關(guān)于對工業(yè)用地出讓方式的探索
——以瑞安市為例

瑞安市公共資源交易中心 朱成建

關(guān)于對工業(yè)用地出讓方式的探索
——以瑞安市為例

瑞安市公共資源交易中心 朱成建

土地是工業(yè)發(fā)展的重要資源，如何做到科學(xué)合理有效利用土地資源，是一個地區(qū)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。瑞安市于2007年出臺了《瑞安市招標(biāo)拍賣掛牌出讓工業(yè)國有土地使用權(quán)實施辦法》，規(guī)定工業(yè)用地進入市公共資源交易中心公開出讓，工業(yè)用地出讓得到進一步規(guī)范，工業(yè)用地收益不斷增加，工業(yè)用地逐漸步入了公開、公平、公正的良性市場發(fā)展軌道，工業(yè)用地的市場效益日益顯現(xiàn)。而在實施過程中以掛牌、拍賣出讓方式為主“價高者得”的市場規(guī)則，又降低了項目的可控性，加大了項目的落實難度。鑒于上述矛盾，為規(guī)范工業(yè)項目準(zhǔn)入管理，加大標(biāo)后監(jiān)管力度，切實提高工業(yè)國有土地利用效率，瑞安市于2009年12月出臺了瑞政發(fā)〔2009〕159號文件《瑞安市工業(yè)用地公開出讓準(zhǔn)入條設(shè)置和標(biāo)后監(jiān)督管理暫行辦法》，明確規(guī)定了工業(yè)用地公開出讓準(zhǔn)入條件和對工業(yè)用地公開出讓后的監(jiān)管。

一、實施現(xiàn)狀

目前，瑞安市工業(yè)用地公開出讓基本采用以下兩種方式：一是設(shè)置準(zhǔn)入條件，優(yōu)先考慮規(guī)模以上企業(yè)進行定向掛牌出讓，主要項目為瑞安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、汽摩配產(chǎn)業(yè)基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的工業(yè)用地；二是未設(shè)置準(zhǔn)入條件進行公開掛牌或拍賣的，主要項目為一些村級工業(yè)返回地。

瑞安市公共資源交易中心2007年至今工業(yè)用地的交易數(shù)據(jù)：設(shè)置準(zhǔn)入條件掛牌交易的約4065畝（成交畝均價約55萬元）；未設(shè)置準(zhǔn)入條件公開掛牌、拍賣的約322畝（成交畝均價約200萬元），僅占總交易量的7.3%。標(biāo)準(zhǔn)廠房交易合計33萬平方米，成交企業(yè)50家。通過這些數(shù)據(jù)，可以看出無門檻設(shè)置的工業(yè)用地出讓量僅322畝，與企業(yè)實際需求量相脫節(jié)，企業(yè)（特別是中小企業(yè)）很難在一級市場拿地，一方面供地量太少，另一方面拿地成本太高，即使摘牌成功，后續(xù)辦理審批手續(xù)過長和受相關(guān)部門審批制約，特別是中小企業(yè)成功摘牌，一旦企業(yè)效益下降，很容易導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)受影響，進而引發(fā)土地閑置。同時，規(guī)模上企業(yè)在市場上相對容易拿地，部分企業(yè)更是拿地不動工或建成后出租或閑置，都影響土地要素流轉(zhuǎn)。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為小微企業(yè)開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)廠房交易合計建筑面積僅為33萬平方米，成交企業(yè)竟達50家，平均每家企業(yè)6600平方米，如果攤到占地面積，那就少之又少了，杯水車薪，根本無法解決企業(yè)的實際需求，小微企業(yè)除小部分購買標(biāo)準(zhǔn)廠房，其余基本上處于向大中企業(yè)租用廠房，變相為大中企業(yè)創(chuàng)造額外獲利的機會，更有不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險，搭建違章建筑，給生產(chǎn)安全帶來極大隱患。另外在工業(yè)用地招拍掛出讓前，要從地塊的規(guī)劃條件、利用強度及地塊位置等多方面考慮，慎重選擇工業(yè)用地出讓地塊，以適應(yīng)大多數(shù)企業(yè)的生產(chǎn)要求，如在地塊選擇上，選擇道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施較好的地塊，面積不宜過大，面積過大，會使企業(yè)在經(jīng)濟上壓力過重，心理上沒有充分準(zhǔn)備，一般會持觀望態(tài)度。當(dāng)然，在地塊選擇上，也不能選擇面積較小的偏僻土地，使企業(yè)在考慮到今后的生產(chǎn)運輸、產(chǎn)品銷售和職工居住生活等實際情況時，會輕易放棄競買。

統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)：目前瑞安市共有工業(yè)企業(yè)9000余家，年產(chǎn)值2000萬元以上的有887家，自有工業(yè)用地11795畝，其中大中型企業(yè)95家，自有工業(yè)用地3614畝。小微企業(yè)無用地數(shù)據(jù)，除小部分已購買標(biāo)準(zhǔn)廠房，其余基本上處于租用廠房的狀態(tài)。

二、存在的問題

工業(yè)用地不同于經(jīng)營性用地，存在諸多問題，結(jié)合瑞安市工業(yè)用地出讓的現(xiàn)狀，突出的問題有以下三方面。

（一）供需不平衡

進入市場化運作不設(shè)置條件公開出讓的工業(yè)用地量明顯偏低，造成供不應(yīng)求的局面。部分有競買意向的規(guī)模以下小微企業(yè)由于達不到準(zhǔn)入條件，再加上標(biāo)準(zhǔn)廠房不能很好滿足自身發(fā)展需要，只得高價競買工業(yè)用地，反過來又增加了企業(yè)發(fā)展壓力。例如仙降工業(yè)地塊近十年僅僅公開出讓8畝，畝均價達到500萬元。出于生產(chǎn)壓力，不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險，搭建違章建筑，帶來很大的生產(chǎn)安全隱患；另一方面工業(yè)用地區(qū)域價格定價過高，如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)區(qū)、塘下工業(yè)區(qū)、飛云工業(yè)區(qū)等區(qū)域出讓起始價格基本上都已經(jīng)超過每畝一百萬元，想低價拿地根本不可能。

（二）標(biāo)后監(jiān)管難

對工業(yè)用地公開出讓準(zhǔn)入條件的設(shè)置，實際上是對應(yīng)大中企業(yè)規(guī)模，能夠符合工業(yè)項目用地需求，有助于工業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實現(xiàn)，優(yōu)先發(fā)展了一批規(guī)模上企業(yè)。但整個過程都不存在競爭，有量身定做之嫌，同時這一部分企業(yè)拿地后，是否達到出讓前承諾的投入和產(chǎn)出，是否存在土地閑置、多余廠房出租獲利等問題，還需政府的監(jiān)管措施落實到位，才能達到優(yōu)先發(fā)展的初衷。

（三）土地閑置或空閑與企業(yè)用地缺乏同時并存

按目前的政策，新供應(yīng)的工業(yè)用地必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，部分企業(yè)（特別是中小企業(yè)或小微企業(yè)）資金不是很寬裕的情況下，花費寶貴的流動資金取得土地使用權(quán)，剩余用于購買原材料、科研生產(chǎn)的資金必然隨之減少。如產(chǎn)品一時滯銷或銷售資金超期回流，則容易造成資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)的建設(shè)與生產(chǎn)活動就會大受影響，進而引發(fā)工業(yè)土地閑置或土地空閑。這種情況近年已經(jīng)初步顯現(xiàn)，而收回空閑的工業(yè)用地目前尚難以操作。同時，部分新成立的工業(yè)企業(yè)想用地，受建設(shè)用地指標(biāo)限制影響，卻無地可用。

三、建議和措施

（一）實現(xiàn)出讓方式差別化政策，加快土地要素保障流轉(zhuǎn)

根據(jù)《關(guān)于進一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級振興實體經(jīng)濟的意見（試行）》（瑞委〔2012〕7號）文件精神，樹立“畝產(chǎn)論英雄”關(guān)于進一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級振興實體經(jīng)濟的意見的轉(zhuǎn)型發(fā)展理念，以提高企業(yè)畝均稅費為目的，積極構(gòu)建促進實體經(jīng)濟發(fā)展的差別激勵、汰劣倒逼和要素保障機制。在符合工業(yè)區(qū)域設(shè)置和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，放開公開出讓的土地供應(yīng)量，引進市場競爭機制：

1.增加工業(yè)用地出讓供應(yīng)量。要加大工業(yè)用地的出讓量，工業(yè)用地出讓方式在實現(xiàn)差別化政策的同時，適當(dāng)給中小企業(yè)預(yù)留指標(biāo)，加大標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)力度，盡量在標(biāo)準(zhǔn)廠房設(shè)計上能滿足中小企業(yè)的實際需求。

2.適當(dāng)降低企業(yè)準(zhǔn)入條件。可以適當(dāng)降低對產(chǎn)值總規(guī)模的要求，突出畝均產(chǎn)值和畝均稅收的概念，讓更多規(guī)模以下的成長型企業(yè)有機會參與競爭。降低政府工業(yè)供地，凡電產(chǎn)比達到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以上且符合瑞安市產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)都可列入政府供地范圍，并優(yōu)先入駐小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園。

3.改變傳統(tǒng)的地價競爭方式。按“承諾畝均稅收高者得”為原則確定競得人。由工業(yè)用地公開出讓工作領(lǐng)導(dǎo)小組在原工業(yè)用地出讓價格的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場實際，按區(qū)域及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求確定一個固定的出讓地價和最低畝均稅收（其中出讓地價不作為競爭指標(biāo)），有意向的競買人可以根據(jù)自身實力和對成長性的預(yù)期來報出自己的承諾畝均稅收。對綜合評價得分前10名的企業(yè)，市委、市政府予以通報表彰；對年度實繳稅費200萬元以上、綜合評價得分前30名的企業(yè)給予獎勵；對評為溫州市“百佳”或畝均實繳稅費30萬元以上且銷售收入超億元企業(yè)，對其上繳稅收地方留成新增10%以上部分，給予50%獎勵。

4.建立工業(yè)用地出讓起始價修正體系。在評估價基礎(chǔ)上加入修正系數(shù)確認最終掛牌價，修正系數(shù)可以從發(fā)展導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)修正系數(shù)、容積率修正系數(shù)、產(chǎn)業(yè)集聚修正系數(shù)等綜合評審，改變出讓價格“一刀切”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)出讓價格差別定價。

5.建立土地出讓年限彈性制度。根據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)的特點，來確定土地的出讓期限，越是優(yōu)質(zhì)的項目獲得的土地出讓期限越長。

6.建立“土地出讓合同+補充協(xié)議”相結(jié)合制度，除了簽訂出讓合同，還要簽訂補充協(xié)議，補充協(xié)議應(yīng)包含各土地要素配置的“差別化”導(dǎo)向，還要明確可收取土地低效利用違約金和收回土地使用權(quán)情形，有效防止發(fā)生圈地、囤地、假開工、假投入等現(xiàn)象的發(fā)生，保障土地要素資源向更好的項目傾斜。

（二）加強標(biāo)后監(jiān)管

以《瑞安市工業(yè)用地公開出讓準(zhǔn)入條件設(shè)置和標(biāo)后監(jiān)督管理辦法》（瑞政發(fā)〔2009〕159號）文件為基礎(chǔ)，在標(biāo)后監(jiān)督管理措施上作以下修訂。

1.綜合驗收制度。建設(shè)項目竣工驗收并投產(chǎn)兩年后，由受讓人書面申請綜合驗收，業(yè)主單位會同經(jīng)貿(mào)、國土資源、國稅、地稅等部門，對土地出讓合同中約定的投資強度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等主要指標(biāo)進行驗收。驗收合格的，給予辦理發(fā)放土地證正本。對驗收不合格，主要指標(biāo)達不到合同約定要求的，延期整改一年，并暫扣相應(yīng)比例的建設(shè)進度履約保證金，整改合格后予以返還。

補稅措施：即中標(biāo)企業(yè)實際稅收未達到承諾的年納稅額，需補足差額部分，國稅、地稅部門對企業(yè)投產(chǎn)五年內(nèi)的稅收實行監(jiān)督，一年一補。

2.驗收結(jié)果公開制度。驗收結(jié)果須在市政府相關(guān)部門網(wǎng)站及媒體公開。

3.責(zé)任追究制度：落實標(biāo)后監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的責(zé)任部門，由市監(jiān)察、審計等部門對項目實施情況進行監(jiān)督和檢查，對有違紀(jì)違法行為的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（三）加大企業(yè)金融扶持力度，健全企業(yè)難題破解機制

引導(dǎo)銀行給予貸款規(guī)模和利率優(yōu)惠的傾斜，優(yōu)先幫助工業(yè)企業(yè)協(xié)調(diào)金融問題，協(xié)助組建融資互助合作組織，促進抱團增信，提升融資能力。健全企業(yè)難題破解聯(lián)席會議制度，定期對工業(yè)企業(yè)提出的資金鏈風(fēng)險處置的問題采取積極方式予以研究解決。完善千名干部聯(lián)系企業(yè)制度，加強與企業(yè)溝通聯(lián)系，幫助解決發(fā)展中的問題。

（四）推行工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌出讓

實行工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌出讓可以實現(xiàn)對土地公開交易方式真正意義上的創(chuàng)新。此項工作一直是交易中心努力的方向，電子招投標(biāo)推行也是大勢所趨，目前階段交易中心基本完成了技術(shù)支撐，需要出臺相關(guān)的政策，為網(wǎng)上掛牌出讓提供政策保障就可以投入試行，出讓的工業(yè)用地通過網(wǎng)上發(fā)布出讓公告、接受注冊報名、網(wǎng)上報價、網(wǎng)上限時競價、報價確認、網(wǎng)上成交和發(fā)布成交結(jié)果公告等7項流程，可以實現(xiàn)全程網(wǎng)上操作，改變了以前土地出讓只有現(xiàn)場投標(biāo)和競價出讓一種方式的局面，既提高了效率方便競爭主體參加交易，又有效防止了相互串標(biāo)等損害公平競爭行為的發(fā)生。