農(nóng)村基層組織建設(shè)研究報告華中師范大學課題組

農(nóng)村基層組織建設(shè)研究報告華中師范大學課題組

隨著農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯；農(nóng)村改革發(fā)展不斷深化，農(nóng)民利益訴求日益多元。為此，加強村級組織建設(shè)，深化村民自治實踐，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理勢在必行。近年來，一些地方積極探索，積累了一些有益的經(jīng)驗和做法。不同的實踐探索，蘊含著不同導向，是村民自治實踐中需要認真研究、慎重把握的重要問題。為加強對基層工作的指導，圍繞農(nóng)村基層組織建設(shè)，結(jié)合加強基層民主協(xié)商的專題調(diào)研，受民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司委托，華中師范大學組成課題組，先后赴廣東清遠、湖北秭歸、江西九江、四川成都等地開展實地調(diào)研，結(jié)合掌握的材料和各地實踐情況，對各地探索實踐的主要做法、背景原因及利弊進行了總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上提出了政策思考?，F(xiàn)將研究情況報告如下。

一、主要做法

各地加強農(nóng)村基層組織建設(shè)、深化村民自治實踐的主要做法有：一是加強村級組織建設(shè)。加強村民會議和村民代表會議建設(shè)，村民會議、村民代表會議決策事項不斷豐富，決策程序逐漸科學規(guī)范。為應對村民會議召開難的現(xiàn)實，根據(jù)新修訂的村委會組織法，各地普遍對村民代表會議加大賦權(quán)，如四川成都等地普遍推行的村民議事會等。加強村務監(jiān)督委員會等形式的村務監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，各地農(nóng)村普遍建立了村務監(jiān)督委員會或村民理財小組等。積極培育農(nóng)村社會組織，涌現(xiàn)出一大批服務型、公益性、互助性社會組織，如河北互助幸福院等。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織近50萬個，聯(lián)系著億萬農(nóng)民群眾。絕大部分村都建立了共青團、婦代會等群團組織。積極探索理順鄉(xiāng)村關(guān)系，如江蘇全省推行的“政社互動”，推動基層政府轉(zhuǎn)職能、自治組織增活力。目前看，以上做法和實踐不存在爭議，是深化村民自治實踐的有效途徑，是村民自治的有效實現(xiàn)形式。二是著力做實自然村和村民小組，推動村民自我管理、自我教育和自我服務由村向自然村或村民小組下移，但具體路徑和方式不同。這種做法在理論和實踐中存在不同看法，是課題組關(guān)注和研究的重點。其主要做法有兩種：

（一）保持和完善現(xiàn)有農(nóng)村基層組織體系。這是目前大多數(shù)地方的探索實踐。一是廣西貴港推行“一組兩會”協(xié)商自治制度，即在農(nóng)村自然屯、村民小組探索實行“黨小組+戶主（代）會+理事會”的協(xié)商自治制度。該制度的基本架構(gòu)是以自然屯或村民小組為基本單元，建立黨小組、戶主（代）會、理事會，屯級重大事務決策實施一般應由黨小組牽頭提議、戶主（代）會協(xié)商議決、理事會執(zhí)行落實，決議和執(zhí)行情況公開。黨小組長一般由黨員村民小組長兼任，已成立黨支部的以支部形式開展工作，黨員不足和沒有黨員的通過選派黨員干部、掛靠等方式組建黨小組開展工作。二是江西九江探索構(gòu)建“村‘兩委’+自然村（村民小組）村民事務理事會”的組織模式。村民事務理事會以自然村或村民小組為單元，在村黨組織的領(lǐng)導和村委會的指導下開展工作。村民事務理事會成員不拿報酬，實行自愿無償服務。村民事務理事會建立黨支部或黨小組，實行理事長與村民小組長、理事會黨支部書記（黨小組長）“一肩挑”。三是湖北秭歸積極推進的“幸福村落”建設(shè)。其做法是將村按照“方便就近、規(guī)模適度”的原則劃分若干村落，以村落為單元，以村落理事會為組織載體開展村落公益事業(yè)建設(shè)與管理。村落的黨員人數(shù)在3人以上的，建立黨小組；不足3人的，可與相鄰村落建立聯(lián)合黨小組。重新劃分后的村落是辦理農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)的基本單元。

（二）再造和重構(gòu)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)。這種做法以廣東清遠為代表。2012年底，清遠市將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”。具體做法是以調(diào)整前的村委會為基礎(chǔ)，建立片區(qū)黨政公共服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，承辦上級交辦的工作、開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開支。現(xiàn)任村“兩委”干部本著自愿原則，轉(zhuǎn)為片區(qū)公共服務站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補貼從各級投入的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費中支出，由財政經(jīng)費予以保障。在片區(qū)下以一個或若干個村民小組或自然村為單位，調(diào)整設(shè)立村委會，開展村民自治。新設(shè)立的村委會不再列入村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障范圍，財政經(jīng)費不予列支，所需經(jīng)費由村民會議通過籌資籌勞解決，村集體經(jīng)濟給予每人每年約300元補助。以清遠市下轄的英德市西牛鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)原轄12個村委會和1個社區(qū)居委會。調(diào)整后，成立了13個片區(qū)黨政公共服務站、130個村委會，其中由1個村民小組單獨設(shè)立村委會的有66個，由若干村民小組聯(lián)合成立村委會的有64個。同時，農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置也作相應地調(diào)整，即在片區(qū)黨政公共服務站（原建制村）建立片區(qū)黨總支，片區(qū)下轄的村（原村民小組或自然村）設(shè)立基層黨支部。黨支部的黨務工作運轉(zhuǎn)經(jīng)費列入財政預算，標準是每名黨員每年200元。黨支部黨務工作者以每個支部3人為標準，支部書記每年補貼2400元，其余兩人每人每年補貼500元。

二、原因及利弊分析

做實自然村和村民小組的探索實踐有著深刻的社會經(jīng)濟背景：一是村級組織任務過重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和各項改革措施的推進，農(nóng)村公共事務持續(xù)增多，基層政府越來越多地把公共服務直接交給村委會，以至于村委會被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再延伸。根據(jù)一些地方的調(diào)查，目前由各級政府部門下派到村的工作任務，記錄在案的一年就多達78項，還有數(shù)不清的臨時性任務。二是村莊規(guī)模過大。一些地方盲目合村并組，導致村莊規(guī)模很大，人口眾多，大大增加了社會管理的難度，僅靠幾名村干部難以完成社會管理重任；特別是一些山區(qū)，人口居住分散，村委會轄區(qū)范圍太大，村干部力量嚴重不足，導致村民自治實現(xiàn)難，基層組織建設(shè)覆蓋難，公共服務提供難等。三是農(nóng)民群眾參與需求增強。當前，農(nóng)民群眾思想觀念發(fā)生深刻變化，要求平等參與發(fā)展進程、共享發(fā)展成果的意愿不斷增強，希望參與鄉(xiāng)村公共事務管理與決策的要求也日趨強烈。新形勢下，亟需充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性，把農(nóng)民群眾組織動員起來，真正有效參與到村莊的公共治理當中來。

同樣是發(fā)動更廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村基層工作，不同的做法結(jié)果卻有很大差異。究竟用什么標準來評價各地的探索和實踐？1980年2月，廣西宜山縣（現(xiàn)宜州市）三岔公社合寨大隊民主選舉產(chǎn)生了我國第一個村委會。從那時起，村民自治走過了30多年的歷程，積累了成功的經(jīng)驗，是我們推進村民自治的規(guī)律性認識，也是判斷村民自治探索的標準，必須牢牢把握、一以貫之：一是始終堅持黨的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是村民自治堅持正確方向的保證。深化村民自治實踐，必須始終堅持黨的領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導地位體現(xiàn)在民主程序、民主環(huán)節(jié)之中，把黨的領(lǐng)導貫穿于村民自治各項工作之中。二是始終堅持人民當家作主。村民自治的主體是村民群眾，村民自治的核心是村民當家作主。沒有法律法規(guī)范圍內(nèi)的充分民主，沒有群眾對基層社會公共事務和公益事業(yè)的管理權(quán)利，村民自治就沒有生機和活力。最廣泛地動員和組織村民群眾開展基層民主實踐，在實踐中提高自我管理、自我教育、自我服務的水平，實現(xiàn)農(nóng)民群眾在基層的經(jīng)濟、政治、文化和其他社會事務中當好家、做好主，是深化村民自治實踐的根本要求。三是始終堅持依法辦事。依法辦事是依法治國方略在村民自治實踐中的根本要求。村民自治實踐反復證明，依法辦事則安，違法而行則亂。我國憲法、地方政府組織法、村委會組織法等規(guī)定：農(nóng)村政權(quán)機關(guān)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再設(shè)立派出機關(guān)；城市政權(quán)機關(guān)設(shè)置在市或市轄區(qū)，街道辦事處是其派出機關(guān)。村（居）委會通過組織群眾自治的方式來辦理公共事務和公益事業(yè)，但須協(xié)助城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)及其派出機關(guān)開展工作。四是始終堅持村民自治各項運行機制。村民自治機制是村民依法行使民主權(quán)利的程序規(guī)定，也是村民自治健康發(fā)展的工作保證。深化村民自治實踐，要有利于健全和完善村黨組織領(lǐng)導下充滿活力的村民自治機制，進一步擴大村民自治范圍，豐富自治內(nèi)容，拓寬參與渠道，不斷提高村民自治的質(zhì)量和水平。

依據(jù)這四條標準，我們對前述兩類主要做法分析如下：

（一）關(guān)于保持和完善現(xiàn)有農(nóng)村基層組織體系的實踐。廣西貴港、江西九江以及湖北秭歸等地推動村民自治重心向自然村和村民小組延伸，其做法和經(jīng)驗體現(xiàn)了一個共同點：按照村委會組織法的要求，以自治為原則、為前提、為依據(jù)，結(jié)合各自實際，實現(xiàn)了村民自治機制的創(chuàng)新。這些做法沒有對鄉(xiāng)村治理體制進行調(diào)整，不改變“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”的基層組織架構(gòu)。通過細化村民自治單元，將村民自治貫穿于村（社區(qū)）、自然村或村民小組各個層級。村委會對建制村范圍內(nèi)的事項依然履行服務和管理職能，同時做實自然村或村民小組理事會，充分發(fā)揮理事會的作用，實現(xiàn)民事民辦、民事民管、民事民治。在此基礎(chǔ)上，通過建立黨小組（黨支部），使農(nóng)村黨組織由建制村延伸到了自然村或村民小組，進一步健全了黨的基層組織體系，擴大了黨的組織覆蓋和工作覆蓋。

在實際操作過程中，自然村或村民小組理事會要充分發(fā)揮效能，還要解決好這樣幾個問題：一是村民自治單元的劃分要充分尊重民意，因地制宜，立足當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等因素。因為各地理事會組織或者重新劃分的村落并不完全是農(nóng)民自發(fā)建立的，而是地方黨委政府發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民的首創(chuàng)行動，對村民自治活動加以總結(jié)提升后廣泛推行的，是地方黨委政府主導下的安排。二是明確理事會是村“兩委”的延伸組織和有益補充，要加強村“兩委”的組織能力建設(shè)，實現(xiàn)村“兩委”有效領(lǐng)導和支持理事會，防止自然村或村民小組演變成為一個個自我封閉的“土圍子”。三是要探索建立理事會決策議事、民主選舉、財務管理、工作獎補等一系列行之有效的規(guī)章制度，建立健全工作經(jīng)費支持機制，切實促進理事會健康持續(xù)發(fā)展。可以探索性地采取通過政府購買公共服務的方式，保持理事會干部的工作動力。

（二）關(guān)于再造和重構(gòu)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的實踐。廣東清遠將村民自治的組織架構(gòu)下沉到自然村，在自然村或村民小組普遍設(shè)置村委會，同時設(shè)立作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的黨政公共服務站，對于推動農(nóng)村公共服務重心下移，減輕村委會行政化傾向，具有一定意義。但這種做法存在很多爭議：

一是缺乏相關(guān)法律依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立片區(qū)黨政公共服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，與我國憲法、地方政府組織法的制度設(shè)置不相符。在自然村或村民小組普遍設(shè)置村委會，與村委會組織法第三條關(guān)于設(shè)立村委會的基本原則和程序要件的規(guī)定及其精神不相符。村民自治實踐存在的一些問題，主要是因為近年來一些地方盲目擴大村莊規(guī)模導致。

二是不符合我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史選擇。上世紀80至90年代，廣東、廣西、云南等省份短暫實行過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村公所—村”的模式。當時，中央和國家主管部門非常謹慎，明確只在廣西試點，不在全國鋪開。1993年中央明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)派出機構(gòu)——村公所。1995年開始，廣西逐步撤消了村公所設(shè)置；1998年修訂村委會組織法時，刪除了試行法中的“村民委員會一般設(shè)在自然村”的規(guī)定。1999年，廣東撤銷了原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的管理區(qū)辦事處；2000年起，云南全省改革村級管理體制，撤銷了村公所。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出機構(gòu)的做法就退出了歷史舞臺。

三是有悖于我國基層民主的發(fā)展趨勢。發(fā)展社會主義民主是我黨一貫的政治主張，基層民主是社會主義民主的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。清遠將原村委會改為黨政公共服務站，原村委會范圍的公共事務和公益事業(yè)不再是村民自治事項，村民民主權(quán)利的范圍縮小到自然村和村民小組，限制了村民參與領(lǐng)域的擴展和村民自治范圍的提升。實際上，當前村民的公共利益已不限于自然村和村民小組，大多數(shù)地方的集體土地所有權(quán)和公共管理權(quán)在建制村，甚至有些地區(qū)村民的利益關(guān)聯(lián)已超出建制村，涉及到政府公共服務。

四是推行起來勢必給各級黨委政府造成壓力。目前全國近60萬個村委會，200萬個自然村，460萬個村民小組。以自然村或村民小組為單位普遍設(shè)置村委會，數(shù)量激增必然帶來巨大的財政壓力。自然村或村民小組幅員面積很小，村級組織活動場所建設(shè)、村莊規(guī)劃發(fā)展更是一個不能回避的難題。農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化的情況下，在自然村和村民小組設(shè)立村委會，如何選人用人，村民民主選舉的權(quán)利如何保障也是一個現(xiàn)實的問題。目前，國家各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策都是銜接建制村的，支農(nóng)項目也都是以建制村為單位。課題組在與清遠市、縣有關(guān)部門的座談中了解到，各部門的項目、資金仍然是下?lián)艿皆ㄖ拼瀣F(xiàn)公共服務站，而非改制后的村委會。清遠市、縣有關(guān)領(lǐng)導表示，清遠試點探索的最大問題是與國家政策不配套，難以銜接。

三、政策思考

基層群眾自治制度是中國特色社會主義制度設(shè)計。村民自治是基層群眾自治的重要組成部分，既要便于組織村民開展民主自治，又要遵行國家法律規(guī)定、服從國家管理需要；既要防止村委會過度行政化，更要警惕村委會被邊緣化的傾向。黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，提出了推進“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的改革任務，為推進社會治理創(chuàng)新指明了方向。社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)治理是社會治理的重要基礎(chǔ)，也是國家治理的重要基礎(chǔ)。2014年全國“兩會”期間，習近平總書記強調(diào)：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。”村民自治是農(nóng)村基層社會治理的主要內(nèi)容。在新的形勢下，如何進一步完善和創(chuàng)新村民自治機制，探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，實現(xiàn)政府行政管理與村民自我管理有效銜接、政府依法行政與村民依法自治良性互動，需要加強頂層設(shè)計，精心謀劃。

（一）保持農(nóng)村基層社會治理架構(gòu)的穩(wěn)定。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主要依靠地方鄉(xiāng)紳和宗族制度來管理，實行村民自治制度以來確立的“鄉(xiāng)政村治”的社會治理模式也有30多年。經(jīng)過多年的實踐檢驗，這個基本框架符合我國國情，切合基層治理實際需要?？偟膩砜矗壳按逦瘯墓茌牱秶?、規(guī)模大小、人口數(shù)量等經(jīng)過多次調(diào)整，已基本趨于穩(wěn)定。大多數(shù)村莊經(jīng)過8至9輪的村委會換屆選舉，村民已經(jīng)形成比較穩(wěn)定的認同感和歸屬感。村民自治的基礎(chǔ)在自然村或村民小組，但建制村是根本，不能動搖。要一手抓村委會建設(shè)，一手抓自然村和村民小組建設(shè)。改革不是折騰，不是今天搞一套、明天搞一套，翻燒餅，把基層搞亂。不論怎么改，農(nóng)村基層組織的基本架構(gòu)要保持穩(wěn)定。

（二）進一步理順鄉(xiāng)村關(guān)系。村級組織活力不足，很重要的原因是鄉(xiāng)村關(guān)系不順。要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的職能邊界和工作關(guān)系，促進基層政府加快轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政府管理與村民自治的良性互動?？茖W編制基層政府公共服務和村（居）委會協(xié)助事項目錄，建立基層政府委托自治組織事項協(xié)議制度，探索建立村（居）委會和村（居）民民主評議基層政府工作的制度。支持村（居）委會依法履職，推進“減負增效”，大力精簡面向村（居）委會的臺賬會議和評比表彰。近年來，江蘇太倉探索的“政社互動”經(jīng)驗，明確了基層政府與村（居）委會的指導、支持和幫助關(guān)系，創(chuàng)新了行政管理方式，為構(gòu)建基層政府提供公共服務的新機制提供了鮮活樣板。這一經(jīng)驗已在江蘇全省推廣，下一步應該積極向全國推薦。修訂《城市居民委員會組織法》時，應該將上述精神和內(nèi)容吸收進去。

（三）加強村干部隊伍建設(shè)。村級組織有沒有活力，主要看村干部隊伍有沒有能力。從今年開始，各地將陸續(xù)開始新一屆的村“兩委”換屆選舉。村“兩委”選舉的重點是村黨組織選舉，難點是村委會選舉。當前，村“兩委”換屆選舉存在的問題主要表現(xiàn)在村委會選舉中。要總結(jié)好上一輪村委會換屆選舉工作，認真分析新一輪換屆選舉面臨的新情況新問題，切實加強對選舉工作的領(lǐng)導和指導。堅決查處村委會選舉中的拉票賄選等不正當競爭行為，以保障村委會選舉公正有序進行。繼續(xù)貫徹落實好《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉規(guī)程》，督促指導尚未制定村委會選舉辦法的6個省份加快工作進度，不斷提升村委會選舉的制度化、程序化和規(guī)范化水平。

（四）培育發(fā)展農(nóng)村社會組織。僅僅依靠村干部，農(nóng)村工作力量是有限的。只有發(fā)動村民參與，農(nóng)村工作力量才會越來越大。要動員社會力量支持和參與農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)，積極培育志愿者組織、專業(yè)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)會、老年人協(xié)會、舞蹈隊、讀書會等各類農(nóng)村服務性、公益性、互助性社會組織，為新建農(nóng)村社會組織提供組織運作、辦公場地、服務場所、啟動資金等必要支持。加快建立政府向農(nóng)村社會組織購買服務機制，鼓勵農(nóng)村社會組織發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、幫困等村民最急需的服務項目。積極探索“社區(qū)、社團、社工”三社聯(lián)動，推動建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才隊伍為支撐的社區(qū)服務機制。

（五）推動農(nóng)村基層廣泛開展民主協(xié)商活動。以民主選舉為基礎(chǔ)，廣泛開展基層民主協(xié)商，充分調(diào)動村（居）民參與的積極性和主動性，才能營造出生動活潑的村民自治局面。暢通村民群眾與基層政府、駐村單位、社會組織等交流溝通的制度渠道，加強村民群眾與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織定期協(xié)商。建立村民會議、村民代表會議等議事機制，駐村單位共駐共建機制，著力完善民情懇談、聽證、民主評議等協(xié)商機制，廣泛開展平等對話、相互協(xié)商、彼此談判、規(guī)勸疏導等協(xié)商活動，推進基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化。加強基層民主協(xié)商與黨內(nèi)民主和政治協(xié)商的制度銜接，建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系城鄉(xiāng)社區(qū)制度。健全黨員代表議事制度，帶動和促進基層民主協(xié)商健康發(fā)展。

（六）加強理論研究。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，村民自治將被賦予更多更新的內(nèi)容，會遇到許多新問題新情況。下一步，要發(fā)揮高校、科研機構(gòu)優(yōu)勢，重點研究農(nóng)村基層社會治理機制、政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的體制機制、推動村民自治健康發(fā)展的保障機制和擴大村民自治范圍、推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的方法途徑，努力取得有分析、有見解的研究成果。廣泛吸收動員社會力量參與村民自治理論研究，團結(jié)凝聚和培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)理論研究隊伍，充分發(fā)揮他們在政策咨詢、擬定思路、科學決策中的作用，為指導實踐、推動工作服務。