執(zhí)政黨領導立法的方式和途徑

秦前紅 武漢大學法學院教授

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執(zhí)政黨領導立法的方式和途徑

秦前紅 武漢大學法學院教授

執(zhí)政黨，可以說是西方政黨理論與制度中的一個核心概念和基本內容。中文中的“執(zhí)政黨”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是，這個概念在西方國家不同的政體之下有不同的內涵。在典型的“分權制”或曰“總統(tǒng)制”國家，如美國，人們并不經常使用“執(zhí)政黨”這個概念。即使使用，其含義也與“熔權制”或曰“內閣制”國家的用法相去甚遠。只有在像英國奉行“熔權制”的國家，人們才普遍使用這個概念或提法。在政黨與國家權力的關系上，執(zhí)政黨概念集中體現為政黨與國家政權或政黨與公共權力的一致性，換句話說，執(zhí)政就是執(zhí)掌國家權力。然而，根據現在通行的關于“執(zhí)政黨”的定義，是將這種“執(zhí)政權”限定為執(zhí)掌政府權力，從某種角度上說執(zhí)政黨就是政府，政府就是執(zhí)政黨。居于執(zhí)政黨地位的政黨可以直接以政府的名義行使政府的權力，履行政府的職能。在內閣制國家，議會多數黨就是執(zhí)政黨，其余的黨就是在野黨或反對黨;在總統(tǒng)制國家，執(zhí)政與在野不是以在國會獲得多少議席來劃分，而是總統(tǒng)所在黨就是執(zhí)政黨。因此，按照這個定義，在有些總統(tǒng)制國家，執(zhí)政黨如果不是議會多數黨，就會出現這樣的情況，即執(zhí)政黨雖然可以控制政府卻未必能夠支配議會的立法權和立法過程。1封麗霞：《執(zhí)政黨理念的區(qū)別及其對各國議會立法的影響》，載《人大研究》2009年第5期。

由于人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《憲法》第2條第2款規(guī)定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！眹业男姓C關、司法機關、軍事機關均由人民代表大會產生，并對人民代表大會負責。因此，中國政治制度語境下的執(zhí)政黨首先應該是融入人民代表大會，并且執(zhí)掌人民代表大會權力的政黨。

中國共產黨是我國的執(zhí)政黨，從革命黨轉變?yōu)閳?zhí)政黨是中共十六大提出的黨的建設重大命題。為了實現民主執(zhí)政，黨對國家事務的領導應該依法進行。黨依法執(zhí)政既是人民民主的充分保證，也是建立社會主義法治國家的需要，更是黨代表人民根本利益的體現。正是在這個意義上，黨的領導與人民當家做主和依法治國是統(tǒng)一的。由于立法權是人民代表大會的最為重要的職權之一，因此，黨依法領導立法工作是黨依法執(zhí)政的重要內容或方面。它的基本要求是按照黨政職能分開的原則，依法領導并遵循法治規(guī)律，支持我國權力機關——各級人民代表大會，特別是全國人民代表大會——依法行使立法職權的活動，通過法定程序和方式使黨的政策方針上升為法律，在實現黨的領導的同時保障立法的民主性和科學性。這意味著，黨要依法領導、組織或參與立法活動，遵循法定的途徑、步驟和方式。在我國，黨在不同立法階段領導立法的方式和方法有不同的特色和要求，對此進行系統(tǒng)認識和分析對加強黨在立法領域的執(zhí)政能力建設，提高黨依法立法的能力和水平有重要意義。從立法過程學來看，執(zhí)政黨領導或影響立法的方式和途徑主要有以下幾種：2朱繼萍：《加強黨在立法領域的執(zhí)政能力提高依法立法的能力與水平》，載《理論探討》2008年第1期。

一、批準或者審定立法規(guī)劃和計劃

立法規(guī)劃是立法的必要活動和環(huán)節(jié)，屬于正式立法之前的準備階段。與立法文件相比，立法規(guī)劃的編制、效力和實施有自身特點。首先，立法規(guī)劃的編制既可作為有關機構或部門的工作任務，以工作制度的形式予以規(guī)范，也可由法律對編制權限、步驟和方法等方面的基本問題進行規(guī)制。

其次，無論作為工作制度或法律制度，立法規(guī)劃編制完成后都將指導立法者今后的立法工作，并對立法的步驟和完成時間有約束力和強制性，尤其是上升為法律制度的立法規(guī)劃，其規(guī)范性和約束力更強。由于我國立法規(guī)劃編制的法制化正處于起步和探索階段，相關法律規(guī)定，如立法規(guī)劃的編制、實施及效力等過于原則概括，基本上是工作文件的翻版，其法律性尚無法充分體現出來。

最后，經過法定程序，以法定形式頒行的立法規(guī)劃雖具有法律約束力，但其執(zhí)行或落實并不像立法文件那樣有特別嚴格的要求。如法律或工作規(guī)程一般都規(guī)定立法規(guī)劃在執(zhí)行過程中可根據實際情況進行調整，此調整過程并不像立法文件的廢、改那樣具有嚴格的程序性。如果立法規(guī)劃中所確定的立法項目沒有按期完成，一般僅要求有關機關說明理由。此外，除立法規(guī)劃的項目外，有權機關還可以根據情勢的變化提出其他立法項目。

由于立法規(guī)劃既為一定時期立法工作的指南或指導，又是立法過程的肇始，在現代政黨政治國家，執(zhí)政黨非常重視對國家立法規(guī)劃工作的領導。其主要表現是通過政策影響立法規(guī)劃的制定，并在立法過程中推動立法規(guī)劃項目的實現。如在英國，各個政黨都設有專門的政策研究機構，負責為政黨領導人提出政策建議。這些政策經政黨領導人的認可就成為政黨決策的基礎，它通過作為內閣成員的執(zhí)政黨領導人直接影響內閣的立法決策，其中包括立法規(guī)劃和計劃。

在我國，中國共產黨通過制定政策并依法參與立法準備過程來領導立法規(guī)劃的編制和實施。首先，我國各級立法規(guī)劃的編制總體而言是以黨在不同時期的發(fā)展方向、任務和要求為指導，通過有目的、有計劃、有步驟開展立法工作來落實黨的各項發(fā)展政策，實現黨的執(zhí)政目標。其次，通過黨的組織審定立法規(guī)劃是黨領導立法規(guī)劃編制活動的重要方式。在我國，無論是人大還是政府編制的立法規(guī)劃（一般是中長期立法規(guī)劃），要由這些部門的黨組報送同級或上一級黨的組織審查批準后才能執(zhí)行落實，有關的工作文件一般都明確將立法規(guī)劃報請黨組批準作為立法規(guī)劃編制和實施的必經程序。將立法規(guī)劃由人大或政府部門黨組報請同級和上級黨的組織審批的作法符合黨依法領導立法的原則，對貫徹和落實黨的方針政策也有極大的促進作用。但應當指出的是，為了貫徹黨政職能分開的原則，避免黨政一體化，黨的組織對立法規(guī)劃的事前審查應在黨的制度建設層面予以確立并完善，而不應作為國家機關的工作制度或上升為法律制度。最后，立法規(guī)劃編制完成后，黨通過依法組織和參與立法活動，推動立法規(guī)劃項目落實，從而實現對立法規(guī)劃工作的依法領導。

但立法規(guī)劃在理論上尚有值得進一步探討之處：立法是有權行使立法權的主體表達立法意志的一種活動，此種意志表達具有自主性和過程的相對不確定性。因此作為非立法主體的人大工作機構或者執(zhí)政黨組織能否以立法規(guī)劃剛性約束立法主體的職權行使有待進一步研究。立法規(guī)劃是否具有法律效力，如具有法律效力，則其提出、生效程序均應予以制度化。

二、提出立法建議和法律議案

立法建議不同于法律議案或法律案。前者是沒有提案權的公民、學者或組織向立法機關提出的立法動議或意見；后者則是有提案權的機關、組織和人員向立法機關提出的制定法律的提議或草案。除了提案主體外，立法建議與法律議案或法律案在提案的形式和程序方面也存在區(qū)別。一般而言，立法建議沒有嚴格的形式、程序或內容要求，可以是口頭或書面的；法律議案或法律案則須采取法定形式，且通過法定程序向立法機關提出。

立法提案權的主體范圍因各國立法體制的不同而不同。除了立法機關的代表、行政機關、國家元首和選民等外，有的國家還規(guī)定一定的政黨組織享有立法提案權。而在我國，依據憲法和法律的規(guī)定，政黨組織不是提案權主體。據此，中國共產黨沒有向立法機關提出法律議案或法律案的權力，但享有向立法機關提出立法建議的權利。然而，作為執(zhí)政黨，中國共產黨提出的立法建議不同于其他社會主體的立法建議，具體表現為：

第一，提出立法建議既是中國共產黨依法享有的管理國家事務、社會事務、經濟和文化事業(yè)的民主權利，又是黨依法領導國家事務的重要方式。在我國，黨的領導是政治、思想和組織領導，不能包辦代替國家機關的具體工作或業(yè)務，因此，黨只對國家的重大事務以及社會生活的主要和基本方面提出立法建議，以實現黨對國家大政方針的領導。如新中國成立以來的歷次憲法修改都由黨中央做出立法決策，然后向全國人大常委會提出立法建議，這已然成為憲法慣例。

第二，鑒于中國共產黨的執(zhí)政黨地位，立法機關對黨提出的立法建議非常重視，一般都盡力使之很快步入法案到法的正式立法階段，制定成為法律。如1982年《憲法》實施以來，中共中央先后四次提出的憲法部分內容的修改建議都為全國人大通過并頒行。又如《監(jiān)督法》的制定自1986年就開始醞釀，但真正促使該法的制定工作進入實質性階段的是中國共產黨于1990年3月向全國人大常委會提出的制定《監(jiān)督法》的立法建議。而且，從那時起到2006年8月《監(jiān)督法》頒行期間，中國共產黨在廣泛發(fā)揚民主，多方征求意見的基礎上針對《監(jiān)督法》的指導思想、原則、思路和內容提出的立法建議都為立法機關所接受，并指導著《監(jiān)督法》的制定工作。

第三，無論是立法的準備階段還是正式立法階段，中國共產黨為了保證黨的方針政策的貫徹落實，都可依法提出立法建議。黨提出的立法建議雖為立法機關重視并認真對待，但卻不能當然作為或被視為法律議案或法律案進入立法機關的審議程序；且不必然或完全為立法機關所接受或采納。前者如八屆全國人大一次會議期間，中共中央提出的修改憲法部分內容的補充建議一開始是直接向大會主席團提出的，后來意識到這不符合修憲程序，改由大會主席團發(fā)動代表聯(lián)名提出憲法修正案草案的補充修正案；后者如黨中央議決完畢的1982年《憲法》草案修改稿提交到憲法修改委員會后，被后者作了58處修改，并將條文從140條減少到136條；提交到全國人大后，又作了十幾處重大修改。由此可見，在我國，黨的立法建議要上升為法律必須經受民主和科學的立法過程和程序的考驗。

第四，為了有效地貫徹執(zhí)政黨的路線、方針和政策，通過發(fā)動黨的各級組織和黨員，中國共產黨在必要時可通過法定程序將立法建議轉換為法律議案或法律案的形式向立法機關提出。如為了使黨的立法建議盡快進入正式立法階段，黨可以通過各級黨組織或黨員代表將相關的立法建議交由有權的國家機構或代表聯(lián)名向全國人大或常委會提出，依法推動立法進程。

三、審定法律議案或法律案

遵循相關慣例所確定的基本原則，全國人大及其常委會審議的法律，凡帶重大原則性質的，事先報黨中央批準；黨中央主要確定所立法案的指導思想及重大原則問題，而不是事無巨細。

1991年中共中央通過《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這是黨的歷史上第一份確定黨中央立法介入的范圍和程序的文件。黨中央對立法過程介入分四種情形：（1）憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經濟、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議前，都須經過黨中央政治局與中央全會的審議；其他法定機關提出的修憲議案，也需經全國人大常委會黨組或全國人大中的黨的領導小組報送黨中央審定；（2）政治方面的法律。在起草前應由全國人大常委會將立法思想和原則呈報黨中央審批；（3）政治方面的法律和重大經濟、行政方面的法律，在提交全國人大或常委會審議前，由全國人大常委會黨組呈報黨中央政治局或其常委審批；（4）中央對法律起草工作實行統(tǒng)一領導，凡由全國人大及其常委會起草的法律，一律由全國人大黨委會黨組報中央審批，其他部門起草的法律草案需報全國人大審議的，也由全國人大常委會黨組統(tǒng)一報中央審批。

從這一文件從決策上講，規(guī)定的都是“立什么法，怎樣立，為什么立”的問題，而該文件也顯然有將黨在立法中的地位、功能明確下來的意圖?！度舾梢庖姟吩诋斚旅媾R的挑戰(zhàn)可能是：執(zhí)政黨對法律的審批如何能夠制度化、程序化？執(zhí)政黨審批意見與人大及其常委會的意見不一致時如何處理？立法是一門科學又是一門藝術，執(zhí)政黨能否勝任立法專門化的趨勢？在執(zhí)政黨確保對人大的思想領導、政治領導、組織領導的情形下，執(zhí)政黨是否還有必要過問立法機關具體的立法活動？合適的立法活動控制應該只是把握立法的基本思想基本原則，同時建立健全完善的違憲審查機制。

除了上述《若干意見》外，執(zhí)政黨有關立法的文件還包括：1979年全國人大常委會法制委員會建立時，彭真向中央政治局常委專門寫了一個《關于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告》。2005年5月，中共中央又轉發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》。由于上述文件的規(guī)定及其實踐，目前，中國共產黨在審定法律議（草）案方面形成了上述比較固化的立法實踐，有學者甚至稱之為憲法慣例。

黨在不同立法階段對國家立法所進行的相當細致的事前審查在保證法律與執(zhí)政黨的政策協(xié)調統(tǒng)一，貫徹實施執(zhí)政黨的路線和方針，迅捷高效地實現執(zhí)政黨對國家事務的領導方面發(fā)揮了重大作用，但也不可避免地產生了如下問題：

一是在我國，黨的十六大已明確指出黨的領導主要是政治、思想和組織領導，即通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政來實施黨對國家和社會的領導。但在目前的立法實踐中，黨通過立法機關的黨組織對立法所作的事前審查已較多且較深地介入具體的立法工作和活動之中，這使得黨實際上行使著國家機關的立法管理或工作職能，并非僅為領導職能。

二是現代政黨政治國家，執(zhí)政黨極大影響著國家的立法決策，尤其是執(zhí)政黨對議案將進行事前審查的情況下，執(zhí)政黨是實際的立法審議者和決策者。在議會內閣制政體下，這種現象“一方面表明國會授予合法地位和正統(tǒng)資格作用的進一步增強，另一方面又意味著作為正式決定機關的國會正面臨著空洞化的危險?！痹谖覈?，人民代表大會制度是中國共產黨領導下所確立的基本政治制度和人民當家做主的政權組織形式，立法權是人民代表大會的基本和主要職權，充分保障人民代表大會行使立法權是貫徹和實現黨的領導應有之義。但上述黨在國家立法工作或活動中所進行的較為廣泛的事前審查也使得立法機關的立法權能出現了虛置或弱化的現象，因而影響了人民代表大會的立法權威。

三是在政黨政治國家，執(zhí)政黨關于立法的內部決策是國家立法過程的重要方面，并對國家的立法活動有重大甚至決定性的意義，但一般不是國家制度規(guī)范的內容。當執(zhí)政黨是事實上或實際的立法決策者，而它對立法所進行的討論、審議和決定等卻游離于正式制度之外，依賴于各種秘而不宣的非正式規(guī)則時，國家的立法活動實際上被引向了一個“密室”。這既不符合民主立法的要求，也不利于對執(zhí)政黨的監(jiān)督。在我國，黨的政策性文件對黨的領導，包括對立法工作的領導提出了很多要求，但一般較為原則和概括。立法具體實踐依慣例較多，也形成了一些零散而非系統(tǒng)的、非公開的操作文件。這種情形顯然不利于總結經驗和完善制度，也不利于執(zhí)政黨民主監(jiān)督制度的建設和國家立法工作的民主化和科學化。因此，通過黨的規(guī)章制度和國家的相關法律進一步規(guī)范和完善執(zhí)政黨的立法活動和制度實屬必要。

四、領導法案的審議和通過

在法定立法階段，立法機關對法案的審議和通過是實現黨的領導與人民當家做主有機統(tǒng)一的關鍵環(huán)節(jié)。它關系到黨的領導能否實現以及黨的政策精神是否為人民所接受并通過法律得以貫徹實施，因而是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要考驗。

現代民主政治中，作為合法和重要的政治主體，代表利益，綜合并反映民意是政黨的主要職能之一。為了使執(zhí)政黨履行自己的職能，把代表性和廣泛性結合起來，不同國家都根據自己的國情確立、改革和完善政治制度方面的設計，建立健全制約和保障機制。在我國，這反映并體現在黨的領導與人民民主和依法治國相統(tǒng)一的制度設計和安排之中，其中重要的如黨依法領導法案的民主審議和通過。

在我國，法律案的民主審議并獲得通過是人民參與立法活動并使法律案體現人民意志的重要活動和環(huán)節(jié)。在此過程中，體現黨的領導與人民民主、黨的代表性與廣泛性的有機統(tǒng)一需注意如下問題：

一是法案審議和表決要貫徹少數服從多數但尊重少數的原則。審議中要進行充分的民主討論，使不同利益階層或群體的代表都能無所顧忌地反映和表達自己所代表的利益、意見和主張。這既是立法民主性在程序上的充分體現，也是立法科學性的保障。尤其是目前，我國立法機關審議通過的法律案多以國家機關，其中主要是行政機關作為法案的起草和提案主體，進行充分的民主討論對于貫徹和實現保護權利和制約權力的法治原則具有重要的意義。

二是法案的審議和表決通過要依法進行。黨的組織和個人除依法定程序，運用法定手段，不得隨意干涉或介入法律案的議決過程。對于黨員代表來說，自覺貫徹黨的方針政策，力爭使體現黨的政策精神的法律案得以審議通過是其黨性使然，為黨的紀律所羈束。對于非黨員代表，執(zhí)政黨可以利用權力機關中的黨員代表和黨組織等資源，通過發(fā)揮黨的號召力和影響力，來說服和動員他們接受那些反映了黨的政策精神的法案，但不能強迫。如此做既體現了黨對權力機關工作充分支持，又能保證黨領導之下的人民當家做主權力的充分實現。

三是經過審議和表決的法案并不必然被通過。法案是否通過取決于很多方面的因素，如能否代表最廣大人民的最大利益，協(xié)調社會關系，緩和社會沖突，保持社會穩(wěn)定，有效地解決社會問題，等等。沒有通過的法案，應該在黨的領導下繼續(xù)進行民主審議或討論，不斷修改和完善，爭取得到廣大人民的支持和認可，最終上升為法律。

在西方政治傳統(tǒng)中，立法始終是政治舞臺上最尖刻、最具分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念與中國社會的理解幾乎完全不同。中國過去的相關立法實踐顯得頭緒不清。1949年新中國成立后，國民黨的法制體系徹底崩潰，而西方資本主義國家的現代立法理念和實踐遭到排斥，剩下的只是完全依靠中國共產黨的影響力和意識形態(tài)重建社會主義立法制度了。在這個制度下，“黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守、執(zhí)行憲法和法律”，首先表征了黨作為法律締造者主體的身份，在中國共產黨支持下的立法必然主動或被動地服從黨的權威。而在現實中，由于歷史原因所形成的長期慣例及黨的內部規(guī)則的存在，使得黨對立法的影響也并不完全由法律規(guī)定，因而黨對我國立法的影響表現形式并非完全局限于具體立法過程，而是還有其他表現形式：

第一，審定人大代表的比例與名額。我國的選舉制度是人民代表大會制度，而“我國選舉制度的運行是在中國共產黨領導下發(fā)揮其作用的和功效的”?！霸谌珖偷胤礁骷壢舜蟠碇?，共產黨在比例上占優(yōu)勢，而民主黨派與非黨人士比例，原則上反映了我國黨派關系的實際”。

筆者從《人民日報》統(tǒng)計的歷屆人大代表比例分析表中發(fā)現，無論哪屆人大，中共黨員所占比例總是絕對多數，第一屆為54.49%，第二屆為57.75%，第三屆為54.83%，第四屆為76.8%，第五屆72.78%，第六屆為62.5%，第七屆為66.9%，第八屆為68.4%，第九屆為71.5%。而人大代表中的黨員“必須遵守黨的紀律，發(fā)言、表決都不能違反黨的方針、政策、決議、指示”?！按怼紫仁屈h員，不能因為當了代表就可以不遵守黨紀。黨當然不能對所有代表發(fā)號施令，但作為黨員，不管你是代表也好，政府組成人員也好，都得按黨的方針政策辦事”。而事實上，在每次人大開會前，人大代表中的共產黨員都被要求參加“組織生活”，聽取黨組織傳達的中央精神，領會中央立法意圖。而中國共產黨是依前蘇聯(lián)模式建立的高度集權的政黨，沒有對黨的絕對忠誠是不可能成為黨員的，所以黨員在政治上是絕對服從上級的。盡管近些年黨對人大黨員代表的紀律約束有所松動，但仍未妨礙黨在立法時貫徹其意圖。所以至今全國人大及其常委會從未否決一項黨中央授意的法律，也沒有哪一部法律未經黨中央批準而在全國人大或常委會中通過的。

第二，黨中央向國家機構推薦重要干部擔任重要公職。黨中央直接干涉人大立法工作畢竟“名不正言不順”，但是要實現黨對立法工作領導的合法化，就需要一個公開的途徑，即“推薦”制度?！巴扑]”制度一直是執(zhí)政黨調控當代中國政治、經濟和文化機構的主要手段，“作為國家機構的首長，可以不接受黨委的命令；作為黨員，不能不接受黨委的命令”。黨把經過考察后的優(yōu)秀黨員選派到各部門、各級政府以及重要的人民團體、社會團體擔任領導干部，而且在“推薦”、“選派”日益演化為“人事任免”的趨勢下，黨不僅實現了其對立法的影響力，而且也實現了對這些重要部門的合法領導。

在全國人大常委會中，直接由中共中央委員會控制的干部名單包括委員長及副委員長、秘書長、副秘書長及委員，各個專門委員會的主任副主任。而在全國人大立法中其核心作用的委員長會議的成員就是委員長、副委員長和秘書長，委員長會議決定所有提交給代表大會和常委會的議案，決定常委會的立法程序，決定常委會的人事任免。

第三，黨中央加強各級國家機構中黨組織的領導。黨組制度是中國共產黨創(chuàng)立的重要制度之一。現行《黨章》規(guī)定：在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中成立黨組，由該機關中負責工作的黨員組成；黨組成員不由黨員代表大會產生，而是由批準黨組成立的上級黨委指定，黨組成員服從上級黨委的領導。

在立法機關、司法機關、行政機關均有各級黨組存在。具體到人大來講，各級人大雖然是所轄區(qū)內最高權力機關，但人大常委會都有黨組領導，黨組又受上一級黨委領導，所以事實上各級人大是在同級黨委的領導之下。同級黨委可以對同級人大及其常委會黨組發(fā)布指示、命令并指導工作，而同級人大及其常委會的黨組須得向同級黨委積極匯報工作、請示和報告工作。因此，當人大及其常委會在立法時，對黨中央意圖不清楚，可用“請求”方式要求黨中央對該政策或指導進行明示、再肯定或解釋含義，從而形成“自上而下”的過程。

由于黨組這一形式的存在，法律法規(guī)與黨的政策就很容易被混同。黨中央可以把全國人大常委會黨組的“意見”、“報告”以“轉批”、“轉發(fā)”形式，迅速將人大立法變?yōu)辄h內文件，或將黨內文件變?yōu)榉梢?guī)范。例如，1986年12月8日《黨中央辦公廳轉發(fā)〈關于縣級以下人民代表大會換屆選舉工作若干問題的意見〉的通知》（以下簡稱《通知》）實際上就是把人大的立法轉變?yōu)辄h內文件。1986年11月8日全國人大常委會黨組提出《關于縣級以下人民代表大會換屆選舉工作若干問題的意見》，對1986年換屆選舉作出非常詳細規(guī)定，內容就是對當時《選舉法》和《地方組織法》的解釋與修改（其中甚至包括與當時《選舉法》和《地方組織法》相沖突的內容），從法理上講就是一項“立法”草案。而在同年11 月15日至12月2日召開的第六屆全國人大常委會第十八次會議上就通過了關于修改《選舉法》和《地方組織法》的決定。而后的12月25日黨中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于縣、鄉(xiāng)兩級換屆選舉工作一些問題的緊急通知》，要求當年的選舉“堅決按照中辦發(fā)（1986）36號文件精神”（即12月8日的《通知》）辦理。如此做法使得中辦（1986）36號文件在法律和事實上有了法定約束力。

第四，組織和領導立法協(xié)商。十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，明晰了落實社會主義協(xié)商民主的主要層次，即“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”?？梢?，立法協(xié)商在推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的過程中居于首要地位，成為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化這一改革總目標下的一項具體措施，其重要意義不言而喻。

福建省是最早開展立法協(xié)商實踐的地方，2000年就專門制定了《關于加強地方立法協(xié)商工作的意見》，福州市政協(xié)與市人大常委會辦公廳隨即聯(lián)合出臺了《實施意見》。國內許多地方都開始了立法協(xié)商的實踐摸索，例如，省級行政單位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)等，享有立法權的城市有福州、青島、濟南、成都、南京等地。各地具體實施立法協(xié)商的形式與方式各有不同，以下選擇具有代表性的地方做法進行梳理分析。

2014年1月，北京市以制定《北京市大氣污染防治條例》（以下簡稱《條例》）為契機，開展了首次真正意義上的立法協(xié)商。具體做法是，市人大常委會黨組將《條例》草案向市委常委會匯報，市委常委會依照十八屆三中全會精神作出決策，將法規(guī)草案交由市政協(xié)協(xié)商。北京市政協(xié)接到市委來函，立法協(xié)商正式開展，市政協(xié)主席多次主持會議，就相關重要問題進行研究和部署，成立立法協(xié)商工作領導小組，并對各界別召集人進行動員。為充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，政協(xié)以界別為單位征求意見，市政協(xié)以編印參閱資料，投寄信件、電子郵件等方式將通知和相關材料發(fā)給所有委員。有的民主黨派界別不僅組織本屆別委員開展研討，還邀請了本黨派不是市政協(xié)委員的相關專家進行討論；有的界別組織委員深入所聯(lián)系的群眾中，廣泛聽取意見；有的界別邀請了相關科研院所的專家共同研究；港澳委員也專門在香港召開專題座談會。協(xié)商領導小組辦公室對專家組及各界別的意見建議進行了研究和歸總，又召開了一次全政協(xié)層面的立法協(xié)商工作座談會，市人大常委會的負責人來到會場直接聽取委員們的意見建議。委員們的協(xié)商成果由市政協(xié)匯總，形成報告報送市委，再由市委轉市人大常委會立法參考。市人大常委會收到報告后，認真研究、分析和采納。采納報告，也通過市委轉送回市政協(xié)。最終，北京市人大常委根據政協(xié)委員的意見，對《條例》草案中的61條進行了修改，涉及83處。逐條逐項研究政協(xié)建議，盡可能采納；未采納的意見也做了說明。目前，在北京市委領導下，一份關于北京市政協(xié)開展立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化文件正在制定中。

新疆維吾爾自治區(qū)作為民族自治地方，2009年開始了立法協(xié)商的實踐。自治區(qū)結合本地實際，將立法協(xié)商工作定位為圍繞中心、服務大局，充分調動和發(fā)揮政協(xié)組織和政協(xié)委員優(yōu)勢，為維護社會穩(wěn)定和民族團結履行政協(xié)職能的具體舉措。立法協(xié)商工作置于自治區(qū)政協(xié)黨組的統(tǒng)一領導下，由自治區(qū)政協(xié)立法協(xié)商協(xié)調領導小組負責，相關專門委員會具體組織實施。以召集相關屆別的政協(xié)委員召開立法協(xié)商座談會的形式，政協(xié)委員、各民主黨派主要針對自治區(qū)人大常委會制定的地方性法規(guī)、自治區(qū)人民政府制定的行政規(guī)章，進行研究討論，提出修改意見和建議，之后由政協(xié)整理匯總，送交自治區(qū)人大常委會研究。

杭州市在立法協(xié)商方面堅持“政治協(xié)商要做到在黨委決策之前、人大通過之前、政府公布之前”的原則，積極推進立法協(xié)商制度建設。杭州市政協(xié)從2009年初就組織政協(xié)委員針對立法協(xié)商的不足，主動與市人大法工委等部門協(xié)商。對于立法協(xié)商中信息溝通機制不到位等問題，杭州市進一步明確了立法協(xié)商的六大重要環(huán)節(jié)，包括“立法計劃的意見反饋機制、立法項目的協(xié)商通報機制、立法前協(xié)商的流程規(guī)范、市政協(xié)立法協(xié)商力量的組建、立法項目的后評估機制、開展委托第三方起草立法項目的探索”。這使得政協(xié)參與立法協(xié)商的每個階段都能做到有章可循，確保了立法協(xié)商制度到位，改變了以往政協(xié)立法協(xié)商“無知”、“無序”、“無責”的狀態(tài)。

南京市在2004年制定了《關于加強南京市地方立法協(xié)商工作的意見》，規(guī)定了立法協(xié)商的目的和重點，并確立了聯(lián)席會議制度。為將立法協(xié)商引向深入，健全立法協(xié)商運行機制和操作流程，南京市政協(xié)專門成立了“立法協(xié)商咨詢小組”，并制定了《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運作辦法》和《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》。根據規(guī)定，每年年初，市政協(xié)可以根據年度立法計劃與市人大法制委和市政府法制辦協(xié)商確定年度立法協(xié)商計劃和重點立法項目。之后，根據已確立的立法項目和具體協(xié)商內容，按照專業(yè)對口的原則，聽取政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組意見，并在規(guī)定時間內以書面形式反饋給市人大法制委。

從各地開展立法協(xié)商的形式和方式來看，可以將這些實踐類型歸納為“地方黨委協(xié)調，人大與政協(xié)對接，政協(xié)組織協(xié)商，人大聽取意見”模式，“地方人大黨組與政協(xié)黨組對接，政協(xié)黨組領導下專委會組織協(xié)商，匯總意見報人大黨組”模式，以及“地方人大與政協(xié)共同協(xié)調，各自相關專委會對接，政協(xié)專委會組織協(xié)商，人大專委會收納協(xié)商意見”模式等協(xié)商模式。

地方層面的協(xié)商能否上升為全國層面的操作模式，還需要進一步研究。而立法協(xié)商與立法民主參與如何劃定界限、立法協(xié)商如何科學合理地嵌入立法機關的立法過程等問題更是本項制度展開面臨的“瓶頸”制約。