關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問(wèn)題的研究（四）：在我國(guó)實(shí)行的可行性

法 言

關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問(wèn)題的研究（四）：在我國(guó)實(shí)行的可行性

法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度，是指具有一定支付能力卻又無(wú)力完全支付法律服務(wù)費(fèi)用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務(wù)，按照其經(jīng)濟(jì)狀況，與由政府出資設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)一部分法律援助辦案費(fèi)用的制度。實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度一般需要具備一些基本條件：一是法律援助制度已經(jīng)構(gòu)建得較為完善；二是政府對(duì)法律服務(wù)的管理規(guī)范，制定了統(tǒng)一的法律服務(wù)收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格；三是國(guó)家征信和收入財(cái)產(chǎn)查明制度基本完善；四是法律服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量較多，能夠充分滿足法律援助的需求；五是政府財(cái)政有可能保障法律援助經(jīng)費(fèi)。縱觀我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和民主法治建設(shè)進(jìn)程，特別是考慮到近些年來(lái)我國(guó)法律服務(wù)和法律援助事業(yè)的不斷發(fā)展，在我國(guó)探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度的條件已經(jīng)初步具備。

（一）法律援助制度的日益完善為探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)從1994年起探索開展法律援助工作，1996年確立了法律援助制度，2003年國(guó)務(wù)院頒布《法律援助條例》，法律援助制度不斷完善。多年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，各級(jí)黨委、政府認(rèn)真落實(shí)法律援助政府責(zé)任，認(rèn)真貫徹實(shí)施《法律援助條例》，積極貫徹落實(shí)“三個(gè)納入”要求，把法律援助事業(yè)納入各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，法律援助工作規(guī)范化水平不斷提高，法律援助工作走上了飛速發(fā)展、快速壯大和法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時(shí)期，在維護(hù)貧弱群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為我國(guó)社會(huì)主義司法制度和法律體系中的重要組成部分。明確法律援助“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”并逐步擴(kuò)大法律援助覆蓋面，為探索制定受援人分擔(dān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、確定分擔(dān)對(duì)象范圍積累了經(jīng)驗(yàn)；法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)不斷取得進(jìn)展，為探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度提供了必要的機(jī)構(gòu)和人員保障；中央和地方涉及法律援助的立法制定修訂工作取得積極進(jìn)展，包括法律援助經(jīng)費(fèi)管理使用辦法在內(nèi)的各項(xiàng)工作制度不斷完善，為探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度提供了制度保障。

（二）法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制的確立和保障能力的提高為探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度提供了基本的經(jīng)費(fèi)保障。近年來(lái)，各級(jí)司法行政部門積極爭(zhēng)取黨委、政府的重視支持，認(rèn)真落實(shí)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革有關(guān)政策，加大與財(cái)政部門等的溝通協(xié)調(diào)力度，基本建立和健全了中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與縣以上各級(jí)財(cái)政撥款相結(jié)合的法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制。十年來(lái)，全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)增加了15.1倍，并隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年增加，2012年全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)總額超過(guò)14億元。經(jīng)費(fèi)保障能力的增強(qiáng)已經(jīng)與12年前各地基本沒(méi)有或者很少法律援助經(jīng)費(fèi)作為支撐才導(dǎo)致把當(dāng)時(shí)的“減收費(fèi)”政策當(dāng)成創(chuàng)收和收費(fèi)手段的情形完全不同。這種變化既為各級(jí)財(cái)政分擔(dān)部分中等偏低收入群眾的法律援助個(gè)案費(fèi)用提供了經(jīng)費(fèi)保障，也使得各地出現(xiàn)從事有償法律服務(wù)、利用受援人分擔(dān)費(fèi)用創(chuàng)收的沖動(dòng)和可能性大大降低。按照前面的測(cè)算，在現(xiàn)階段，現(xiàn)有潛在法律援助對(duì)象近4億人（全免費(fèi)），加上現(xiàn)有的1.15億中等偏低收入群眾人口（分擔(dān)費(fèi)用），總計(jì)約5.15億人，占現(xiàn)有全國(guó)大陸總?cè)丝?3.4735億人的38%；到2020年，如果考慮到現(xiàn)有農(nóng)村扶貧對(duì)象和城市低保人口規(guī)模維持在1.49億人（全免費(fèi)），加上3.5億中等偏低收入階層人口（分擔(dān)費(fèi)用），總計(jì)4.99億（考慮到現(xiàn)有5.5億低保低收入和中等偏低收入人群中2.52億農(nóng)民工只有在涉及兩類事項(xiàng)時(shí)才可獲得全免費(fèi)法律援助，所以其人數(shù)其實(shí)應(yīng)當(dāng)減半，并且他們到2020年時(shí)可能已經(jīng)步入中等偏低收入人群，所以這里測(cè)算的人群數(shù)低于現(xiàn)有5.5億人群數(shù)、各項(xiàng)比例也相應(yīng)降低），占到國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究預(yù)測(cè)的2020年全國(guó)大陸總?cè)丝?4.5億左右的34%。無(wú)論是38%還是34%均只接近目前世界上發(fā)達(dá)國(guó)家潛在法律援助對(duì)象所占國(guó)民人口的比例。按照中低收入人群中“遇到過(guò)”法律問(wèn)題有法律需求的34.8%不變比例計(jì)算，目前這5.15億低保低收入和中等偏低收入人群中將有約1.8億人有法律需求，約占現(xiàn)有總?cè)丝跀?shù)的13%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計(jì)算，這1.8億人中約有6817萬(wàn)人有法律援助需求，約占現(xiàn)有總?cè)丝诘?%；再根據(jù)多年來(lái)法律援助統(tǒng)計(jì)所反映出的受援人與咨詢?nèi)说谋壤秊?∶10規(guī)律，可以測(cè)算出其中需要法律援助的實(shí)際受援人數(shù)，即6817萬(wàn)×1/11（包括咨詢?cè)趦?nèi)的有法律援助需求的人）=619萬(wàn)人。到2020年時(shí)，仍按中低收入人群中“遇到過(guò)”法律問(wèn)題有法律需求的34.8%不變比例計(jì)算，那4.99億低保低收入和中等偏低收入人群中將有1.7億人有法律需求，約占到時(shí)14.5億人口總數(shù)的12%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計(jì)算，這1.7億人中約有6562萬(wàn)人有法律援助需求，約占到時(shí)總?cè)丝诘?%；再根據(jù)多年來(lái)法律援助統(tǒng)計(jì)所反映出的受援人與咨詢?nèi)说谋壤秊?∶10規(guī)律，可以測(cè)算出其中需要法律援助的實(shí)際受援人數(shù)，即6562萬(wàn)×1/11（包括咨詢?cè)趦?nèi)的有法律援助需求的人）=596萬(wàn)人。根據(jù)多年來(lái)的法律援助統(tǒng)計(jì)分析情況，1個(gè)受援人即相當(dāng)于1個(gè)法律援助案件。這樣，如果按2011年刑事民事行政法律援助案件平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)731元/件計(jì)算，則如果現(xiàn)階段就實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度，每年所需辦案基本費(fèi)用為45億元；到2020年時(shí)也只需44億元，數(shù)額并無(wú)增加。如果考慮提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建議提高幅度參照經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)的中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以中部省份執(zhí)行的1200元一個(gè)刑事案件為標(biāo)準(zhǔn)，則現(xiàn)在每年所需辦案基本費(fèi)用為74億；到2020年時(shí)也只需72億，數(shù)額也并無(wú)增加。對(duì)于這一數(shù)額，只要各級(jí)黨委政府充分認(rèn)識(shí)到法律援助制度在國(guó)家法治建設(shè)中的獨(dú)特作用，下定決心加大投入，以目前和將來(lái)國(guó)家的財(cái)力，是完全可以承擔(dān)得起的，況且其中還有相當(dāng)?shù)谋壤龑?huì)由中等偏低收入受援人按照其經(jīng)濟(jì)能力予以分擔(dān)。實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度，滿足了中等偏低收入群眾的法律援助需求，可以使法律援助的供給和需求達(dá)到很好平衡，且不會(huì)超出政府財(cái)政和司法資源承受力。

（三）國(guó)家征信體系和住房等財(cái)產(chǎn)信息管理制度不斷完善為查明法律援助申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況和探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度提供了條件。判定申請(qǐng)人是否符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，是決定是否提供法律援助的核心和關(guān)鍵。為了使法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)真正符合解決困難群眾請(qǐng)不起律師、支付不起法律服務(wù)費(fèi)用這一本質(zhì)，目前，英、加、港等絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)采用了比較科學(xué)的核定公式來(lái)判定申請(qǐng)人是否符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，即：申請(qǐng)人的年家庭收入扣除必要支出（可支配收入）再加上可動(dòng)用資產(chǎn)的數(shù)值，低于某個(gè)他們認(rèn)為屬于最低法律服務(wù)收費(fèi)價(jià)格的數(shù)值的，就屬于經(jīng)濟(jì)困難。之所以能夠做到這一點(diǎn)，與這些國(guó)家和地區(qū)的征信體系和住房等財(cái)產(chǎn)信息管理制度健全完善密切相關(guān)。我國(guó)各地到目前為止只是采用了某條“線”或者“推定”某些情形作為判明申請(qǐng)人是否屬于經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)很重要的原因是國(guó)家征信體系和住房等財(cái)產(chǎn)信息管理制度尚不完善，致使法律援助機(jī)構(gòu)無(wú)法查明申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況。按照《法律援助條例》的規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在受理申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)，可以要求申請(qǐng)人提供總資產(chǎn)的清單及證明和家庭人員情況，根據(jù)這些基本情況可以計(jì)算出可動(dòng)用資產(chǎn)；若對(duì)申請(qǐng)人提供的資產(chǎn)的證明有懷疑的，《法律援助條例》也賦予了法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查取證的權(quán)力。但是，由于相關(guān)制度的不完善，致使這一規(guī)定難以執(zhí)行。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家開始建立和完善征信體系和住房等財(cái)產(chǎn)信息管理制度， 國(guó)務(wù)院于2013年1月21日公布了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，自2013年3月15日起施行；越來(lái)越多的地方已經(jīng)建立了個(gè)人住房信息系統(tǒng)并開始了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)查詢工作。這些新的變化使得以后法律援助機(jī)構(gòu)計(jì)算和查證申請(qǐng)人的可支配收入、可支配資產(chǎn)從而判明其經(jīng)濟(jì)困難狀況逐漸具備了可操作性。同時(shí)，隨著政府對(duì)法律服務(wù)的管理日益規(guī)范，并制定了法律服務(wù)指導(dǎo)價(jià)格，最低法律服務(wù)價(jià)格的計(jì)算也逐漸具有了可操作性。

另外，如前所述，國(guó)際上法律援助制度發(fā)展較早的國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)形成了一套完善的計(jì)算申請(qǐng)人收入和財(cái)產(chǎn)以及實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度的方法，并且已經(jīng)施行多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這為我們探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度提供了可供借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

按照上述條件衡量，目前北京、廣東、上海等相當(dāng)一部分地區(qū)都具有了這些條件，因此，考慮在這些地區(qū)先行探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度是可行的。

當(dāng)然，從全國(guó)范圍來(lái)講，受社會(huì)和個(gè)人征信體系尚有待完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況查證權(quán)力和手段不足、法律援助機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足等條件限制，在短期內(nèi)全面推行這一制度尚有極大的難度，即探索實(shí)行這一制度在理論上可行、實(shí)踐上有難度。同時(shí)，盡管探索和實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度“既叫好又叫座”，但這一制度的實(shí)行也是一把“雙刃劍”，在便利中等偏低收入群眾申請(qǐng)獲得法律援助的同時(shí)，也給法律援助監(jiān)管部門和法律援助機(jī)構(gòu)管理和提供法律援助服務(wù)提出了新的更高的要求。如何科學(xué)劃定全免費(fèi)低保低收入人群和分擔(dān)費(fèi)用中等偏低收入人群的受援人范圍、如何科學(xué)確定分擔(dān)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例、分擔(dān)費(fèi)用的收取方式和收取時(shí)段、本地和外地申請(qǐng)人收入和財(cái)產(chǎn)信息如何聯(lián)網(wǎng)查詢、如何管理和使用分擔(dān)費(fèi)用、如何修改法律賦予法律援助機(jī)構(gòu)去銀行和房產(chǎn)管理等部門去查證的權(quán)力等等具體問(wèn)題，因?yàn)樯婕暗綇?fù)雜的統(tǒng)計(jì)技術(shù)和會(huì)計(jì)計(jì)算問(wèn)題，都需要花大力氣進(jìn)行設(shè)計(jì)，并制定出詳細(xì)配套的措施加以保障實(shí)施。這其中每一個(gè)問(wèn)題也都是一個(gè)大的課題，有待進(jìn)行深入論證。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）