浙江省基本公共服務(wù)區(qū)域均等化探析①

浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財會金融學(xué)院 林依嫻

浙江省基本公共服務(wù)區(qū)域均等化探析①

浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財會金融學(xué)院 林依嫻

基本公共服務(wù)均等化是擴(kuò)大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。本文以浙江省區(qū)域間基本公共服務(wù)差異為研究切入點(diǎn)，深入分析區(qū)域基本公共服務(wù)差異的原因，最后提出促進(jìn)浙江省基本公共服務(wù)區(qū)域均等化的建議。

基本公共服務(wù) 區(qū)域均等化 基礎(chǔ)教育 公共衛(wèi)生

公共服務(wù)是企業(yè)無力或不愿提供的、由政府通過公共財政支出向全社會無償提供的各種服務(wù)?；竟卜?wù)指為滿足人們最基本的生存和發(fā)展而必須提供的公共服務(wù)，主要包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等?；竟卜?wù)的均等化，主要是指政府要為全體公民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、大致均等的公共服務(wù)。浙江省總體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和基本公共服務(wù)供給水平相對較高，但由于自然經(jīng)濟(jì)條件、歷史發(fā)展等方面的因素，使基本公共服務(wù)在區(qū)域之間存在著較大的不均等現(xiàn)象。

1 浙江省區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距分析

自2008年浙江省率先實(shí)施基本公共服務(wù)均等化行動計劃以來，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡和全民共享得到有效促進(jìn)，基本公共服務(wù)體系不斷健全。但與全面建成惠及全省人民小康社會的目標(biāo)相比，與廣大人民群眾的要求期待相比，現(xiàn)階段該省區(qū)域間基本公共服務(wù)水平還存在不小差距。

1.1 基礎(chǔ)教育資源配置失衡，區(qū)域人口素質(zhì)存在一定差距

根據(jù)《2012年浙江教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年全省學(xué)前三年入園率為95.8%，幼兒教師學(xué)歷合格率為99%。小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率為99.99%，小學(xué)生師比為19.3:1，小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率達(dá)到99.92%。初中入學(xué)率為99.98%，初中生師比為12.6:1，初中專任教師學(xué)歷合格率達(dá)到99.66%。普通高中在校生87.58萬人，專任教師6.45萬人，生師比為13.6:1，專任教師學(xué)歷合格率為99.02%。中等職業(yè)教育在校生72.47萬人，專任教師3.23萬人，生師比為19.2:1，專任教師學(xué)歷合格率為94%。全省學(xué)前三年到高中段的15年教育普及率為97.9%，初中畢業(yè)生升入高中段的比例為98.29%，升入普高和中職的普職比為1:0.94，高中段教育毛入學(xué)率為93.8%?？梢姡憬〗逃傮w水平較高。但是，從圖1來看，2012年浙江省地區(qū)間人均教育經(jīng)費(fèi)差距明顯，基礎(chǔ)教育區(qū)域差異顯著。2012年，浙江省11個地區(qū)中人均教育經(jīng)費(fèi)最高的是寧波市，達(dá)2452.87元，最低的衢州市僅1230.40元。

1.2 公共衛(wèi)生資源配置不合理，公共服務(wù)水平區(qū)域差距明顯

根據(jù)浙江省衛(wèi)生廳信息中心的數(shù)據(jù)顯示，2012年末，浙江省共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)30267個，床位21.33萬張，衛(wèi)生技術(shù)人員近40萬人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師13萬人，注冊護(hù)士12.13萬人?？梢姡憬」残l(wèi)生資源總體較多，醫(yī)療衛(wèi)生水平較高。但是從表1可以看出，浙江省各地醫(yī)療衛(wèi)生差距仍然較大，區(qū)域公共衛(wèi)生資源分布非常不平衡，配置不合理，在公共衛(wèi)生資源存量上，東部地區(qū)具有明顯的優(yōu)勢。如表1所示，杭州市的每個指標(biāo)都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它地區(qū)，從千人床位來看，杭州千人床位為7.06，最低的是臺州為3.17；從千人衛(wèi)生人員來看，杭州千人衛(wèi)生人員數(shù)12.49人，衢州千人衛(wèi)生人員數(shù)僅為5.86；從千人醫(yī)生來看，杭州千人醫(yī)生數(shù)為3.92人，衢州千人醫(yī)生數(shù)僅為1.96人。其它各地區(qū)間差距也非常明顯，其中寧波、嘉興、湖州、舟山等地區(qū)相對處于高位，而溫州、衢州、臺州、麗水相對處于低位，表明浙東北部地區(qū)居民享受的衛(wèi)生資源優(yōu)于浙西南地區(qū)。

表1 2012年浙江省各地區(qū)衛(wèi)生資源配置情況

1.3 社會保險覆蓋不均，社會保障水平區(qū)域差異顯著

浙江在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和促進(jìn)社會進(jìn)步的同時，高度重視社會保障制度建設(shè)，不斷完善社會保障體系，各項(xiàng)社會保障事業(yè)蓬勃發(fā)展，社會保障工作成績斐然。目前，在浙江城鎮(zhèn)以五大社會保險為主體的社會保障制度體系日趨完善，保障覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，保障能力逐步增強(qiáng)，其中基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險參保人數(shù)分別達(dá)到2094.76萬、2624.02萬、1065.58萬。但是如表2所示，2012年浙江省各區(qū)域之間社會保險覆蓋面存在明顯差距，各項(xiàng)社會保險的參保比例中，浙東北地區(qū)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于浙西南地區(qū)，這說明浙東北地區(qū)享有社會保險的人口比重明顯高于浙西南地區(qū)，居民生活得到了較好的保障。從基本養(yǎng)老保險參保情況來看，參保比例最高的寧波市達(dá)到62.09%，參保比例最低的金華市僅為21.69%；再從基本醫(yī)療保險參保情況，杭州市參保比例最高，達(dá)到91.43%，溫州市參保比例最低，僅為19.28%；另外，失業(yè)保險參保情況顯示，參保比例最高的仍然是杭州市，比例為34.06%，比例最低的衢州市僅為8.77%。

表2 2012年浙江省各地區(qū)社會保險保障覆蓋情況 單位:萬人

2 基本公共服務(wù)區(qū)域差異的原因分析

2.1 區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡

地方政府的財政能力是其提供基本公共服務(wù)均等化的保證，地區(qū)人均財政收入表明一個地區(qū)提供公共服務(wù)的能力，地區(qū)間和不同政府級次間財政能力的均等化程度，將直接影響基本公共服務(wù)供給的均等化程度。由表3可以看出，浙江各地區(qū)之間的人均財政收入及人均公共服務(wù)等呈現(xiàn)較大程度的不均衡。在2012年浙江省11個地區(qū)人均財政收入的比較中，人均財政收入最高的是寧波市，為26596.56元/人，相應(yīng)地其人均公共服務(wù)及人均教育經(jīng)費(fèi)也是最高的，分別為1738.98元、2452.87元；而人均財政收入最低的臺州市，其人均公共服務(wù)及人均教育經(jīng)費(fèi)也相應(yīng)地處于低位，分別僅為821.60元、1230.40元。可見，各地區(qū)政府財政能力懸殊較大，其提供公共服務(wù)能力的差異較為顯著。

表3 2012年浙江省各地區(qū)人均財政收支情況 單位：元

2.2 轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯缺陷

區(qū)域間財政能力的不均衡不僅受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低的影響，而且與我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度不健全息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異無法有效改變的情況下，政府須通過轉(zhuǎn)移支付來均衡各地區(qū)的財政能力，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均衡化。但在我國，繁多的轉(zhuǎn)移支付形式使得轉(zhuǎn)移支付不能很好地發(fā)揮作用，從而影響基本公共服務(wù)區(qū)域均等化的實(shí)現(xiàn)。在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補(bǔ)助和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而財力性轉(zhuǎn)移支付又包含了一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等很多項(xiàng)。實(shí)際上，只有一般轉(zhuǎn)移支付才能實(shí)現(xiàn)均等化，但現(xiàn)在一般性轉(zhuǎn)移支付在整體轉(zhuǎn)移支付中所占比重很小，使其均等化作用不能很好地發(fā)揮。相對于一般性轉(zhuǎn)移支付，目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模所占比重很大，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政出多門，資金分配透明度不高，對促進(jìn)地區(qū)間財政均等化的作用不明顯，對于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的功能就更弱。此外，在中央對地方轉(zhuǎn)移支付中，稅收返還也占很大部分，但目前的稅收返還是在保證地方既得利益的原則上進(jìn)行的，如果一個地區(qū)上繳的稅額越多得到的返還也就越多，稅額越少的地區(qū)其返還額也就越少，這種不合理的稅收返還制度不僅不能解決財政水平不均衡問題，反而會擴(kuò)大這種不均衡，使得基本公共服務(wù)均等化更難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 財政支出的結(jié)構(gòu)不合理

財政支出結(jié)構(gòu)問題就是財權(quán)和事權(quán)的劃分及界定問題。我國各級政府之間的職責(zé)劃分不明確且不規(guī)范，財權(quán)逐層上收而事權(quán)逐層下放。從財權(quán)方面來看，如稅收的立法權(quán)、舉債權(quán)等都集中于上級政府，下級政府除了固定的地方財政收入和上次政府的財政轉(zhuǎn)移支付外，沒有其他的財政來源。而從公共服務(wù)的事權(quán)方面來看，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)項(xiàng)目，大部分是由基層政府承擔(dān)的。但是，由于地方政府財力受限，于是就會把有限的財政收入用于能增加其財政收入能力的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而對財政收入沒有直接影響的基本公共服務(wù)則會采取放任的態(tài)度，沒能很好地履行基本公共服務(wù)職能。財權(quán)與事權(quán)的不匹配是基層政府基本公共服務(wù)提供能力不足的關(guān)鍵所在，如果這種情況不能從根本上得到改變，區(qū)域間的基本公共服務(wù)供給差距將會越來越大，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將會變得越加困難。

2.4 政府績效評估不科學(xué)

改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，但與此同時也形成了唯GDP論的政績考核體系，政府的關(guān)注集中在GDP的增長、地方生產(chǎn)總值、財政收入、吸引外資等“硬指標(biāo)”方面。由于政府關(guān)于基本公共服務(wù)的管理和監(jiān)督機(jī)制還沒有完全理順，對基本公共服務(wù)有效的評價和責(zé)任機(jī)制還沒有全面建立起來，對于基本公共服務(wù)的提供水平和能力缺乏評價和衡量的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府即使有財力也不愿提供，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等“軟指標(biāo)”普遍被忽視，如何提升居民生活水平、改善基本公共服務(wù)質(zhì)量等問題未能得到地方政府的關(guān)注。政府單純地追求經(jīng)濟(jì)增長，公共服務(wù)職能薄弱，這已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的不可忽視的因素，也是我國加快行政管理體制改革和推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的瓶頸。

3 推動基本公共服務(wù)區(qū)域均等化的政策建議

3.1 提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，著力提升當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響基本公共服務(wù)均等化水平高低的重要因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)其政府的財政能力就越強(qiáng)，即人均財政收入越高，基本公共服務(wù)均等化程度也越高。因此，若要提高基本公共服務(wù)均等化水平，必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方政府的財政能力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力增加的基礎(chǔ)上，逐步增加國家財政投入，增強(qiáng)各級政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困山區(qū)、海島地區(qū)和庫區(qū)基本公共服務(wù)財政投入和公共資源配置的傾斜力度，健全完善各項(xiàng)扶持政策，加大財政轉(zhuǎn)移支付和金融支持力度，切實(shí)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民生工程設(shè)施條件，著力提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，從而加快推動該省基本公共服務(wù)的區(qū)域均衡。鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)通過資金支持、定向援助、對口支援等各種形式支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)，同時為彌補(bǔ)政府供給的不足，應(yīng)積極探索多元化的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，即增加基本公共服務(wù)提供的主體，鼓勵民間資本積極參與基本公共服務(wù)的提供，從而形成以公共財政為主體、社會各方共同參與的多元化的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供重要的物質(zhì)保障。

3.2 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的公共財政機(jī)制

首先，要充分考慮區(qū)域人口和財政能力，依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，科學(xué)合理地確定財政轉(zhuǎn)移支付的額度。其次，要明確財政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度。通過上文分析可以知道，浙江省的麗水和衢州地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件相對較差，其政府財政能力相對較弱，因此在轉(zhuǎn)移支付時應(yīng)對這兩個地區(qū)有所傾斜。再次，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，嘗試多層次、多方向的轉(zhuǎn)移支付模式，即橫向與縱向相結(jié)合的模式。

從浙江省實(shí)際來看，各地區(qū)之間的差異十分明顯，如果只依靠上級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化將會經(jīng)歷非常漫長的過程，因此有必要建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，如可以要求浙東北發(fā)達(dá)的地區(qū)抽出一部分財力轉(zhuǎn)移到浙西南不發(fā)達(dá)的地區(qū)，以補(bǔ)充縱向轉(zhuǎn)移支付制度的不足。此外，要完善轉(zhuǎn)移支付的形式，取消稅收返還制度。稅收返還制度維護(hù)地方的既得利益且其數(shù)量巨大，不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，所以應(yīng)該分批分步驟取消稅收返還。與此同時，還應(yīng)注意轉(zhuǎn)移支付形式的法制化，以法律的形式把轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等事項(xiàng)確定下來，從而最大程度減少人為因素的影響，保證和促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付合理合法運(yùn)行。

3.3 調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制

要規(guī)范政府之間的財政關(guān)系，協(xié)調(diào)財權(quán)和事權(quán)。首先，劃分各級政府的事權(quán)范圍，在明確各級政府的事權(quán)之后再匹配相應(yīng)的財權(quán)。由于基層政府和民生聯(lián)系更緊密，可以更好地提供和執(zhí)行解決基本公共服務(wù)問題的方法，并能更加迅速地反饋基本公共服務(wù)問題的解決情況，因此應(yīng)由下級政府規(guī)劃并完成基本公共服務(wù)的提供。但是，由于財權(quán)的逐層上收導(dǎo)致地方政府的財政收入有限，所以要配合其基本公共服務(wù)方面的事權(quán)支出，就要由上級審批上級財政撥款扶持，專款專用。隨著財權(quán)的上移，上級政府逐漸重視事權(quán)的執(zhí)行能力，并可以針對相應(yīng)下級政府事權(quán)的要求轉(zhuǎn)移財力，這樣便可以達(dá)到了財權(quán)和事權(quán)的匹配狀態(tài)。當(dāng)前，要加快財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不斷加大財政資金對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，尤其要確保對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保障等方面的財政投入。

3.4 建立合理的績效考核和監(jiān)督體系，完善基本公共服務(wù)生產(chǎn)管理和運(yùn)行機(jī)制

為充分調(diào)動政府的主動性和責(zé)任意識，使政府更好地在提供基本公共服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，要將基本公共服務(wù)均等化納入政府績效評估體系，建立適合基本公共服務(wù)發(fā)展的評價機(jī)制。要建立健全一套切實(shí)可行的監(jiān)督評價體系，對資金的整個分配流程進(jìn)行監(jiān)管和跟蹤反饋，增強(qiáng)政府對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管；同時，要確保信息的公開和透明，政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用、專項(xiàng)的投資等都通過媒體和網(wǎng)絡(luò)向外公開，對于資金流向都有帳可查，既有助于全民監(jiān)督，同時又能反饋人民意見，確保將有限的資金用在最需要的地方。應(yīng)理順政府與公共服務(wù)部門的關(guān)系，逐步形成決策、供給和考核三分的管理體制。

[1]張晉武,張獻(xiàn)國,岳鳳霞.關(guān)于基本公共服務(wù)均等化需要探討的幾個問題[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報,2009(1).

[2]張啟春.區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與政府間轉(zhuǎn)移支付[J].華中師范大學(xué)學(xué)報,2009(1).

[3]周俊.我國基本公共服務(wù)非均等化的原因探析[J].學(xué)會,2009(10).

[4]趙怡虹,李峰.中國基本公共服務(wù)地區(qū)差距影響因素分析——基于財政能力差異的視角[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2009(8).

F062.6

A

1005-5800(2014)05(a)-172-04

2012年浙江省人力資源和社會保障科學(xué)研究一般資助課題“浙江省基本公共服務(wù)區(qū)域均等化研究”(R2012A011)。