全面推進(jìn)實(shí)名制管理工作的思考

● 左 然

一、全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是指以機(jī)構(gòu)編制、組織、財(cái)政、人社部門協(xié)調(diào)配合與制約為基礎(chǔ)，以機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息系統(tǒng)為依托，以機(jī)構(gòu)編制管理證為牽引，組織、人社及民政部門按照核準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)任用和調(diào)配干部、招錄公務(wù)員、辦理事業(yè)單位人員社保、接收軍轉(zhuǎn)干部和復(fù)員退伍士兵，財(cái)政部門按照核準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)編制內(nèi)實(shí)有人員編制預(yù)決算、核撥經(jīng)費(fèi)等一整套制度、程序和機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理是科學(xué)管理、精細(xì)管理、協(xié)同管理和源頭管理的實(shí)際運(yùn)用。

機(jī)構(gòu)編制實(shí)行實(shí)名制管理既是中央明確的政策要求，也是地方機(jī)構(gòu)編制部門的創(chuàng)新。2007年和2008年，黨中央、國務(wù)院多次下發(fā)文件要求通過實(shí)行實(shí)名制管理，認(rèn)真做好機(jī)構(gòu)編制各項(xiàng)工作。在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009年12月中央編辦、中組部、人社部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作的通知》（中央編辦發(fā)[2009]39號(hào)）進(jìn)一步明確了推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制工作的重要性、工作合力和重點(diǎn)。

（一）全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理是地方政府機(jī)構(gòu)“控”、“調(diào)”、“改”的重要手段。2013年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)[2013]9號(hào)），要求通過地方政府改革進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)整個(gè)政府改革，保證中央政令暢通，發(fā)揮地方積極性。地方政府改革包括兩方面：一是職能轉(zhuǎn)變要抓好“接”、“管”、“放”，二是對(duì)機(jī)構(gòu)改革要抓好“控”、“調(diào)”、“改”。對(duì)于地方政府改革的這兩大任務(wù)，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制工作都是一項(xiàng)最重要的基礎(chǔ)性和保障性工作。當(dāng)前，我國人員編制總量基本適應(yīng)政府履行職能的需要。但考慮到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、公共服務(wù)需求增加、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、人員結(jié)構(gòu)不合理等因素，未來五年人員編制增長的壓力還很大，實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的任務(wù)非常艱巨，必須通過加強(qiáng)管理監(jiān)督、強(qiáng)化地方責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)作、深化改革創(chuàng)新等辦法綜合施策。正是在這種背景下，黨中央、國務(wù)院首次在地方政府機(jī)構(gòu)改革文件中把全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理作為“控”、“調(diào)”、“改”的重要手段，要求地方落到實(shí)處。

（二）全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是控制政府規(guī)模、實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的有效抓手。政府規(guī)模是否適度，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及階段、公共服務(wù)水平、文化等多種因素密切相關(guān)。目前，理論界的一般性認(rèn)識(shí)是，我國政府規(guī)?？偭恳呀?jīng)很大，由于資源環(huán)境等因素的約束，各級(jí)財(cái)政收入不可能再像過去那樣高速增長了，“食之者眾，生之者寡”，最終損害的是人民群眾利益。李克強(qiáng)總理在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上重申，要對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行總額控制，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。這是本屆政府向全社會(huì)的承諾。面對(duì)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制總量這一艱巨任務(wù)，通過建立實(shí)名制管理制度，有助于強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制與組織、人社、財(cái)政等部門間的協(xié)同配合，依托實(shí)名制管理信息系統(tǒng)，通過用編核準(zhǔn)、信息公開、監(jiān)督檢查等措施，解決“吃空餉”、在編不在崗、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部等問題；以實(shí)名制數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制定減編控編措施，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制零增長。

（三）全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理是把機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度“籠子”里的基礎(chǔ)性建設(shè)。多年來，一些地方機(jī)構(gòu)編制審批和實(shí)有人員并不完全對(duì)應(yīng)，由于缺乏監(jiān)督和公開透明，長官意志、隨意審批和暗箱操作情況時(shí)有發(fā)生，來自上級(jí)部門條條干預(yù)的情況也屢見不鮮。出現(xiàn)這些問題，主要是制度設(shè)計(jì)存在缺陷，難以進(jìn)行有效監(jiān)督。實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，編制和人員實(shí)名對(duì)應(yīng)，納入信息管理系統(tǒng)，并在一定范圍公開，將審批權(quán)置于群眾監(jiān)督之下，置于部門之間的制約機(jī)制之中，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度“籠子”里。

（四）全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是信息化時(shí)代的必然要求。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)和正在改變著人們的傳統(tǒng)思維方式和行為方式，也改變著政府管理方式。將機(jī)構(gòu)編制管理鏈條上的各環(huán)節(jié)，通過部門協(xié)同配合機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，從制度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)管理中的薄弱環(huán)節(jié)；同時(shí)，實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制要求建立網(wǎng)絡(luò)化的管理信息系統(tǒng)，運(yùn)用信息技術(shù)手段為機(jī)構(gòu)編制管理提供信息支撐和輔助決策，全面提升機(jī)構(gòu)編制部門服務(wù)管理水平和效率，是機(jī)構(gòu)編制部門的必然選擇。

二、地方推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的現(xiàn)狀

全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制工作，有四方面的重點(diǎn)工作。一是要有完善的制度，明確實(shí)行的范圍和對(duì)象、科學(xué)指標(biāo)項(xiàng)和證明性文件、規(guī)范程序和流程等。實(shí)行機(jī)構(gòu)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核準(zhǔn)使用制度。二是要有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能全面、實(shí)用簡潔的信息系統(tǒng)，時(shí)時(shí)更新業(yè)務(wù)臺(tái)帳。主要包括：機(jī)構(gòu)情況（名稱、性質(zhì)、規(guī)格、隸屬關(guān)系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬機(jī)構(gòu)、掛靠機(jī)構(gòu)、代管機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)形式、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)文件、組織機(jī)構(gòu)代碼、法人證書號(hào)，以及機(jī)構(gòu)變動(dòng)情況等），編制情況（類別、數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制結(jié)構(gòu)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)文件、編制變動(dòng)情況等）和使用編制的人員情況（人員姓名、性別、出生日期、民族、身份證號(hào)、崗位、職務(wù)或職稱、參加工作時(shí)間、入編時(shí)間及入編類別等）。三是需要機(jī)構(gòu)編制、組織、人社、財(cái)政、民政等部門以機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)和依據(jù)，建立信息共享機(jī)制，校核指標(biāo)項(xiàng)和數(shù)據(jù)，并時(shí)時(shí)更新，最終形成全國機(jī)構(gòu)、編制、各類實(shí)有人員等統(tǒng)一、真實(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的數(shù)據(jù)。四是要有一個(gè)安全可靠穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)結(jié)中央、省市區(qū)主骨干網(wǎng)必須按照要求統(tǒng)一接入，及時(shí)更新和上報(bào)數(shù)據(jù)，中央編辦也可對(duì)省里情況及時(shí)了解和監(jiān)控；副省級(jí)市、地級(jí)市和縣各級(jí)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)情況盡可能接入。同時(shí)，省和省以下要使用現(xiàn)有可靠安全網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)結(jié)省直、市直、縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、為基層服務(wù)。

改革開放以來，一些地方為了嚴(yán)格管理，相繼建立和完善了對(duì)各部門的機(jī)構(gòu)編制與實(shí)有人員相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)臺(tái)帳，每個(gè)部門一本，手工填寫，后來又建立了單機(jī)版的臺(tái)帳。為了適應(yīng)工作需求，部分省市區(qū)自行開發(fā)了符合本地需要的實(shí)名制管理系統(tǒng)。從地方實(shí)行實(shí)名制管理的實(shí)踐看，建立網(wǎng)絡(luò)化的機(jī)構(gòu)編制管理信息系統(tǒng)，把政策要求、管理規(guī)定、工作程序和現(xiàn)代信息技術(shù)手段有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理由手工作業(yè)向電子政務(wù)轉(zhuǎn)變、由分散粗放向集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)封閉向動(dòng)態(tài)共享轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)向科學(xué)規(guī)范轉(zhuǎn)變，是全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，解決目前機(jī)構(gòu)編制管理存在問題的主要手段。

2009年3月中央編辦電子政務(wù)中心組建后，為了幫助地方編辦加快推進(jìn)實(shí)名制管理，組織開發(fā)了機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)及實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，免費(fèi)提供地方編辦使用，力爭解決地方編辦經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)力量欠缺等問題；同時(shí)配合中央辦公廳加快推進(jìn)地方涉密網(wǎng)絡(luò)連接，為推進(jìn)實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)化管理創(chuàng)造條件。此外，中央編辦還制定了《機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)及實(shí)名制管理核心數(shù)據(jù)規(guī)范》并申報(bào)國家標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)與組織、財(cái)政、人社等部門的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。

目前，大部分省級(jí)編辦已建成實(shí)名制管理系統(tǒng)，其中21個(gè)省市選用中央編辦基礎(chǔ)平臺(tái)或遵循中央編辦數(shù)據(jù)規(guī)范開發(fā)了本省系統(tǒng)，另有部分省份獨(dú)立建設(shè)了本省系統(tǒng)。在實(shí)名制系統(tǒng)基礎(chǔ)上，全國絕大多數(shù)省區(qū)市已基本實(shí)現(xiàn)實(shí)名制管理，通過建立機(jī)構(gòu)編制、組織、財(cái)政、人社等部門工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)數(shù)、編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)對(duì)應(yīng)。四川、重慶、江西、遼寧、河南、山西、陜西、天津、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等地編辦使用中央編辦開發(fā)的實(shí)名制系統(tǒng)，節(jié)省了開發(fā)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，也解除了今后系統(tǒng)不斷升級(jí)帶來的困擾。黑龍江、吉林等一些技術(shù)力量較強(qiáng)的省級(jí)編辦根據(jù)自己的實(shí)際需求，自行開發(fā)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，把編制、人員、經(jīng)費(fèi)管理有機(jī)結(jié)合起來，較好地解決了市、縣自行批機(jī)構(gòu)、批編制等問題。這些探索也為在全國實(shí)行實(shí)名制管理積累了經(jīng)驗(yàn)。

三、 突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)實(shí)名制系統(tǒng)

（一）將實(shí)名制系統(tǒng)擴(kuò)展成為機(jī)構(gòu)編制工作網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。為進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理制度，提升機(jī)構(gòu)編制部門工作能力和水平，將在各地已經(jīng)建成的機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)及實(shí)名制管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)對(duì)接和流程整合，形成一個(gè)涵蓋中央和地方的全國統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制工作網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)通過設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、實(shí)名制管理、信息共享、機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)審批、行政審批事項(xiàng)管理、監(jiān)督檢查等功能，將地方機(jī)構(gòu)編制管理工作統(tǒng)一納入平臺(tái)運(yùn)行，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)范要求，可以實(shí)時(shí)掌握全國機(jī)構(gòu)編制情況，有針對(duì)性地制定政策，更好地服務(wù)機(jī)構(gòu)編制中心工作。

▲ 油畫《晨曦》 成玲玲作品

（二）以實(shí)名制信息為基礎(chǔ)形成機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)年報(bào)，并實(shí)現(xiàn)與組織、財(cái)政、人社等部門的數(shù)據(jù)比對(duì)，消除部門之間數(shù)據(jù)偏差。一是要求各省、自治區(qū)、直轄市編辦在2014年3月底之前實(shí)現(xiàn)正常的機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)年報(bào)和通過黨委業(yè)務(wù)網(wǎng)的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)統(tǒng)一報(bào)送，即“雙報(bào)送”。二是盡快建立機(jī)構(gòu)編制、組織、財(cái)政、人社等部門的信息共享系統(tǒng)。目前，這些部門都已建立各自的業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)，但相關(guān)信息共享交換機(jī)制尚未建立，這就造成在相同統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)各部門掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)（如中央編辦掌握的行政機(jī)關(guān)及參公管理事業(yè)單位的實(shí)有人數(shù)與中組部和國家公務(wù)員局掌握的公務(wù)員實(shí)有人數(shù)；中央編辦掌握的行政編制和財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)編制在職人數(shù)與財(cái)政部掌握的財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)等）存在一定差距，增加了決策難度，也容易引起社會(huì)輿論的誤讀。目前，中央編辦正在推動(dòng)建立機(jī)構(gòu)編制與組織、財(cái)政、人社等部門間的機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)和信息共享機(jī)制，目前已與中組部、財(cái)政部、人社部就機(jī)構(gòu)編制共享信息的實(shí)施技術(shù)方案達(dá)成一致意見。

中央編辦將推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)對(duì)接和系統(tǒng)對(duì)接，利用機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，接收省級(jí)編辦報(bào)送的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上匯總形成機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)年報(bào)，并與組織、財(cái)政、人社等部門掌握的全國公務(wù)員實(shí)有人數(shù)和財(cái)政供養(yǎng)數(shù)進(jìn)行比對(duì)，消除同一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在不同部門之間的偏差。

（三）依托實(shí)名制管理系統(tǒng)為全國機(jī)構(gòu)編制核查提供技術(shù)支撐。從2014年開始，中央編辦將會(huì)同中組部、財(cái)政部、人社部、監(jiān)察部、審計(jì)署等部門，對(duì)各地現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、人員編制情況進(jìn)行一次徹底核查，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)清、編制清、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)清、實(shí)有人員清、財(cái)政供養(yǎng)人員清，全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度。考慮到一些地區(qū)已經(jīng)開展了卓有成效的全面核查，同時(shí)也具備良好的實(shí)名制管理基礎(chǔ)，為了充分利用現(xiàn)有工作成果，中央編辦將在機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加部分機(jī)構(gòu)編制核查數(shù)據(jù)項(xiàng)，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)對(duì)接接口來完成核查數(shù)據(jù)采集，最大限度避免重復(fù)填報(bào)，減少部門工作量。