有序推進國家生態(tài)公園創(chuàng)建

李炯 盧寧

創(chuàng)建國家生態(tài)公園是打造生態(tài)文明建設升級版、加快推進美麗浙江建設的新構(gòu)想、新戰(zhàn)略，對于創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境良好、生態(tài)空間山清水秀、生活空間秀美宜人十分必要，是實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)崛起、綠色跨越、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、促進生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的需要，是實現(xiàn)生態(tài)建設模式創(chuàng)新、深化環(huán)境制度改革、釋放改革紅利的需要。

創(chuàng)建條件和可行性

國家生態(tài)公園理念源自于國家公園管理模式。國家公園是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。創(chuàng)建國家生態(tài)公園需要生態(tài)自然資源條件、歷史文化資源條件、休憩旅游居住條件、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和生態(tài)政策保障等條件。在生態(tài)文明建設的進程中，浙江不少地區(qū)已經(jīng)具備了創(chuàng)建國家生態(tài)公園的條件，一些山區(qū)縣甚至擁有整體性優(yōu)勢。

一是生態(tài)自然資源保護良好呈現(xiàn)多樣性。浙江省現(xiàn)有林地面積661.12萬公頃，其中森林面積605.28萬公頃，森林覆蓋率達60.97%，居全國前列，其中森林覆蓋率超過70%的山區(qū)縣近20個。2011年，浙江省森林植被總生物量39766.38萬噸，碳匯總儲量19677.75萬噸，森林生態(tài)服務功能總價值3836.74億元。全省有國家級森林公園35個，國家級自然保護區(qū)5個，七大水系中獨自流入大海的河流6條。生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，生物種類繁多，是全國生物多樣性保護地區(qū)之一、國家東部生物基因庫。

二是生態(tài)文化樣式豐富彰顯多元品質(zhì)。2013年，浙江省出臺主體功能區(qū)規(guī)劃，提出重點建設10個山區(qū)縣，這些縣生態(tài)文化品質(zhì)各異。淳安縣是著名國家級風景區(qū)千島湖所在地，被游客譽為“全國最美、最整潔、最安全”的城鎮(zhèn)之一；磐安山清水秀，環(huán)境優(yōu)美，有“浙中大盆景、天然氧吧城”之美名；開化縣以茶文化、根雕文化、江源文化、舉重文化享譽省內(nèi)外；文成縣是劉基故里，銅鈴山森林公園被旅游學家譽為“壺穴奇觀，華夏一絕”；云和縣“千年歷史、千米落差、千層梯田”被攝影界譽為“中國最美梯田”；泰順廊橋在世界橋梁史上堪稱一絕，被國務院列為全國重點文物保護單位；慶元縣是“中國廊橋第一鄉(xiāng)”，“中國生態(tài)環(huán)境第一縣”、“中國香菇第一城”；龍泉市是著名的青瓷之都、寶劍之邦；遂昌縣被譽為“錢甌至源，江南綠?！保痪皩幙h的畬族風情在華東地區(qū)具有唯一性、在全國具有代表性。

三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模各顯特色。旅游是山區(qū)縣的支柱性產(chǎn)業(yè)。2012年，10個生態(tài)功能區(qū)重點縣旅游人次約2630.86萬人，旅游綜合收入約110.77億元。在生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，磐安縣是國內(nèi)著名的“中國香菇之鄉(xiāng)”、“中國藥材之鄉(xiāng)”、“中國生態(tài)龍井茶之鄉(xiāng)”；泰順是“中國名茶之鄉(xiāng)”、與景寧同為“中國農(nóng)村水電之鄉(xiāng)”；龍泉是中國食用菌主產(chǎn)基地、“中華靈芝第一鄉(xiāng)”；開化被列為綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣、名茶重點縣；云和被評為無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地。在生態(tài)工業(yè)方面，開化縣“一硅飛向藍天”，是浙江省硅產(chǎn)業(yè)基地、硅材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地；云和縣木制玩具為地方的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，被冠以“中國木制玩具之鄉(xiāng)”和“中國木制玩具城”；淳安縣農(nóng)夫山泉品牌享譽全國，紫光網(wǎng)絡、先芯科技等高科技產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

四是綠色發(fā)展思路清晰初見成效。2003年浙江省制定了《浙江生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》，2010年出臺了《關于推進生態(tài)文明建設的決定》，2013年編制完成了《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，形成了系統(tǒng)的生態(tài)文明建設的規(guī)劃和政策體系?！笆濉币?guī)劃期，全省有10個縣把“生態(tài)立縣（市）”作為長期發(fā)展戰(zhàn)略，有5個縣提出創(chuàng)建國家級生態(tài)縣、生態(tài)名縣、中國綠色名縣戰(zhàn)略，不少市縣提出了生態(tài)宜居城市、中國最佳生態(tài)旅游縣、浙江休閑旅游名城、“山水家園、童話世界”等絢麗多彩的目標。至2012年底，臨安市、義烏市、磐安縣、開化縣、安吉縣、桐廬縣、洞頭縣、泰順縣、慶元縣9個縣市被國家環(huán)保部授予為國家級生態(tài)縣。2013年，開化縣在全省率先提出打造國家東部公園，將創(chuàng)建國家生態(tài)公園付諸實際行動。

創(chuàng)建構(gòu)想與愿景

國家生態(tài)公園分布結(jié)構(gòu)。依據(jù)區(qū)域生態(tài)稟賦特點和生態(tài)發(fā)展需要，浙江應該以國家森林公園、自然保護地為生態(tài)保護圈層，以歷史文化遺跡為生態(tài)旅游圈層，以綠色產(chǎn)業(yè)為生態(tài)經(jīng)濟圈層，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落為生態(tài)人居圈層創(chuàng)建若干個國家生態(tài)公園。國家生態(tài)公園創(chuàng)建標準有四：一是自然生態(tài)資源具有獨特性和完整性；二是歷史文化遺跡具有價值性；三是生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展具有可持續(xù)性；四是生態(tài)人居環(huán)境具有美觀人文性。參考浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃以及生態(tài)功能區(qū)條件，下列縣初步具備創(chuàng)建國家生態(tài)公園條件并予以如下命名：安吉竹鄉(xiāng)生態(tài)公園、淳安千島湖生態(tài)公園、開化錢江源-古田山生態(tài)公園、遂昌神龍谷生態(tài)公園、龍泉鳳陽山生態(tài)公園、慶元白山祖生態(tài)公園、云和梯田生態(tài)公園、泰順氡泉生態(tài)公園、文成銅鈴山生態(tài)公園、磐安花臺山生態(tài)公園、仙居神仙居生態(tài)公園。

國家生態(tài)公園區(qū)域體系。以國家生態(tài)公園為中心區(qū)、以相鄰縣市的生態(tài)森林公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、歷史文化遺跡為半徑構(gòu)建國家生態(tài)公園集聚區(qū)，如浙西國家生態(tài)公園集聚區(qū)、浙南國家生態(tài)公園集聚區(qū)、浙中國家生態(tài)集聚區(qū)。以國家生態(tài)公園為節(jié)點、以高速公路為主干線、以生態(tài)森林、生態(tài)河流、生態(tài)濕地、生態(tài)海洋、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、美麗鄉(xiāng)村為景觀培育杭新景、滬杭甬、杭金衢、甬金-諸永、甬舟-沈海、龍麗溫6條綠色生態(tài)走廊，形成12個國家生態(tài)公園、三大國家生態(tài)公園集聚區(qū)、6條綠色生態(tài)走廊網(wǎng)狀化的國家生態(tài)公園體系。

創(chuàng)建國家生態(tài)公園目標。以美麗浙江為建設目標，生態(tài)自然資源有效保護，生態(tài)教育科研普及深入，生態(tài)休憩環(huán)境潔凈秀美，生態(tài)旅游豐富舒適便捷，生態(tài)經(jīng)濟特色環(huán)保；生態(tài)資源資本化、生態(tài)品牌高價值化、生態(tài)投入社會化，生態(tài)貢獻多元化，生態(tài)代價低成本化；人與自然和諧相處，山區(qū)與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)減量與生態(tài)生產(chǎn)交互平衡；全域綠色化、綠色景觀化，景觀公園化、管理現(xiàn)代化。

創(chuàng)建步驟與體制

創(chuàng)建國家生態(tài)公園是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到區(qū)域規(guī)劃設計、財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償方式、產(chǎn)業(yè)定位調(diào)整、人口“內(nèi)聚外遷”、政府考核優(yōu)化、體制機制創(chuàng)新等諸多方面。根據(jù)條件可以選取一個縣或兩個縣先行試點、逐步推廣。根據(jù)美麗中國建設進程，可以將2014-2015年作為國家生態(tài)公園創(chuàng)建的試點啟動期，2016-2020年為擴面推廣期，2020-2025為完善提升期，形成全省國家生態(tài)公園體系。

以創(chuàng)建國家生態(tài)公園為重點，全面提升生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略層次，推進生態(tài)文明建設上新臺階。必須高度重視國家生態(tài)公園創(chuàng)建意義，不能將國家生態(tài)公園的作用和功能作狹義理解，而應該把它作為經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，欠發(fā)達地區(qū)的綠色崛起戰(zhàn)略，生態(tài)功能區(qū)的精品打造戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設示范戰(zhàn)略。應該把國家生態(tài)公園創(chuàng)建放到國家戰(zhàn)略層面，帶動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級，推進生態(tài)文明建設品質(zhì)化發(fā)展。

以生態(tài)圈層功能區(qū)規(guī)劃為引領，探索準入“負面清單”管理，推進生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。國家生態(tài)公園內(nèi)部可以設置特別保護區(qū)、自然景觀區(qū)、文化保存區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)工業(yè)區(qū)、生活休憩區(qū)等功能區(qū)域。不同的功能區(qū)域應該設置準入“負面清單”。如特別保護區(qū)應控制人類活動、嚴格禁止非保護性的設施建設；自然景觀區(qū)旅游設施須適量，禁止大規(guī)模開發(fā)；文化保存區(qū)嚴禁大規(guī)模改造與重建；生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)嚴格控制農(nóng)藥和化肥的施用量，防止面源污染；生態(tài)工業(yè)區(qū)嚴格限制高污染物排放的企業(yè)和生產(chǎn)進入；生活服務區(qū)要嚴格控制污染物直排。

以完善財政性生態(tài)補償為基礎，探索市場生態(tài)補償機制，構(gòu)建多元社會化的資金投入體系。國家生態(tài)公園的綠色基礎設施建設和生態(tài)保護需要資金投入。財政補償資金是重要來源，同時必須大力度拓展多元化和社會化的資金渠道：一是可以將一些有增值潛力的生態(tài)投資項目以合作經(jīng)營模式向民營企業(yè)開放以籌措資金，或者以獨立經(jīng)營權(quán)模式向銀行申請信貸資金；二是將一些經(jīng)營績效有基礎、旅游業(yè)發(fā)展有優(yōu)勢的國家生態(tài)公園以公司制模式向資本市場籌集資金；三是向社會環(huán)保組織、綠色機構(gòu)和民眾尋求資金捐助；四是探索碳匯交易機制，運用市場機制向社會籌集資金。

以縣級行政管理為基本半徑，探索區(qū)域間合作機制，形成政府主導社會廣泛參與的治理機制。以一個縣為基礎，整合相鄰縣鄉(xiāng)生態(tài)資源組合成一個規(guī)模較大的國家生態(tài)公園，能夠較好發(fā)揮現(xiàn)有制度的行政優(yōu)勢。同時，必須探索區(qū)域間政府合作機制、利益分享機制和管理方式創(chuàng)新。

以綠色發(fā)展為考核標準，強化生態(tài)文明建設導向，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要摒棄縣市政績考核一刀切做法，把創(chuàng)建國家生態(tài)公園的區(qū)域納入到綠色發(fā)展的統(tǒng)計和評價體系中。