(fèi)用險、執(zhí)行費(fèi)用險等?？梢圆扇我浑U種、附贈險種或者合并險種等。訴訟保險雖無法解決根本問題，然可以從一定程度上，緩解執(zhí)行的困難，有利于社會安定與和諧。

2．繼續(xù)執(zhí)行制度。民事訴訟法第254條規(guī)定繼續(xù)履行制度，當(dāng)債權(quán)人發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有其他財產(chǎn)的，可以隨時請求人民法院執(zhí)行。因為債權(quán)人之前得到了執(zhí)行救助，而這只是執(zhí)行金額的一部分，對剩下的金額固然享有請求權(quán)。然而若債權(quán)人放棄此請求權(quán)，則法院應(yīng)依職權(quán)啟動追償程序，因為之前已經(jīng)墊付出部分金額，此項工作由執(zhí)行法官負(fù)責(zé)。有人會質(zhì)疑，若債權(quán)人不申請，法官如何知曉債務(wù)人有履行能力?這也只能靠銀行、郵政局、信用社等金融單位的協(xié)助。對于執(zhí)行救助的案件，法院向這些金融機(jī)構(gòu)發(fā)協(xié)助通知函，一旦發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有財產(chǎn)，及時向法院匯報。對于債務(wù)人不存款，債權(quán)人亦不申請繼續(xù)履行，這部分案件的執(zhí)行救助金就會成為無償救助。

總之，執(zhí)行救助有其存在的必要性和合理性，但社會各界的聲音似乎不統(tǒng)一。執(zhí)行救助是已決債權(quán)的轉(zhuǎn)讓，執(zhí)行救助越多，表明法治越不完善。最高人民法院對此不反對、不提倡，但表明要加以規(guī)范。陳桂明認(rèn)為執(zhí)行救助有損司法權(quán)威應(yīng)該禁止，可借鑒美國訴訟信托制度，實現(xiàn)債權(quán)轉(zhuǎn)讓。社會科學(xué)院的觀點是對執(zhí)行救助加以規(guī)范，是完全可以提倡的。北京大學(xué)法學(xué)院彭冰認(rèn)為執(zhí)行救助有利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。隨著執(zhí)行救助工作漸漸淡出人們的視野，或許人們已不像曾經(jīng)那樣關(guān)注和探索該制度。但它作為一種兼具雙重屬性的司法救助制度，在發(fā)揮公平正義的作用上，有其存在的價值和意義。

[1]王勐視．關(guān)于完善執(zhí)行救助制度的幾點新思考[N]．人民法院報，2009－3－26．

[2]馬登科．民事強(qiáng)制執(zhí)行中的人權(quán)保障[M]．北京:中國檢察出版社，2011．

[3][法]盧梭著．李平漚譯．社會契約論 (第一卷)[M]．北京:商務(wù)印書館，2011．

[4]江偉．民事訴訟法 (第五版)[M]．北京:中國人民大學(xué)出版社，2011．

[5]周加亮．我國司法救助制度的檢討與完善[D]．蘇州大學(xué)，2007．

[6]章武生．司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的構(gòu)建[M]．北京:法律出版社，2003．