深化行政體制改革為建設“三個陜西”提供體制機制保障

● 王緒剛

深化行政體制改革為建設“三個陜西”提供體制機制保障

● 王緒剛

黨的十八屆三中全會審議通過的《決定》，提出了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，描繪了全面深化改革的藍圖和目標。在勾勒的總體布局中，把深化行政體制改革放在重要位置。習近平總書記在新年賀詞中和2014年2月17日省部級主要領(lǐng)導干部深化改革專題研討班開班式上，對此又作了進一步強調(diào)。

建設“三個陜西”，即建設富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西，是陜西貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的具體行動。深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是建設“三個陜西”最基礎的體制機制支撐。

一、堅定改革信念，凝聚改革共識

三中全會的核心是全面深化改革。行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，又為其他方面的改革提供體制機制的支撐和保障，是世事時勢發(fā)展變化的必然。在當前形勢下，深化行政體制改革既是一個老問題，也是難問題。

回顧我國改革開放歷程，若干重大節(jié)點的改革都是通過行政體制改革來推動的。重塑政府與市場、政府與社會的關(guān)系，破除高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，是中國改革的核心，其過程實際上就是深化行政體制改革的過程、轉(zhuǎn)變政府職能的過程。從中國歷次體制改革進程分析，改革包括四個階段，即啟動階段、展開階段、構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制框架階段與完善社會主義市場經(jīng)濟體制階段，每個階段的核心都是簡政放權(quán)，激發(fā)活力。

十一屆三中全會決定把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來。全會做出了改革開放的新決策，權(quán)力下放，地方和企業(yè)擁有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，精簡各級經(jīng)濟類行政機構(gòu)。通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，并在1981年全面實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，給農(nóng)村和農(nóng)民最大限度地放權(quán)。十二屆三中全會，使改革從農(nóng)村走向城市，加快以城市為重點的經(jīng)濟體制改革的步伐，提出了公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟，給企業(yè)簡政放權(quán)。十三屆三中全會，確定了治理經(jīng)濟環(huán)境、整頓經(jīng)濟秩序、全面深化改革的指導方針。這次改革，弱化專業(yè)經(jīng)濟部門分錢、分物、直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的職能，以達到增強政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理的目的，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。十四屆三中全會制定了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，提出包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和擴大對外開放等政策方向，提出要繼續(xù)給企業(yè)、農(nóng)民、市場放權(quán)，極大地推動了我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進程。十六屆三中全會明確了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標、任務、指導思想和原則，提出對國有企業(yè)減少管制，放寬壟斷行業(yè)市場準入，引入競爭機制。以十六屆三中全會為標志，明確了混合所有制經(jīng)濟特別是股份制也是公有制，這是繼多種形式的分配方式、市場配置資源之后的第三次思想革命。同時，大力推進政府改革。這次改革，不單純是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，還有社會管理體制改革，激發(fā)整個社會文明進步的內(nèi)生力。

從改革歷程來看，每一次的提升和飛躍，行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能都發(fā)揮著重要的支撐作用。也正是在深化行政體制改革上不斷取得突破，歷次重大改革才得以向縱深推進。同時，改革的進程也表明，以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，以更大的決心跳出條條框框的限制，以更大的智慧克服部門利益的掣肘，是改革取得更大成效的關(guān)鍵。

二、以深化行政審批制度改革為突破口，加快轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能的突破口是行政審批制度改革。轉(zhuǎn)變政府職能不是簡單機械的增減收放，而是整個治理體系和治理能力的深刻變化。近年來發(fā)展方式轉(zhuǎn)變效果不佳的原因，通常是從強化審批上找答案，認為是政府作用發(fā)揮不足造成的；實際上恰恰相反，是由于政府過多干預甚至不當干預造成的。實踐已經(jīng)證明，政府并不具備足夠的信息和能力去調(diào)節(jié)瞬息萬變的經(jīng)濟活動，政府調(diào)節(jié)并不比市場調(diào)節(jié)來得快。同時，過多的審批還容易助長部門利益、滋生權(quán)力尋租甚至腐敗現(xiàn)象。

沒有職能的根本轉(zhuǎn)變，就沒有政府的有效治理。應進一步向市場放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；進一步向社會放權(quán)，發(fā)揮社會組織在公共事務管理中的積極作用；進一步向地方政府放權(quán)，發(fā)揮基層政府就近管理和貼近群眾的服務優(yōu)勢。對現(xiàn)有的審批事項，該取消的取消，該下放的下放，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，確?！胺诺轿?、能落地、不反彈”，防止邊減邊增，明減暗增。對確需保留的行政審批事項，要形成目錄，規(guī)范程序，面向社會公開，接受群眾監(jiān)督。

陜西省59個省級部門除6個部門沒有審批事項外，其余53個部門清理前共有行政審批項目1056項，前兩批次共取消下放172項（第一批2013年12月，第二批2014年2月），第三批（2014年3月）取消和下放50項，共計取消和下放222項，清理后各部門擬保留834項，精簡比例為21.02%。從精減的比例看，取消下放比例超過50%的部門有4個，超過30%的部門有7個。對清理后剩下的834項審批事項，由省政府法制辦進行合法性把關(guān)，剔除設定依據(jù)不充分的審批事項，形成“陜西省省級部門行政審批事項匯總目錄”；由省監(jiān)察廳制訂出臺陜西省行政審批責任追究辦法，建立行政審批責任追究制度，倒逼各部門加大取消下放力度。下一步，將變零敲碎打為通盤謀劃，變抓抓停停為持續(xù)加力，變原則督導為剛性約束，繼續(xù)減少行政審批事項，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”。當然，對公共衛(wèi)生、公共服務、民生工程等群眾關(guān)心、社會關(guān)注的重點領(lǐng)域，該加強的一定要加強，該管好的一定要管好。

三、以控編減編為抓手，嚴格機構(gòu)編制管理

財政供養(yǎng)人員只減不增是新一屆中央政府的鄭重承諾。因此，要強化機構(gòu)編制管理，嚴控總量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增減平衡。

陜西省對嚴格控制機構(gòu)編制增長提出了具體要求和任務，包括各級要制定以2012年底編制數(shù)為基數(shù)的控編減編工作方案；對現(xiàn)有機構(gòu)和人員編制進行徹底核查，采取有效措施切實解決超編超職數(shù)配備人員、不按規(guī)定設立機構(gòu)以及行政編制和事業(yè)編制混用、人員混崗的問題及清理編外人員；積極推進機構(gòu)編制實名制管理；進一步完善機構(gòu)編制和組織、人社、財政等部門協(xié)調(diào)配合機制；調(diào)整工作思維和管理方式，由機構(gòu)思維轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮芩季S，由被動控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃诱希勺⒅卦隽哭D(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化存量；上級業(yè)務部門不得干預下級的機構(gòu)編制事項；加大對機構(gòu)編制違法違紀行為的查處力度等內(nèi)容。在具體措施上有：

一是緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關(guān)系，統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革。合理設置黨委、人大、政府、政協(xié)機構(gòu)，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務；綜合設置機構(gòu)，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法。加強食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等重點領(lǐng)域的執(zhí)法力量。

二是通過改革實現(xiàn)內(nèi)設機構(gòu)優(yōu)化組合、盤活機構(gòu)編制存量?？刂茩C構(gòu)編制增量，嚴格機構(gòu)編制審批，動態(tài)調(diào)整編制。針對局部領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾、人手不足與人浮于事并存的問題，及時精簡和收回職能弱化、人浮于事部門的編制。同時，使機構(gòu)編制向中心工作、公共服務傾斜。加快推進事業(yè)單位分類改革，增強事業(yè)單位發(fā)展活力。

三是嚴格機構(gòu)編制紀律，落實機構(gòu)編制審批“一支筆”制度。凡涉及職能調(diào)整，機構(gòu)、編制和領(lǐng)導職數(shù)增減的，統(tǒng)一由機構(gòu)編制部門審核或?qū)徟?；嚴格落實行政和事業(yè)單位職能配置、機構(gòu)設置、人員編制和領(lǐng)導職數(shù)核定等方面的規(guī)定；上級業(yè)務部門不得以任何形式干預下級部門的機構(gòu)編制管理，部門文件、會議材料和領(lǐng)導講話等一律不得涉及機構(gòu)編制事項。嚴肅查處各類違紀違規(guī)問題，強化機構(gòu)編制剛性約束。

（作者系陜西省編辦主任）