浦東新區(qū)刑事法律援助質(zhì)量管理的實踐與思考

■劉瑋琍 王靚(上海市浦東新區(qū)司法局)

上海市浦東新區(qū)法律援助中心刑事法律援助工作經(jīng)歷了從無到有的過程，從1995年的1件發(fā)展至2013年的1721件，刑事法律案件受理量總體呈現(xiàn)直線上揚(yáng)的態(tài)勢，尤其是自2011年起，經(jīng)與上海市公安局浦東分局、浦東新區(qū)人民檢察院、浦東新區(qū)人民法院簽訂了相關(guān)的工作協(xié)議，案件量增長迅猛。在新形勢下，如何把握好機(jī)遇，在鞏固深化原有質(zhì)量監(jiān)控措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建和完善科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管體系，以求實現(xiàn)刑事法律援助工作從量的突破到質(zhì)的提升，從機(jī)制上保障浦東新區(qū)刑事法律援助工作的健康發(fā)展，是浦東新區(qū)法律援助中心下一步工作的重點(diǎn)，也是取得刑事法律援助工作新突破的關(guān)鍵所在。

一、可借鑒的質(zhì)量監(jiān)管方式

綜觀外省市兄弟單位和上海市其他區(qū)縣在案件質(zhì)量監(jiān)管方面所開展的工作，目前較為流行的做法是加強(qiáng)案后質(zhì)量評估:一是引入并建立專家評估或行業(yè)評估機(jī)制，形成相關(guān)評估指標(biāo)體系;二是從評估對象、評估方式、評估專家的選任、評估標(biāo)準(zhǔn)與等級、評估流程、評估內(nèi)容與結(jié)果、獎懲等方面進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定;三是按照案件辦理階段，設(shè)定案件受理指派、案件庭前準(zhǔn)備、案件開庭審理、案件總結(jié)、案件審結(jié)歸檔五大評審模塊，進(jìn)行“百分制”評審;四是根據(jù)案件承辦人員在案件辦理中的時效性、運(yùn)用法律法規(guī)的準(zhǔn)確性、與受援人、審理機(jī)構(gòu)溝通的有效性、案件材料及法律文書的規(guī)范性等綜合因素，對案件質(zhì)量作出“優(yōu)秀”、“合格”、“不合格”三個等級的評估，從而反映案件質(zhì)量和律師的工作量。

二、構(gòu)建浦東特色的質(zhì)量監(jiān)管體系

“他山之石，可以攻玉”，兄弟單位在案件質(zhì)量監(jiān)管工作先行先試的探索，以及相關(guān)規(guī)范性文件的形成，對我區(qū)構(gòu)建案件質(zhì)量監(jiān)管體系頗有啟發(fā)，結(jié)合我區(qū)刑事法律援助工作的實際情況和在案件質(zhì)量監(jiān)管實踐工作中積累的經(jīng)驗，以及新《刑事訴訟法》、《關(guān)于刑事法律援助工作的規(guī)定》和2013年9月1日施行的《上海市刑事法律援助工作實施辦法》的相關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為，法律援助案件質(zhì)量事關(guān)案件辦理的全過程，應(yīng)從案前、案中、案后三個不同階段構(gòu)建完善的質(zhì)量監(jiān)管體系。

質(zhì)量監(jiān)管體系的構(gòu)建主要涉及到監(jiān)督對象、監(jiān)督主體和監(jiān)督方式三個部分。律師作為刑事法律援助質(zhì)量的監(jiān)督對象，無須贅述。監(jiān)督主體，則可分為內(nèi)部監(jiān)督主體 (包括法律援助機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)管人員和受援人等)和外部監(jiān)督主體 (包括公檢法部門、新聞媒體監(jiān)督等)，監(jiān)督主體的作用將在監(jiān)督內(nèi)容中予以體現(xiàn)，故本文著重從監(jiān)督內(nèi)容方面闡述浦東新區(qū)目前正在推進(jìn)及探索的相關(guān)內(nèi)容。

律師作為刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)管對象，根據(jù)律師在整個刑事法律援助過程中的介入時間，將質(zhì)量監(jiān)管分為案前控制，案中跟蹤，案后評估三階段內(nèi)容。

(一)案前保障把關(guān)

1、強(qiáng)化刑事法律援助工作協(xié)作機(jī)制，為律師順利辦案提供保障。第一，重大舉措性的工作由上級部門浦東新區(qū)司法局主要領(lǐng)導(dǎo)出面與辦案單位溝通、協(xié)調(diào)，取得辦案單位的支持與配合;第二，基礎(chǔ)日常性的工作以文件形式予以確認(rèn)，規(guī)范和簡化工作流程，提高效率;第三，研究突破性的工作，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立由浦東新區(qū)司法局牽頭，公、檢、法、司組成的工作聯(lián)席會議制度，定期通報刑事法律援助工作情況，分析刑事法律援助工作形勢，研究解決實踐中存在的問題，使已有的良好協(xié)作關(guān)系制度化，不斷推進(jìn)浦東新區(qū)刑事法律援助工作的持續(xù)、良性發(fā)展。通過上述方式，一方面能為律師暢通履行職責(zé)提供保障和條件，更好地為受援人提供服務(wù)，另一方面能及時溝通了解律師在辦案過程中的表現(xiàn)和辦案質(zhì)量。

2、嚴(yán)格律師選任和加強(qiáng)律師刑事法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保律師業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬。此前已經(jīng)建立了由100名律師組成的刑事法律援助骨干隊伍，為了更有效地保證刑事法律援助案件的及時辦理及案件質(zhì)量，2013年浦東新區(qū)法律援助中心修訂并出臺了《上海市浦東新區(qū)法律援助骨干律師隊伍管理辦法》。該辦法細(xì)化規(guī)定了法律援助骨干律師的權(quán)利和義務(wù)、骨干律師隊伍的組建和培訓(xùn)，以及監(jiān)督考核等方面的內(nèi)容，并以此為契機(jī)，于2013年3月1日在全區(qū)范圍內(nèi)發(fā)布了《關(guān)于招募法律援助骨干律師和法律援助骨干律師事務(wù)所的通知》，通過嚴(yán)格篩選，92名新招募的政治素質(zhì)高、刑事訴訟業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具備一定的執(zhí)業(yè)年限并熱心法律援助事業(yè)的律師被納入到浦東新區(qū)法律援助骨干律師的隊伍中，為進(jìn)一步推進(jìn)和保證法律援助工作的發(fā)展提供了人才保證。此外，為進(jìn)一步嚴(yán)格未成年人刑事法律援助案件辦案律師的選任，我們會同浦東新區(qū)檢察院、上海市公安局浦東公安分局聯(lián)合發(fā)布了未成年人刑事法律援助案件由專門組成的律師隊伍負(fù)責(zé)代理辯護(hù)的實施意見，選定熟悉未成年人身心特點(diǎn)的87名律師，專職辦理未成年人刑事法律援助案件，無特殊原因的，在偵查、審查起訴、一審各階段都指派同一名律師辦案，從源頭上確保和提高刑事法律援助的辦案質(zhì)量。與此同時，不斷加強(qiáng)對律師隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請市法律援助管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、公檢法部門的負(fù)責(zé)人員、滬上資深刑辯律師以及法律援助骨干律師代表，定期對法律援助律師隊伍開展政策培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，旨在不斷提高律師的辦案能力和業(yè)務(wù)水平。

3、做好受援人的適格性審查，節(jié)約司法資源是質(zhì)量監(jiān)管的應(yīng)有之義。做好對刑事受援人適格性審查，讓司法資源真正做到為弱勢群體服務(wù)，屬于質(zhì)量監(jiān)管內(nèi)涵之一。因此，要研究解決的主要涉及兩方面問題，一是新《刑事訴訟法》第34條“除經(jīng)濟(jì)困難外的‘其他原因’沒有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請”的規(guī)定中“其他原因”的范圍認(rèn)定問題。根據(jù)浦東新區(qū)刑事法律援助工作實踐，我們認(rèn)為下列情形可以考慮納入因“其他原因”予以刑事法律援助的范圍:犯罪嫌疑人、被告人為70周歲以上老年人的;犯罪嫌疑人、被告人為肢體殘疾的;犯罪嫌疑人、被告人為少數(shù)民族的;犯罪嫌疑人、被告人為外國籍或無國籍人的;共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已經(jīng)委托辯護(hù)人或依法予以法律援助的。二是關(guān)于外地農(nóng)村戶籍犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)濟(jì)困難審查的現(xiàn)實困境問題。根據(jù)《上海市刑事法律援助工作實施辦法》規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人因其監(jiān)護(hù)人、近親屬或者其委托的其他人員地址、電話等聯(lián)系方式不詳，無法協(xié)助提供經(jīng)濟(jì)困難證明的，經(jīng)辦理案件的公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院書面注明，可以視作符合本市法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定為解決上述問題提供了法律依據(jù)，將有效提高刑事法律援助工作的效率，拓展刑事法律援助的覆蓋面。下一步我們需要在文書注明的規(guī)范性和流程銜接的合理性上進(jìn)一步予以細(xì)化，使其更具操作性，與公檢法機(jī)關(guān)更好地配合和銜接，在切實拓展刑事法律援助覆蓋面，維護(hù)司法公平正義的同時，不隨意擴(kuò)大法律援助范圍，保證司法資源落在實處，發(fā)揮最大的效應(yīng)。

4、刑事法律援助案件分類受理指派。借鑒近期上海市法律援助機(jī)構(gòu)推出的三項法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之一“法律援助案件受理風(fēng)險評估機(jī)制”的內(nèi)容，結(jié)合浦東以往開展刑事法律援助工作的實踐，立足刑事法律援助案件有別于民事、行政法律援助案件的自身特殊性，確立刑事法律援助案件的受理評估模式。綜合評估犯罪嫌疑人、被告人的年齡、認(rèn)知能力、精神和身體狀況、家庭背景、認(rèn)罪情況、案情復(fù)雜程度和判決可能結(jié)果等方面的因素，將刑事法律援助案件分為一般案件和重大、疑難案件。對于重大、疑難案件，在受理審查環(huán)節(jié)，采取指派前集體討論，指派有五年以上刑事辦案經(jīng)驗律師承辦;對于可能判處死刑、無期徒刑的案件，指派具有十年以上刑事辯護(hù)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師承辦等措施，妥善處理該類案件。對于一般案件則根據(jù)案件類型，針對性地指派熟悉相關(guān)類型案件的法律援助律師承辦。

(二)案中跟蹤論證

主要采用法律援助機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，律師、受援人雙方參與，案件分類監(jiān)督的等制度強(qiáng)化案中的質(zhì)量監(jiān)管。

1、設(shè)立崗位確定專人負(fù)責(zé)，跟蹤辦案動態(tài)。2013年，我們進(jìn)一步充實刑事法律援助質(zhì)量監(jiān)管工作力量，專門設(shè)立了案件監(jiān)督崗位，負(fù)責(zé)庭審旁聽、信訪和律師投訴處理、征求刑事訴訟辦案單位意見、年度法律援助案件質(zhì)量檢查以及法律援助案件質(zhì)量專家評估等方面的工作。根據(jù)上海市法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，旁聽率要達(dá)到案件總量的2%。在此基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)法律援助中心通過設(shè)定專人專崗的方式，確保旁聽率達(dá)到5%。

2、律師定期報告和受援人監(jiān)督反饋相結(jié)合，掌握辦案進(jìn)度。律師和受援人是刑事法律援助案件最直接的參與者，隨時聽取受援人的意見是質(zhì)量監(jiān)管的關(guān)鍵，設(shè)計使用《案件跟蹤記錄》表，列明“預(yù)計會見犯罪嫌疑人、被告人日期”、“預(yù)計閱卷日期”、“開庭日期”等關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)，通過讓承辦律師定期報告案件情況，監(jiān)督律師在訴訟過程中的階段性工作情況，掌握案件推進(jìn)情況。同時制作《受援人意見反饋表》了解與訴訟相關(guān)的情況，對案件進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。此外受援人可以提出要求更換不稱職律師及相關(guān)的投訴和意見。

3、妥善處理重大、疑難案件。對于重大、疑難案件，律師承辦后，引入社會調(diào)查、心理疏導(dǎo)等措施，建立案中專題研討制度，輔助確保該類案件的辦理質(zhì)量，并實現(xiàn)全程跟蹤。對無罪辯護(hù)實行事前報告和評估制度。

(三)案后評估考核

“專家評估”概念最先出現(xiàn)在英國，為了克服非專家評估辦案質(zhì)量的不足，英國法律服務(wù)委員會推出了“同行審查”(peerreview)的概念，即由作為同行的其他律師進(jìn)行質(zhì)量評估，以增加評估的權(quán)威性。根據(jù)浦東的刑事法律援助工作現(xiàn)狀和實踐，我們在目前已經(jīng)建立的包括群眾滿意度測評、受援人意見回饋、年度案件質(zhì)量檢查等在內(nèi)的評價措施基礎(chǔ)上，引入同行質(zhì)量反饋機(jī)制，構(gòu)建涉及案件分類抽查、量化考核、差額給付、獎優(yōu)懲劣等在內(nèi)的規(guī)范性文件制度體系，不斷完善質(zhì)量監(jiān)管的案后評估考核。

1、建立相關(guān)部門和同行質(zhì)量評估反饋機(jī)制。制作每月定期向浦東新區(qū)看守所、浦東新區(qū)人民檢察院和浦東新區(qū)人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)放的《法律援助工作意見征詢表》，了解各辦案單位對法律援助律師辦理刑事法律援助案件的意見，并將反饋情況作為評價律師法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)，逐步建立辦案機(jī)關(guān)對律師辦案水平和質(zhì)量的反饋機(jī)制。同時，借鑒并引進(jìn)法律援助的同行評估機(jī)制或第三方評價體系，定期聘請資深律師作為質(zhì)量評估人員，對刑事法律援助案件的辦案質(zhì)量開展評估，使評價更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性，確保案件質(zhì)量評估考核的規(guī)范化和制度化。

2、形成規(guī)范性文件和量化考核標(biāo)準(zhǔn)。按照《上海市法律援助機(jī)構(gòu)案件質(zhì)量管理辦法》、《上海市法律援助案件質(zhì)量評估體系》要求，結(jié)合我區(qū)實際，將現(xiàn)行的一些實踐做法形成制度體系，著手?jǐn)M定《浦東新區(qū)法律援助案件辦案質(zhì)量評估考核辦法》等質(zhì)量監(jiān)管方面的規(guī)范文件。首先明確將重大、疑難刑事法律援助案件作為重點(diǎn)評估對象，實行全面評估，對一般刑事法律援助案件則按照不低于案件總數(shù)3%的比例進(jìn)行抽查，為此，專門制作《辦結(jié)案件隨訪登記表》，從服務(wù)態(tài)度、辦案過程、辦案結(jié)果、是否收受財物、總體評價等方面征詢受援人意見。其次，根據(jù)承辦律師從辦案程序、實體要求、歸卷情況、受援人滿意度、質(zhì)量監(jiān)管情況反饋等方面綜合考核律師的辦案質(zhì)量，量化考核結(jié)果，按照“優(yōu)秀”、“合格”和“不合格”三個檔次對辦案質(zhì)量予以評定。最后，根據(jù)評估結(jié)果在辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，給予相應(yīng)檔次的補(bǔ)貼，實行辦案補(bǔ)貼的差額給付。同時進(jìn)一步完善獎勵懲處機(jī)制，將處理違紀(jì)違規(guī)與表彰獎勵相結(jié)合，每年年底根據(jù)律師辦案情況評選出一批優(yōu)秀骨干律師，給予物質(zhì)和精神上的獎勵，對辦案質(zhì)量好的，在指派上作適當(dāng)傾斜，對辦案質(zhì)量差的及時調(diào)整出法律援助骨干律師隊伍，以此激勵和敦促法律援助人員提高辦案質(zhì)量，保持法律援助骨干律師隊伍的總體平衡和穩(wěn)定。