職業(yè)病保障與預(yù)防的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

朱麗敏

（濟(jì)南大學(xué) 濟(jì)南 250022）

據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計(jì)，全世界每年約有202萬人因罹患與工作相關(guān)的疾病而喪命，有1.6億人在遭受各種非致命性工作疾病的折磨。[1]職業(yè)病對勞動(dòng)者和社會(huì)帶來的危害早就得到廣泛的關(guān)注，而建立工傷保險(xiǎn)制度并將職業(yè)病納入保障范圍則是大多數(shù)國家通行的做法。我國在社會(huì)保險(xiǎn)法中也明確規(guī)定職工患職業(yè)病且經(jīng)工傷認(rèn)定可以享受工傷保險(xiǎn)待遇，并相繼修訂了《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡稱《職業(yè)病防治法》）和《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》，以強(qiáng)化職業(yè)病的監(jiān)管。但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人們的工作和生活環(huán)境日趨復(fù)雜，包括職業(yè)病在內(nèi)的與工作相關(guān)的疾病也呈上升態(tài)勢，對目前的職業(yè)病保障和預(yù)防體制提出了新的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文將在工傷保險(xiǎn)體系框架下，考察國際上一些國家在職業(yè)病保障和預(yù)防方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，以期為完善我國職業(yè)病相關(guān)制度提供借鑒。

1 職業(yè)病的保障模式

工傷保險(xiǎn)是大多數(shù)國家職業(yè)病患者獲取保障的主要途徑，但基于侵權(quán)法的雇主責(zé)任也在許多國家的職業(yè)病賠償中扮演著重要角色。工傷保險(xiǎn)制度以勞動(dòng)立法為依據(jù)，以保障勞動(dòng)者為宗旨，只要?jiǎng)趧?dòng)者所患疾病被認(rèn)定為職業(yè)病，便可獲得由工傷保險(xiǎn)基金提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不再去追究雇主的責(zé)任。雇主責(zé)任則以侵權(quán)行為法為依據(jù)，目的是通過追究雇主的“過失”和“侵權(quán)”來獲取賠償。因而職業(yè)病患者能夠證明其所患疾病是由雇主的疏忽或過失造成的，是起訴并向雇主索賠的必要條件。在實(shí)踐中，基于國情和制度設(shè)計(jì)的不同，各國形成了幾種不同的保障模式。

1.1 德國：工傷保險(xiǎn)將雇主責(zé)任排除在外

德國是世界上最早建立工傷保險(xiǎn)制度的國家，2012年覆蓋人口超過7620萬(該制度不僅僅限于企業(yè)員工，教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生群體也被納入保障范圍)，占全國總?cè)丝诘?4.7%。[2]在獲取工傷和職業(yè)病補(bǔ)償?shù)耐緩椒矫?，德國有著?yán)格的限定。工人補(bǔ)償立法將雇主責(zé)任排除在外，也即職業(yè)病患者只能通過工傷保險(xiǎn)體系獲得補(bǔ)償；只有在雇主存在重大過失或是故意所為的情況下，勞動(dòng)者才能夠追究雇主的責(zé)任。

1.2 美國：工傷保險(xiǎn)與雇主責(zé)任邊界劃分明確

美國有著歷史悠久且強(qiáng)大的侵權(quán)法律體系，除工傷保險(xiǎn)以外，侵權(quán)法在工傷和職業(yè)病賠償中亦占有一席之地。但在具體操作中，兩者有著明確的邊界劃分。根據(jù)工人補(bǔ)償和雇主責(zé)任政策，工人補(bǔ)償即工傷保險(xiǎn)的保障對象是參保勞動(dòng)者，雇主責(zé)任針對的則是那些工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍之外的工傷勞動(dòng)者；工人補(bǔ)償法下的責(zé)任屬于雇主的除外責(zé)任，即不再是雇主責(zé)任的保障范圍，勞動(dòng)者不能夠再向雇主索賠。此外，美國還設(shè)有針對特殊群體的專項(xiàng)計(jì)劃和基金。如聯(lián)邦政府黑肺計(jì)劃，主要為那些因在煤礦工作而患有慢性塵肺病的工人提供保障；密歇根州的伐木產(chǎn)業(yè)基金、內(nèi)華達(dá)州的硅肺病基金、阿拉斯加州的漁民基金、加利福尼亞的石棉工人基金。還有一些區(qū)域，為那些原本身體不佳又再次遭受工傷進(jìn)而導(dǎo)致更加嚴(yán)重殘疾的群體設(shè)立了專項(xiàng)基金。

1.3 意大利、荷蘭：工傷保險(xiǎn)與雇主責(zé)任并行不悖

在荷蘭、意大利等國家，職業(yè)病患者在享受工傷補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，如果認(rèn)為且能夠證明所患疾病是由于雇主疏忽所導(dǎo)致的，也可以控告雇主來索取民事賠償。因而在這種體制下，職業(yè)病患者可以獲得雙重賠償。

可以說，侵權(quán)法為那些因各種原因未能夠從工傷保險(xiǎn)制度獲得補(bǔ)償或是期望在工傷補(bǔ)償外獲得額外賠償?shù)穆殬I(yè)病患者打開了一扇門。但是從工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程來看，通過起訴雇主來獲取賠償?shù)碾y度顯然更大，這也是美國雖有強(qiáng)大的侵權(quán)法律體系，卻最終選擇建立起強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)制度的重要原因。

2 職業(yè)病的保障范圍

在職業(yè)病的認(rèn)定過程中，與工作場所的因果關(guān)系是界定職業(yè)病與其他疾病最為重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)病目錄正是基于這一準(zhǔn)則對那些與工作存在顯著因果關(guān)系的典型疾病進(jìn)行的匯總。國際勞工組織曾在1964年發(fā)布的《工傷津貼公約》（121）中列舉了一份包含29個(gè)病種的職業(yè)病名單，并建議成員國在制定職業(yè)病目錄或是對職業(yè)病進(jìn)行界定時(shí)，至少要涵蓋名單中所列病種。這一建議得到大多數(shù)國家的采納。目前，職業(yè)病目錄已成為職業(yè)病認(rèn)定和補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)，但對于職業(yè)病目錄外的疾病如何對待，各國存在較大差異。

2.1 德國：職業(yè)病目錄適時(shí)更新，限制職業(yè)病目錄外的賠償

根據(jù)德國2009年最新修訂的《職業(yè)病條例》，職業(yè)病目錄包含6個(gè)大類，101個(gè)病種。總體來看，德國在職業(yè)病的認(rèn)定方面相對比較嚴(yán)格。首先，明確區(qū)分職業(yè)病和與工作相關(guān)的疾病，只有那些符合職業(yè)病目錄的才能夠被作為職業(yè)病享受待遇。根據(jù)德國職業(yè)安全法，與工作相關(guān)的疾病是一個(gè)廣義的概念，指一切與工作職能相關(guān)的疾病，與職業(yè)病補(bǔ)償沒有必然關(guān)系。其次，職業(yè)病鑒定采取“要么全有要么全無的原則”（all-or-nothing），嚴(yán)格遵照職業(yè)病鑒定標(biāo)準(zhǔn)，不允許因疾病有部分原因是源于工作就將其認(rèn)定為職業(yè)病并支付待遇。但是也不排除在一些特殊案例中支付補(bǔ)償?shù)那闆r，而且德國的職業(yè)病目錄也適時(shí)調(diào)整。德國規(guī)定，當(dāng)新的技術(shù)和科研成果顯示有必要對職業(yè)病目錄加以擴(kuò)充時(shí)，一些新的病種就會(huì)被納入進(jìn)來。

2.2 美國：職業(yè)病目錄病種非常有限，目錄外的賠償較為寬松

美國的立法中僅對職業(yè)病進(jìn)行了一般性界定，具體實(shí)踐參照國際勞工組織121號公約提供的職業(yè)病目錄。對于目錄內(nèi)的疾病明確予以補(bǔ)償，對于目錄外的疾病則需具體情況具體分析。通常來講，只要能夠證明該疾病與工作有因果聯(lián)系，就可以被認(rèn)定為職業(yè)病并獲取相應(yīng)賠償。此外，在一些州，因工作環(huán)境導(dǎo)致原有疾病加劇的情形也可以被認(rèn)定為職業(yè)病。

2.3 加拿大：職業(yè)病認(rèn)定更加靈活，嘗試多致因疾病的認(rèn)定與賠償

隨著人們生活和工作環(huán)境的日益復(fù)雜，多致因疾病越來越多，與工作無關(guān)的因素在職業(yè)病鑒定中的影響越來越大，嚴(yán)格區(qū)分疾病與工作的因果關(guān)系變得愈發(fā)困難，傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)不再適應(yīng)一些多致因疾病的認(rèn)定。例如，飲食、吸煙和過度飲酒都有可能成為癌癥的致因，而不是職業(yè)病認(rèn)定中所規(guī)定的，僅是簡單地完全的由一種原因?qū)е?。?jù)此，加拿大的魁北克省提出了一套針對那些暴露在瀝青揮發(fā)物職業(yè)環(huán)境下的肺癌患者的賠償方法。工人賠償委員會(huì)提出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在考慮患者吸煙習(xí)慣的基礎(chǔ)上，只要所患肺癌與工作之間因果關(guān)系的概率大于50%，就可以被認(rèn)定為職業(yè)病并享受工傷補(bǔ)償。[3]這種方法的補(bǔ)償依據(jù)是，通過計(jì)算疾病的致因中工作因素及因私人生活習(xí)慣所占的比例，進(jìn)而在支付待遇時(shí)扣除因個(gè)人因素部分。很顯然，這項(xiàng)工作非常復(fù)雜，因果關(guān)系的舉證對醫(yī)療技術(shù)和法律環(huán)境都有著更高的要求，因而只適用于個(gè)別案例，不具有普遍性。

總之，正如國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)的研究所示，由于技術(shù)背景、健康水平和社會(huì)環(huán)境不同，以及在哪些應(yīng)該被認(rèn)定為職業(yè)病并加以賠償問題上理解的不一致，沒有可以適用一切國家或制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但可以確定的是，社會(huì)環(huán)境的變化，正在不斷增加職業(yè)病認(rèn)定和賠償?shù)碾y度，對那些雖不在職業(yè)病目錄內(nèi)，但被證明與工作存在因果關(guān)系的疾病提供賠償?shù)陌咐谠龆唷?/p>

3 職業(yè)病的預(yù)防

國際勞工組織2013年發(fā)布《職業(yè)病預(yù)防》報(bào)告，呼吁各國重視職業(yè)病，加強(qiáng)職業(yè)病預(yù)防。隨著對職業(yè)病問題認(rèn)識的深入，如何讓雇主主動(dòng)地持續(xù)地改善工作環(huán)境，成為決定預(yù)防效果的重要因素。

3.1 國際勞工組織：加強(qiáng)部門協(xié)作，強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)制度

國際勞工組織認(rèn)為，對勞動(dòng)者工作環(huán)境和健康的定期監(jiān)管能夠促使雇主采取措施預(yù)防職業(yè)病，并報(bào)告職業(yè)病案例，但是從全球來看，有超過一半以上的國家并沒有搜集起足夠的職業(yè)病數(shù)據(jù)，而是將主要的關(guān)注點(diǎn)放在職業(yè)傷害和死亡上面。為了能夠提高國家職業(yè)安全和健康體系有效預(yù)防職業(yè)病的能力，有必要加強(qiáng)職業(yè)安全和健康部門與勞動(dòng)保障部門之間在職業(yè)病預(yù)防、早期監(jiān)測、治療和補(bǔ)償方面的合作；強(qiáng)化國家社會(huì)保障體系中的工傷保險(xiǎn)方案，以充分應(yīng)對職業(yè)病的識別、治療和補(bǔ)償。[4]

3.2 歐盟：重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能

20世紀(jì)90年代中期，歐盟開始嘗試引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，旨在通過提高雇主增加預(yù)防投入的積極性和主動(dòng)性，達(dá)到降低工傷事故率和職業(yè)病發(fā)病率的目的。歐盟改進(jìn)生活與工作環(huán)境基金會(huì)（the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions）研究并構(gòu)建了一整套工傷預(yù)防激勵(lì)機(jī)制，包括浮動(dòng)費(fèi)率制度、安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度、針對小企業(yè)的特別計(jì)劃、投資援助計(jì)劃等。該研究極大地挖掘了工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能，例如，在針對小企業(yè)的特別計(jì)劃中，企業(yè)雇傭工傷預(yù)防和安全生產(chǎn)顧問的費(fèi)用由工傷預(yù)防基金幫助承擔(dān)50%，也即企業(yè)只需承擔(dān)50%；在投資援助項(xiàng)目中，工傷保險(xiǎn)基金會(huì)為那些想要在安全生產(chǎn)措施中做出重大改進(jìn)的企業(yè)提供資本方面的便利。[5]經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施對歐盟的職業(yè)病預(yù)防產(chǎn)生了重要影響，在歐盟委員會(huì)2013年發(fā)布的《歐盟職業(yè)病概況》報(bào)告中，曾對經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等財(cái)政手段在職業(yè)病預(yù)防中的作用進(jìn)行了充分肯定。[6]

3.3 法國、德國：浮動(dòng)費(fèi)率與直接資助相結(jié)合

在法國，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率直接與企業(yè)在工傷和職業(yè)病預(yù)防方面的行為相掛鉤。具體做法如下：對于采用特殊預(yù)防手段來對員工的職業(yè)健康和安全進(jìn)行保障的雇主，保險(xiǎn)費(fèi)可以最多降低25%；對于違反社會(huì)安全法和無視工人或其他相關(guān)人員要求的行為，企業(yè)將被處以增加25%～200%保險(xiǎn)費(fèi)的處罰，直到以上過錯(cuò)得到糾正。[7]此外，法國工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還會(huì)對使用具體措施進(jìn)行事故和職業(yè)病預(yù)防的企業(yè)給予貸款或補(bǔ)助金。

在德國，除了實(shí)行差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的制度，還規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金中2/3的預(yù)算用于補(bǔ)償金和救濟(jì)金的發(fā)放；5%用于事故預(yù)防，包括支付監(jiān)察員的工資和安全工程師的培訓(xùn)費(fèi)用等。[8]德國屠宰行業(yè)的工傷保險(xiǎn)系統(tǒng)建立起基金，用來資助企業(yè)采取工傷預(yù)防措施，如在職業(yè)安全領(lǐng)域進(jìn)行新發(fā)明等，以預(yù)防工傷事故和職業(yè)病，資助額度不高于年繳費(fèi)額的5%。[9]

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，職業(yè)病的有效預(yù)防，一方面需要完善工作場所安全與衛(wèi)生方面的法律、法規(guī)，從外部強(qiáng)化監(jiān)管；另一方面則需要充分發(fā)揮工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)措施鼓勵(lì)雇主主動(dòng)去消除生產(chǎn)中的安全與衛(wèi)生隱患，從而彌補(bǔ)傳統(tǒng)的職業(yè)安全管制性政策在預(yù)防方面的不足。

4 幾點(diǎn)啟示

盡管各國在職業(yè)病保障方面的做法各不相同，但是也遵循著一定的路徑和規(guī)律。結(jié)合我國國情，可以從以下幾點(diǎn)完善職業(yè)病的保障和預(yù)防。

第一，明確工傷補(bǔ)償與雇主責(zé)任賠償?shù)慕缦?，提高工傷保險(xiǎn)待遇及可及性。我國社會(huì)保險(xiǎn)法和《工傷保險(xiǎn)條例》明確賦予勞動(dòng)者在遭受工傷或患職業(yè)病時(shí)依法享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，但對于負(fù)有責(zé)任雇主的民事索賠并未提及。然而最新修訂的《職業(yè)病防治法》第五十九條規(guī)定，職業(yè)病病人除依法享有工傷保險(xiǎn)外，依照有關(guān)民事法律，尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向用人單位提出賠償要求。雖旨在加強(qiáng)對職業(yè)病患者的保障，但也滋生了新的問題：工傷勞動(dòng)者是否也應(yīng)當(dāng)或可以追究雇主責(zé)任？工傷保險(xiǎn)和民事賠償是兼得還是補(bǔ)充？實(shí)際上，在我國目前的法律體制下，對此舉在實(shí)踐中是否具有可操作性也尚存疑問。結(jié)合我國國情和國際經(jīng)驗(yàn)，將重心放在完善工傷保險(xiǎn)制度，提高工傷保險(xiǎn)待遇及職業(yè)病患者的可及性或許是更為切實(shí)可行的選擇。對于雇主責(zé)任的賠償，可以借鑒德國和美國的做法，明確劃分工傷補(bǔ)償與雇主責(zé)任賠償?shù)慕缦?，將后者作為勞?dòng)者未能獲取工傷補(bǔ)償情況下的保障途徑。

第二，完善職業(yè)病認(rèn)定和補(bǔ)償制度，擴(kuò)充保障范圍。根據(jù)2013年最新修訂的職業(yè)病目錄，目前有10類共計(jì)132個(gè)病種被納入職業(yè)病范疇，同時(shí)也設(shè)定了諸如“根據(jù)《職業(yè)性皮膚病的診斷總則》可以診斷的其他職業(yè)性皮膚病”“上述條目未提及的與職業(yè)有害因素接觸之間存在直接因果聯(lián)系的其他化學(xué)中毒”等較為開放性的條款。在一定程度上擴(kuò)大了職業(yè)病保障的范圍。但是隨著“與工作相關(guān)疾病”“多致因疾病”的增多，職業(yè)病的診斷和認(rèn)定都將面臨新的挑戰(zhàn)。除了適時(shí)更新職業(yè)病目錄，亦應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善職業(yè)病認(rèn)定和補(bǔ)償制度，將更多需要保障的勞動(dòng)者納入覆蓋范圍。

第三，強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)在職業(yè)病預(yù)防中的功能，彌補(bǔ)安全生產(chǎn)規(guī)制的不足。最新修訂的《職業(yè)病防治法》在強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，卻進(jìn)一步弱化了工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能，工傷保險(xiǎn)成為僅在支付待遇時(shí)才出現(xiàn)的補(bǔ)救機(jī)制。國際勞工組織在《2014/15年度全球社會(huì)保護(hù)報(bào)告：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、包容性發(fā)展和社會(huì)正義》中指出，職業(yè)病的有效預(yù)防需要職業(yè)安全健康機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障體系下的工傷補(bǔ)償計(jì)劃在國家層面的密切合作。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。鑒于我國嚴(yán)峻的職業(yè)病形勢，應(yīng)改變目前工傷保險(xiǎn)的被動(dòng)處境，強(qiáng)化其工傷預(yù)防功能。一方面通過加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與勞動(dòng)保障部門的合作，落實(shí)浮動(dòng)費(fèi)率制度；另一方面可將部分工傷保險(xiǎn)基金用于資助那些致力于改善安全生產(chǎn)條件、防治職業(yè)病的企業(yè)。

第四，為塵肺病患者建立專項(xiàng)基金或計(jì)劃。據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)公布，2013年我國共報(bào)告職業(yè)病26393例，其中塵肺病23152例，占到報(bào)告總數(shù)的87.72%。實(shí)際上，由于各種原因，實(shí)際發(fā)病率遠(yuǎn)不止這些。面對如此龐大且亟待需要保障的特殊群體，國家有必要建立塵肺病專項(xiàng)基金或計(jì)劃。

[1][4]國際勞工組織.The Prevention of Occupational Diseases[R].2013, http://www.ilo.org/safework/info/publications/WCMS_208226/lang--en/index.htm.

[2]德國同業(yè)公會(huì)網(wǎng)站. http://www.dguv.de/en/Facts-and-figures/Insured-persons-andcompanies/index.jsp.

[3]慕尼黑再保險(xiǎn)公司.Occupational diseases,How are they covered under workers’compensation systems? [R].2002,http://www.munichre.com/en/homepage/index.html.

[5][7][8]歐盟促進(jìn)生活和工作條件委員會(huì).An innovative economic incentive model for the improvement of the working environment in Europe[R].1995,http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef9518.htm.

[6]歐盟委員會(huì).Report on the current situation in relation to occupational diseases’systems in EU Member States and EFTA/EEA countries, in particular relative to Commission Recommendation 2003/670/EC concerning the European Schedule of Occupational Diseases and gathering of data on relevant related aspects[R].2013.

[9] 歐盟職業(yè)安全健康局.Economic incentives to improve occupational safety and health: a review from the European perspective[R].2010,https://osha.europa.eu/en/publications/reports/economic_incentives_TE3109255ENC.