山西煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)困境分析

張 軍

（人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所 北京 100029）

2012年底到2013年初，受宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)煤炭產(chǎn)銷(xiāo)量及價(jià)格大幅下降，煤炭市場(chǎng)呈現(xiàn)出低迷狀態(tài)。山西作為煤炭大省，煤炭市場(chǎng)的不景氣對(duì)山西整體經(jīng)濟(jì)影響較大，同時(shí)使煤炭企業(yè)陷入了資金短缺的困境。就此，本文對(duì)實(shí)行自我統(tǒng)籌管理的煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)的運(yùn)行情況進(jìn)行了分析。

1 煤炭行業(yè)低迷對(duì)工傷保險(xiǎn)運(yùn)行的影響

山西省從2004年6月開(kāi)始，對(duì)省屬?lài)?guó)有重點(diǎn)煤礦工傷保險(xiǎn)實(shí)行單獨(dú)統(tǒng)籌管理。統(tǒng)籌單位包括同煤集團(tuán)、陽(yáng)煤集團(tuán)、山西焦煤集團(tuán)、晉煤集團(tuán)等十八家企業(yè)，參保人員有62.85萬(wàn)人。10年來(lái)，煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)運(yùn)行平穩(wěn)，參保人數(shù)不斷增加。實(shí)現(xiàn)了老工傷人員全部納入統(tǒng)籌管理，建立了應(yīng)對(duì)煤炭突發(fā)事故的快捷高效應(yīng)急機(jī)制，并連續(xù)九年提高了工傷人員工傷保險(xiǎn)待遇。但是從2013年開(kāi)始，受山西煤炭經(jīng)濟(jì)低迷的影響，工傷保險(xiǎn)工作遇到了較大困難。

1.1 企業(yè)繳費(fèi)能力不足，基金收入減少

山西國(guó)有煤炭行業(yè)從今年起，工傷保險(xiǎn)基金減收較多。主要原因有兩個(gè)，一是由于企業(yè)銷(xiāo)售收入減少，貨款回收困難等原因，企業(yè)資金出現(xiàn)困難，繳費(fèi)能力明顯不足。盡管?chē)?guó)有企業(yè)很重視參加社會(huì)保險(xiǎn)，想方設(shè)法籌集資金繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但是還有一部分企業(yè)因資金難以到位無(wú)法按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。2014年上半年，煤炭企業(yè)應(yīng)繳保費(fèi)5.94億元，實(shí)際征收4.03億元，欠繳1.91億元，征繳率僅為68%。二是煤炭行業(yè)從今年2月份起采取了降薪措施，一般人員工資下降20%，管理人員下降30%，年薪人員下降50%。煤炭行業(yè)職工工資水平普遍下調(diào)，造成繳費(fèi)基數(shù)降低，工傷保險(xiǎn)基金也相應(yīng)減收。

1.2 基金支付能力不足，部分單位推遲發(fā)放工傷待遇

2014年1-6月份，煤炭社保機(jī)構(gòu)應(yīng)付各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇6.34億元，實(shí)際支付5.58億元，應(yīng)付未付7600萬(wàn)元，支付率88%。在基金入不敷出的情況下，只能根據(jù)基金收入情況，優(yōu)先傷殘待遇支付。但仍有部分集團(tuán)公司出現(xiàn)推遲發(fā)放傷殘津貼的情況。

1.3 省級(jí)調(diào)劑困難，難以應(yīng)對(duì)

今年上半年，基金收支出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，缺口達(dá)到2.3億元，工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行困難。對(duì)此，煤炭社保中心動(dòng)用了歷年結(jié)余進(jìn)行緩解。截至2013年，煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余8.42億元，2014年上半年已動(dòng)用2億多元的歷史結(jié)余基金。但只是解決了一時(shí)之需，無(wú)法根本解決問(wèn)題。今年預(yù)計(jì)支出14億元，如果征收情況依然不樂(lè)觀(guān)，到2015年工傷保險(xiǎn)歷史結(jié)余基金將用光，煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金的支撐力會(huì)變得更加脆弱。在煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)靠自身力量無(wú)法解決的情況下，省級(jí)工傷保險(xiǎn)調(diào)劑金也無(wú)法發(fā)揮作用。山西省工傷保險(xiǎn)從2009年開(kāi)始建立工傷保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金，2009年、2010年共征收了1900多萬(wàn)元。2010年以后由于老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，財(cái)政要下?lián)苜Y金，因此沒(méi)有讓各地市上繳調(diào)劑金。即使按規(guī)定將調(diào)劑金全部征繳到位，也只有3億元，無(wú)法滿(mǎn)足煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)的資金需求。

2 煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身難以應(yīng)對(duì)困境

面對(duì)當(dāng)前基金遇到的困境，一般來(lái)講可從兩方面應(yīng)對(duì)，一是“開(kāi)源”，即確保工傷保險(xiǎn)基金征收到位。二是“節(jié)流”，即確?；鹬С龊侠?。目前看，煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)既要“節(jié)流”，更要“開(kāi)源”?！肮?jié)流”是必要的，但工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)定的，不可能減少支付項(xiàng)目或降低待遇水平。只能通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，減少基金的不合理支出，防止基金流失。最重要的是“開(kāi)源”，煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)面臨的最大問(wèn)題在于基金大幅減收，導(dǎo)致基金收支失衡。如果基金收入到位，基金收支平衡將不是問(wèn)題。傳統(tǒng)意義上擴(kuò)大基金來(lái)源的途徑，都難以有效解決工傷保險(xiǎn)基金大幅減收問(wèn)題。

一是企業(yè)繳費(fèi)能力制約征繳率的提高。山西煤炭社保機(jī)構(gòu)目前正在積極采取措施，努力提高工傷保險(xiǎn)的征繳率。但是由于煤炭企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況普遍不好，許多企業(yè)出現(xiàn)虧損，造成企業(yè)普遍繳費(fèi)能力較弱。調(diào)查中，煤炭企業(yè)對(duì)行業(yè)未來(lái)的發(fā)展預(yù)期并不樂(lè)觀(guān)。有人判斷煤炭行業(yè)是10年一個(gè)周期，2002-2012年是煤炭的黃金期，目前正處于煤炭的低迷期，而且周期不會(huì)太短。因此，在短期內(nèi)通過(guò)企業(yè)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)提高繳費(fèi)能力，進(jìn)而提高征繳率的可能性并不大。

二是煤炭行業(yè)提高工傷保險(xiǎn)費(fèi)率雖有一定空間，但可能會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)現(xiàn)行的費(fèi)率是2.2%，低于國(guó)家規(guī)定的煤炭行業(yè)費(fèi)率，從理論上說(shuō)有一定的上調(diào)空間。但是，由于煤炭行業(yè)不景氣影響的不是個(gè)別企業(yè)，而是整個(gè)煤炭企業(yè)。如果此時(shí)提高費(fèi)率，將會(huì)增加所有煤炭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可能會(huì)造成繳費(fèi)率的進(jìn)一步下降。

三是進(jìn)一步擴(kuò)大參保人群的空間有限。山西煤炭是行業(yè)自我統(tǒng)籌管理，參保對(duì)象單一，覆蓋范圍只是國(guó)有煤礦企業(yè)。經(jīng)過(guò)10年的參保擴(kuò)面工作，基本上實(shí)現(xiàn)了有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的職工應(yīng)保盡保，可擴(kuò)面的空間非常有限。

四是省級(jí)工傷保險(xiǎn)調(diào)劑金無(wú)法起到根本性作用。在煤炭行業(yè)自身無(wú)潛力可挖的情況下，通過(guò)省級(jí)調(diào)劑金注入方式，增加煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金收入規(guī)模也是一個(gè)可行的辦法。但是，從山西情況看，現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)調(diào)劑金規(guī)模對(duì)煤炭行業(yè)來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪，無(wú)法解決甚至緩解今后一段時(shí)期煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金困難的問(wèn)題。

五是通過(guò)提高統(tǒng)籌層次，恐難解決煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金不足的問(wèn)題。山西是資源型省份，“一煤獨(dú)大”，可以說(shuō)煤炭經(jīng)濟(jì)好，山西經(jīng)濟(jì)就好?，F(xiàn)在煤炭經(jīng)濟(jì)下滑，山西經(jīng)濟(jì)較好的地市都不同程度地受到了影響。因此，此時(shí)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，且不說(shuō)時(shí)機(jī)是否合適。僅從地市間工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況看，山西除了太原少數(shù)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較好的地市基金結(jié)余較多外，其他大部分地市基金收支基本持平甚至已出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支。這種情況下，省級(jí)統(tǒng)籌不但難以解決煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金不足的問(wèn)題，恐怕還會(huì)影響到全省的工傷保險(xiǎn)基金平衡。

3 建議

3.1 繼續(xù)關(guān)注和追蹤煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)的運(yùn)行情況

煤炭行業(yè)的低迷，不僅僅影響到山西，內(nèi)蒙、陜西等煤炭大省也受到不同程度的影響。盡管?chē)?guó)家和各省市已經(jīng)采取了積極的應(yīng)對(duì)措施，但是這種局面恐怕在短期內(nèi)難以徹底改善，煤炭行業(yè)的不景氣對(duì)工傷保險(xiǎn)的影響會(huì)持續(xù)一段時(shí)期。因此，建議要密切跟蹤煤炭大省的工傷保險(xiǎn)運(yùn)行情況，包括參保人數(shù)，基金收支、待遇發(fā)放等情況，并根據(jù)事態(tài)的變化及時(shí)提出應(yīng)對(duì)措施，幫助煤炭大省早日走出困境。

3.2 挖掘工傷保險(xiǎn)自身潛力，?；鹫魇眨４霭l(fā)放

積極主動(dòng)和參保企業(yè)進(jìn)行溝通，采取靈活多樣的繳費(fèi)方式，提高工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)率。進(jìn)一步挖掘擴(kuò)面潛力，對(duì)于企業(yè)非穩(wěn)定用工人員可采取先行參加工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，用工穩(wěn)定后再參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的方式，擴(kuò)大參保人群。要保證傷殘職工傷殘津貼的按時(shí)足額發(fā)放，確保其生活穩(wěn)定。加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)基金管理，控制不合理支出，防止基金流失。

3.3 實(shí)行“體外輸血”，助煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)渡過(guò)難關(guān)

目前山西煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)面臨的困境，主要是受煤炭經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，因此靠工傷保險(xiǎn)自身的力量難以解決，需要社會(huì)及更廣泛的力量支持和幫助。面對(duì)山西煤炭工傷保險(xiǎn)基金的困難，“體外輸血”是可行而有效的辦法。一是山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的注入。該基金是山西省人民政府為實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而設(shè)立的，目的是建立煤炭開(kāi)采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)煤炭開(kāi)采給山西造成的歷史欠賬，綜合解決山西煤炭工業(yè)發(fā)展中存在的一系列問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)山西煤炭可持續(xù)發(fā)展提供財(cái)力支持。解決工傷職工待遇支付困難應(yīng)屬于該基金的范疇，可彌補(bǔ)工傷保險(xiǎn)基金的不足。二是政府財(cái)政資金的支撐?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十二條規(guī)定，“…儲(chǔ)備金不足支付的，由統(tǒng)籌地區(qū)的人民政府墊付。”按照法律規(guī)定，地方財(cái)政承擔(dān)著工傷保險(xiǎn)基金的兜底責(zé)任，所以在必要時(shí)可通過(guò)財(cái)政資金解決煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金不足的困難。

3.4 積極探索提高統(tǒng)籌層次，增加工傷保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力

目前，各省市基本上實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，一定程度提高了基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。但從山西的情況看，規(guī)模小的市級(jí)統(tǒng)籌基金仍難以抵抗大規(guī)模的工傷風(fēng)險(xiǎn)。因此，提高統(tǒng)籌層次是必要的，應(yīng)積極鼓勵(lì)各省市探索省級(jí)統(tǒng)籌模式。尤其是市級(jí)職業(yè)勞動(dòng)人口較少的省份，各地市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的省份，更要積極實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，以更大的基金支撐能力，抵抗大規(guī)模的工傷風(fēng)險(xiǎn)。

[1]山西省屬?lài)?guó)有重點(diǎn)煤礦工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況報(bào)告[R].

[2]山焦社保局工傷保險(xiǎn)工作匯報(bào)材料[R].

[3]太原市工傷保險(xiǎn)工作情況匯報(bào)[R].

[4]李新民.煤炭行業(yè)或?qū)⑸疃认磁芠EB/OL].http://www.ccoalnews.com/101773/101786/249597.html,2014-7-28.

[5]山西省人力資源和社會(huì)保障廳,山西省財(cái)政廳.關(guān)于2014年調(diào)整省直統(tǒng)籌企事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)待遇的通知(晉人社廳函[2014]44號(hào))[Z].2014.