我國房地產(chǎn)稅改革探析
——基于公平、效率視角下的考量

車君明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

我國房地產(chǎn)稅改革探析
——基于公平、效率視角下的考量

車君明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

房地產(chǎn)稅作為一種財產(chǎn)稅，在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)功能，其完善與否直接關(guān)系著我國社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展和地方政府職能轉(zhuǎn)變。本文從公平、效率的視角出發(fā)，對我國房地產(chǎn)稅改革中存在的主要問題進(jìn)行客觀、理性和系統(tǒng)的分析，就其完善提出了相應(yīng)的政策建議。

公平；效率；房地產(chǎn)稅；改革

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。房地產(chǎn)稅是一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟活動過程直接關(guān)系的稅收，在我國房地產(chǎn)稅收包括房地產(chǎn)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等。作為一種財產(chǎn)稅，具有籌集國家財政收入、參與社會收入再分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行中的消費及投資結(jié)構(gòu)等功能,可以將其概括為財政功能、社會功能與經(jīng)濟功能，而經(jīng)濟功能則是國家通過理性的稅收活動調(diào)節(jié)市場缺陷，確保供求總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的均衡，應(yīng)當(dāng)堅持效率優(yōu)先，兼顧公平。

一、我國房地產(chǎn)稅改革客觀必然性及現(xiàn)實意義

任何一個稅種稅制的創(chuàng)建都要以當(dāng)時外部社會經(jīng)濟條件為約束，房地產(chǎn)稅稅制也是如此。作為現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主體的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》產(chǎn)生于1986年，在當(dāng)時情況下較大程度上起到了預(yù)期作用。然而必須看到：伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)以及地方市場格局等多方面因素的變化，房產(chǎn)稅稅制的弊端日漸突出。這些弊端不僅削弱了房產(chǎn)稅收入籌措功能，而且在一定程度上阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，對市場運行合理化起到了逆向調(diào)節(jié)作用，對社會公平也產(chǎn)生了一定程度的干擾。同時，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟越來越倚重流動性生產(chǎn)要素和無形生產(chǎn)要素，當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革面臨的一個重要挑戰(zhàn)是準(zhǔn)確定位其在現(xiàn)代經(jīng)濟中的角色。由于資本、技術(shù)和信息能夠輕易地跨國界流動，全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程對房地產(chǎn)稅改革提出了巨大挑戰(zhàn)。

我國房地產(chǎn)稅改革是在完善我國原有房地產(chǎn)稅收制度缺陷的基礎(chǔ)上，是對我國財稅體制的有益補充和完善，致力于形成完善的房地產(chǎn)稅制體系，建立科學(xué)、規(guī)范的房地產(chǎn)稅稅收管理體制，提高稅收征收管理效率和水平。其現(xiàn)實意義在于：

第一，有利于完善我國財稅體系，著力解決中國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，為地方財政打開一個穩(wěn)定而長久的收入來源途徑，進(jìn)而落實省以下分稅制，激勵地方政府轉(zhuǎn)變職能，促使市場經(jīng)濟健康發(fā)展。我國房地產(chǎn)稅的改革有利于地方財稅能力建設(shè)，因為房地產(chǎn)稅稅基大多具有低流動性，也不會產(chǎn)生嚴(yán)重的稅收競爭問題；和其他稅種相比，房地產(chǎn)稅稅收收入相當(dāng)穩(wěn)定，可以形成對地方政府職能轉(zhuǎn)變的合理激勵，以及在配套改革中改變地方政府對土地財政的過度依賴，將會在一定程度上改變地方政府的土地行為，從根本上改變地方政府對土地財政的過度依賴，引導(dǎo)其不追求粗放式擴張而追求內(nèi)涵式發(fā)展，對城市的運營方式產(chǎn)生觸動。所以，房地產(chǎn)稅改革是整個稅改重要的內(nèi)在組成部分，它關(guān)系到國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展而形成長久的支撐力量，也涉及到千家萬戶的實際利益以及整個局面的和諧穩(wěn)定。

第二，調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距。房產(chǎn)稅可以調(diào)節(jié)社會財富分配，有效調(diào)節(jié)嚴(yán)重的貧富差距，維護(hù)社會的穩(wěn)定，并為城市公共服務(wù)提供長期融資。從公平角度來說，房屋資產(chǎn)的增值完全歸房產(chǎn)所有者是不合理的。房屋增值幾乎全部來自土地，而土地的增值則是因為公共基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和公共服務(wù)的改良，后者又系全社會勞動者的共同創(chuàng)造。因此，在扣除房產(chǎn)所有者因為承擔(dān)投資風(fēng)險而獲得的合理資產(chǎn)回報之后，房產(chǎn)財富增值的相當(dāng)一部分理應(yīng)通過合理的稅收手段轉(zhuǎn)為全社會共同所有，由全民分享，并再投入公共品和公共服務(wù)的提供。

第三，有效抑制住房投資投機性需求，引導(dǎo)合理住房消費。房地產(chǎn)稅是對付房地產(chǎn)投資的有效手段，可以增加房產(chǎn)持有成本，將迫使風(fēng)險厭惡型的投資者離開這一最重要的投資品市場。而投資者離開，房價自然下行。而中國的房地產(chǎn)市場弊端在于兩極分化，投資者手握數(shù)套房，剛需者無法找到合適的產(chǎn)品，只有持有成本增加才能逼出存量房，從而在一定程度上控制房價過快上漲。這樣房地產(chǎn)稅的房價“穩(wěn)定器”功能才得以發(fā)揮，抑制了房地產(chǎn)市場的投機行為。

第四，提高房地產(chǎn)資源配置效率。在保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅對于房產(chǎn)這項資源的合理有效配置具有重要的調(diào)節(jié)作用。房產(chǎn)資源的擁有者由于較大的稅收負(fù)擔(dān)而對空置的房產(chǎn)進(jìn)行充分利用，最終達(dá)到合理配置資源的目的。

二、我國房地產(chǎn)稅改革中存在的主要問題

1.我國房地產(chǎn)稅立法的滯后性

房地產(chǎn)雖然是重要的財產(chǎn)，房地產(chǎn)稅是重要的財產(chǎn)稅，但長期以來在整個稅收體系中，房地產(chǎn)稅并非主體稅種，其立法長期未受重視。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)業(yè)各稅種，其法律依據(jù)均為國家行政機關(guān)制定頒布的《暫行條例》，而不是由全國人大或人大常委會頒布的稅法，立法層次較低。只是近年來隨著與房地產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟和社會問題的凸顯，房地產(chǎn)稅被賦予多種重要使命，有關(guān)房地產(chǎn)稅征收與如何征收的改革爭議都與房地產(chǎn)稅的立法直接相關(guān)。而房地產(chǎn)稅牽涉甚廣，立法甚為復(fù)雜，這也給立法帶來相當(dāng)?shù)碾y度。

2.現(xiàn)行房地產(chǎn)稅稅制覆蓋范圍過窄，且重復(fù)征稅費問題嚴(yán)重，稅負(fù)負(fù)擔(dān)有失公平

現(xiàn)行房地產(chǎn)稅稅制規(guī)定的征稅范圍與現(xiàn)實情況發(fā)生了明顯的不符，只對增量房征稅造成了征稅范圍過于狹窄，而將存量房未納入房產(chǎn)稅的征收范圍，這直接限制了房產(chǎn)稅收入的正常增長，免除房產(chǎn)稅放棄了調(diào)節(jié)高收入階層、高收入者收入的功能;由于土地使用稅的征收范圍與房產(chǎn)稅的征收范圍是一致的，我國的現(xiàn)實是房地產(chǎn)業(yè)面對的稅費數(shù)量繁雜。以北京市為例，涉及房地產(chǎn)業(yè)的大小稅種有十幾個，有些是針對土地占用或使用征收的。這些稅的設(shè)置帶有強烈的因事設(shè)稅、因項目設(shè)稅色彩。至于房地產(chǎn)業(yè)面對的費就更多了。這表明，我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅復(fù)征稅問題十分嚴(yán)重，稅負(fù)負(fù)擔(dān)有失公平。

3.現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度設(shè)計不合理，存在“重開發(fā)流轉(zhuǎn)、輕保有”的突出問題

從我國現(xiàn)行整個房地產(chǎn)稅收制度來說，房地產(chǎn)稅的稅種設(shè)置應(yīng)主要涉及三個方面：即對房地產(chǎn)的取得、流轉(zhuǎn)和保有階段分別課稅，而保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅是很多國家地方財政收入的重要來源，也在調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)資源配置方面發(fā)揮著重要作用。而我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅體系在稅種分布結(jié)構(gòu)上“重開發(fā)流轉(zhuǎn)、輕保有”的問題十分突出，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅法涉及稅種主要存在于房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易以及房地產(chǎn)出租領(lǐng)域，相較于房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)比較輕（參見下圖）。

4.現(xiàn)行房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)和稅率設(shè)計不合理、不規(guī)范，導(dǎo)致稅負(fù)不公平

現(xiàn)行房地產(chǎn)稅中存在多種計稅依據(jù)，如房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅是按房產(chǎn)余值或租金收入征稅；耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅是按土地面積征稅；土地增值稅是以增值額為計稅依據(jù)，采用的是超率累進(jìn)稅率。多種標(biāo)準(zhǔn)混用，造成了納稅人的稅負(fù)不均現(xiàn)象，既影響公平，又缺乏效率。改變房地產(chǎn)稅的多種標(biāo)準(zhǔn)，采用統(tǒng)一的評估價值作為稅基，使納稅人的稅收負(fù)擔(dān)相對公平便成了房地產(chǎn)稅改革一大目標(biāo)。

5.缺乏科學(xué)、規(guī)范、可行的房地產(chǎn)稅稅基評估體系

隨著我國房地產(chǎn)市場發(fā)展，開發(fā)、交易環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅已經(jīng)無法滿足組織財政收入、調(diào)節(jié)房價的兩大目標(biāo)，改由保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅成為我國的必然選擇。

我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡。房地產(chǎn)稅如按房地產(chǎn)面積計稅，則難以實現(xiàn)稅收公平的原則。從理論和實踐上講，以房地產(chǎn)評估價值作為計稅依據(jù)是比較科學(xué)的，可以比較客觀地反映房地產(chǎn)價值和納稅人承受能力。因而，房地產(chǎn)稅稅基評估直接決定了房產(chǎn)稅納稅，由此引發(fā)了國內(nèi)對房產(chǎn)稅稅基評估的更多重視，在稅基評估機構(gòu)設(shè)置、評估信息、評估結(jié)果公示、評估爭議處理方面設(shè)立制度，形成我國房地產(chǎn)稅稅基的公正、公平和合理評估機制，從而體現(xiàn)房地產(chǎn)稅的公平稅負(fù)。顯然這一房地產(chǎn)稅稅基評估體系為我們國家所缺失。

6.缺乏完備房地產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

我國目前缺乏完備的全國房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，未能實現(xiàn)全部信息共享。這主要在于：主觀上，由于全國不同地域的情況極為復(fù)雜，囿于房管、土地、財政、稅務(wù)等部門不能摒棄本部門的利益和保護(hù)個人財產(chǎn)隱私需要，不能在既有部門網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)不動產(chǎn)信息數(shù)據(jù)共享；從客觀上看，鑒于我國國情復(fù)雜，對數(shù)量巨大的存量住房征收房產(chǎn)稅需要有細(xì)致完善的房產(chǎn)登記資料和各種基礎(chǔ)性信息，是一個巨大的系統(tǒng)工程。

三、我國房地產(chǎn)稅改革的政策建議

1.加強我國的房地產(chǎn)稅的立法工作

進(jìn)行房產(chǎn)稅立法，健全房地產(chǎn)稅的法律依據(jù)、提高立法層次，系統(tǒng)地加強房產(chǎn)稅的制度建設(shè)。稅收的無償性和強制性是由國家憑借法律的形式加以保證的。通過加強房產(chǎn)稅的立法工作，在實踐中逐步形成了門類齊全、體系完整、細(xì)節(jié)精確的房產(chǎn)稅法律基礎(chǔ)。

2.對分稅制財稅體制進(jìn)行調(diào)整

進(jìn)一步理順地方財稅體制，對現(xiàn)有的分稅制財稅體制進(jìn)行調(diào)整，給予地方政府一定程度的稅收自主權(quán)，意味著地方政府有能力通過選擇特定稅種的稅率，在一定程度上提高地方財政收入，使地方政府真正成為一級獨立的財政。因此，建立一個稅種設(shè)置科學(xué)、稅源比較穩(wěn)定、適合地方特點的地方稅收體系勢在必行,適當(dāng)提高部分稅種收入的地方分享比例，發(fā)揮地方政府積極性，勢必賦予其相應(yīng)完整的財權(quán)，包括完整的稅權(quán)。

房地產(chǎn)具有不可移動和難以藏匿的屬性，決定了房地產(chǎn)稅的非流動性和穩(wěn)定性，并且和所在地區(qū)的公共建設(shè)服務(wù)聯(lián)系在一起。由此可見，房地產(chǎn)稅征收對象是不動產(chǎn)，具有地方稅的基本要求和特征，劃為地方稅有利于調(diào)動地方政府組織收入的積極性。因而，作為地方財政主要收入來源的房地產(chǎn)稅，應(yīng)當(dāng)由地方依據(jù)各地經(jīng)濟社會實情、人民負(fù)擔(dān)以及地方財政需求等因素綜合考慮。

3.進(jìn)行房地產(chǎn)稅制體系改革

形成我國完善的房地產(chǎn)稅制體系。在目前我國不動產(chǎn)稅體系下，大部分稅負(fù)都在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)很輕，試點城市的房產(chǎn)稅是對保有環(huán)節(jié)課征的稅，以后稅改應(yīng)該強化的正是對保有環(huán)節(jié)的課稅。僅在原有流轉(zhuǎn)稅為主的不動產(chǎn)稅體系中，另外加入一個保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，直接的后果就是在流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)較重的情況下造成了雪上加霜，因此，房產(chǎn)稅改革必須統(tǒng)籌兼顧，收放結(jié)合，借試點推廣形成我國新的完善的不動產(chǎn)稅制體系。

4.構(gòu)建完備的基礎(chǔ)配套措施，保證房地產(chǎn)稅稅收的效率和公平

稅收效率和公平直接取決于配套措施的完備。為此，需要構(gòu)建以下配套措施：

（1）將戶籍管理、房產(chǎn)管理、國土資源、稅務(wù)等部門的數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)共享，搭建統(tǒng)一的、信息齊全并時時更新的數(shù)據(jù)庫以保證征稅對象的完整，建立準(zhǔn)確、完整、透明的不動產(chǎn)清冊，完善全國房地產(chǎn)信息管理平臺，使每一戶居民的房地產(chǎn)資料都能從這個信息系統(tǒng)中找到，達(dá)到充分的信息共享。以評估價值作為應(yīng)稅房地產(chǎn)的計稅依據(jù)需要具備專業(yè)的評估機構(gòu)、合理的評估準(zhǔn)則以及先進(jìn)的評估方法，為在全國范圍內(nèi)推行房地產(chǎn)稅改革打下基礎(chǔ)。

（3）建立科學(xué)、公正的以市場評估為計稅依據(jù)的機制。盡快出臺相對科學(xué)的、能夠被各方面廣泛接受的、較為權(quán)威的市場評估方案和評估方法。堅持評估機構(gòu)相對獨立地進(jìn)行評估，并重視房產(chǎn)稅評估爭議的有效解決，從而保證房產(chǎn)稅稅基評估的客觀公正。

（4）科學(xué)設(shè)置合理的房產(chǎn)稅稅基和稅率。應(yīng)遵循“先易后難，先窄后寬”的原則，遵循“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的方針，科學(xué)設(shè)置房產(chǎn)稅的稅基、稅率以及減免稅優(yōu)惠，建立寬稅基、有梯度、靈活而有差別的符合實際的房產(chǎn)稅征收體系。

（5）簡化并完善房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)。逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費合并為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅，將城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅并入增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅，將土地增值稅并入企業(yè)所得稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅，并取消房地產(chǎn)方面的不合理的政府收費。通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費的數(shù)量，減輕納稅人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，改善、提高納稅人的自覺納稅意識，而且可以優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，即減少房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租環(huán)節(jié)的稅收，增加房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)的稅收。

（6）加強稅收征收的科學(xué)管理。加強房地產(chǎn)稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。稅務(wù)管理部門要加快完善有關(guān)管理制度和信息化建設(shè)的步伐，并加強與各有關(guān)部門的工作配合，盡量簡化納稅人納稅時的不必要手續(xù)，提高征稅效率，降低征稅成本。通過這些，進(jìn)一步完善房地產(chǎn)稅管理制度，加強房地產(chǎn)稅管理，適當(dāng)擴大房地產(chǎn)稅收入的規(guī)模，提高房地產(chǎn)稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的職能作用，進(jìn)一步提高房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)功能效率。

（7）完善房地產(chǎn)稅稅收與其他稅種協(xié)調(diào)機制。應(yīng)該建立完善房地產(chǎn)稅征收與其他稅種的協(xié)調(diào)關(guān)系，尤其是房地產(chǎn)稅收與個人所得稅和營業(yè)稅之間的關(guān)系，如因房地產(chǎn)而取得的租金等營業(yè)收入繳納的營業(yè)稅是否在計算繳納房地產(chǎn)稅時予以扣除等。

總之，我國房地產(chǎn)稅改革是一個龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們一定要結(jié)合我國具體國情，借鑒我國個人住房房產(chǎn)稅試點城市的有益經(jīng)驗，有效地汲取國外的征收房地產(chǎn)稅的得與失，采取標(biāo)本兼治、有效、可行的措施，逐步穩(wěn)妥推進(jìn)，建立起適合中國特點的房地產(chǎn)稅制度，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)有序、健康地發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)我國國民經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展?！?/p>

［1］賈康.中國房地產(chǎn)稅費改革的基本設(shè)想［J］.中國發(fā)展觀察，2006，（8）.

［2］姚稼強.改革我國房地產(chǎn)稅的政策建議［J］.稅務(wù)研究，2008，（4）.

［3］王建新.國際房地產(chǎn)稅收對我國的借鑒和政策建議［J］.中國財政，2010，（7）.

［4］田青青.我國房地產(chǎn)的改革研究［J］.法學(xué)研究，2013，（5）.

［5］唐明.房地產(chǎn)稅改革為何啟而難動［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2013，（8）.

Analysis on the Reform of Real Estate Tax in China——Based on efficiency and fairness

CHE Jun-ming

（Party School of Tianshui Municipal Committee，Tianshui 741018，China）

The real estate tax is a property tax，in our social and economic development plays an important regulatory function，its perfect or not directly related to the development and transformation of local government functions of China’s economic and social transformation.This paper from the fair，efficiency perspective，objective，rational and systematic analysis on the main problems existing in China’s real estate tax reform，the corresponding policy recommendations put forward the perfect.

fairness；efficiency；real estate tax；reform

F810.424

A

1009-6566（2014）03-0120-04

2014-02-26

車君明（1973—），男，甘肅武山人，中共天水市委黨校教師。