論公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式及體系現(xiàn)代化*——以擔(dān)保國(guó)家理論為視角

鄒煥聰

（江蘇大學(xué)文法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212013）

一、公私協(xié)力引發(fā)公法救濟(jì)難題

全球化、信息化時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜多變，具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷的政府壟斷公共事務(wù)的弊端已日益凸顯，官僚制政府對(duì)日趨多樣的公共需求越來(lái)越難以滿足，公共事務(wù)陷入了“不可治理性”的危機(jī)。面對(duì)此種情景，西方世界掀起了公共行政改革或行政現(xiàn)代化的浪潮，而其中公共事務(wù)的民營(yíng)化成為這一改革的核心主題，但是，政府真正全然放棄行政任務(wù)的“完全民營(yíng)化”仍然屬于少數(shù)，絕大多數(shù)的民營(yíng)化方案，采取游走在“單純組織私法化”和“任務(wù)完全民營(yíng)化”兩個(gè)民營(yíng)化光譜極點(diǎn)間的模式，例如公權(quán)力委托、行政助手、特許經(jīng)營(yíng)等模式，因而“任務(wù)部分私人化”（即公私協(xié)力）現(xiàn)已成為各國(guó)立法及實(shí)務(wù)最普遍采行的民營(yíng)化模式。①參見(jiàn)詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化法與管制革新》，臺(tái)北元照出版公司2005年版，第3-4 頁(yè)。

公私協(xié)力作為一種新治理模式在當(dāng)代中國(guó)的興起，不僅是一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，而且更是契合了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)。然而，公私協(xié)力也引發(fā)了對(duì)其公法救濟(jì)的難題。在傳統(tǒng)的治理體系中，行政法調(diào)整的法律關(guān)系是行政主體——行政相對(duì)人之間的兩面關(guān)系，公法救濟(jì)呈現(xiàn)出給付救濟(jì)的特色。隨著公私協(xié)力的發(fā)展，行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系演變?yōu)楣膊块T——私人部門——社會(huì)公眾之間的三面關(guān)系，特別是在我國(guó)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化重要組成部分的現(xiàn)行公法救濟(jì)制度無(wú)法滿足調(diào)整三面社會(huì)關(guān)系的需求。一方面，從公法救濟(jì)的模式上看，基于救濟(jì)給付的傳統(tǒng)行政救濟(jì)法是否仍然適應(yīng)以公共服務(wù)擔(dān)保為導(dǎo)向的“混合行政”、如何根據(jù)行政法背后的擔(dān)保國(guó)家理論圖像變遷積極發(fā)展出新型的公法救濟(jì)模式以發(fā)揮公共福祉增進(jìn)的功能等等，另一方面，從公法救濟(jì)的機(jī)制和制度上看，基于傳統(tǒng)公私對(duì)立基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公法救濟(jì)體系是否要做出某種調(diào)適、基于擔(dān)保國(guó)家尤其是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論所發(fā)展的公法救濟(jì)體系如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以便更好地促進(jìn)公私協(xié)力的良性發(fā)展等等，諸如此類的難題的回答與解決，不僅成為公私協(xié)力有效治理的重要前提，而且也為公私協(xié)力的公法救濟(jì)現(xiàn)代化提供了新的路徑選擇。

二、救濟(jì)擔(dān)保：公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式轉(zhuǎn)型

在公私協(xié)力中，由于存在公私法的區(qū)分，其法律救濟(jì)自有公法救濟(jì)與私法救濟(jì)之別。而公法救濟(jì)系指?jìng)€(gè)人、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害或可能受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑，也是通過(guò)解決公法爭(zhēng)議，糾正、制止或矯正公權(quán)力侵權(quán)行為，使得受損害的合法權(quán)益得到公法上的補(bǔ)救的制度。公法救濟(jì)具有主體的公權(quán)力性、公法爭(zhēng)議的具體性、救濟(jì)對(duì)象的公法性等特點(diǎn)，各國(guó)公法救濟(jì)主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、刑事訴訟、國(guó)家賠償、違憲審查、訴訟外替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）等途徑。鑒于本文主旨，筆者將著重分析公私協(xié)力對(duì)行政訴訟等公法救濟(jì)機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)以及我國(guó)行政訴訟等公法救濟(jì)如何進(jìn)行調(diào)整應(yīng)對(duì)。②實(shí)際上，從擔(dān)保國(guó)家及國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的視角分析，公私協(xié)力對(duì)國(guó)家賠償機(jī)制也構(gòu)成了挑戰(zhàn)，有關(guān)制度需要重構(gòu)。參見(jiàn)鄒煥聰：《國(guó)家擔(dān)保責(zé)任視角下公私協(xié)力國(guó)家賠償制度的構(gòu)建》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6 期。

與傳統(tǒng)公共行政由政府壟斷不同，公私協(xié)力系公私部門合作治理原有公共部門履行的公共任務(wù)，這對(duì)傳統(tǒng)公法調(diào)整國(guó)家行政的狀況構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)，需要尋找新的理論“地圖”，探究公法背后的政治理論及國(guó)家理論新圖像。誠(chéng)如英國(guó)學(xué)者馬丁·洛克林所言，“考察公法與政治理論之間的關(guān)系有助于在公法領(lǐng)域挑戰(zhàn)教條式的客觀主義并且激發(fā)一種健康的、批判性的研究精神”，③[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第49 頁(yè)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)公私協(xié)力這種“公私混合行政”的公法救濟(jì)，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該考察公法協(xié)力救濟(jì)蘊(yùn)含的政治理論。在這個(gè)方面，德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論可謂是密切聯(lián)系公私協(xié)力治理的最優(yōu)分析工具。所謂“擔(dān)保國(guó)家”，系指國(guó)家就公共任務(wù)不親自執(zhí)行，轉(zhuǎn)而由私人部門執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)由國(guó)家擔(dān)保私人部門執(zhí)行的國(guó)家模式。它是探討國(guó)家角色、責(zé)任與任務(wù)而形成的國(guó)家模型。有別于傳統(tǒng)由國(guó)家自己擔(dān)任公共任務(wù)的執(zhí)行者之角色，擔(dān)保國(guó)家系指國(guó)家就公共任務(wù)，如基礎(chǔ)建設(shè)或公共服務(wù)之提供，不親自執(zhí)行，轉(zhuǎn)而與私部門共同承辦公共任務(wù)，但此共同承辦，并非就任務(wù)之執(zhí)行彼此分工，而是國(guó)家不再優(yōu)先以其原有科層化行政運(yùn)作為模式，改采取寬泛之任務(wù)理解，且以“私部門執(zhí)行公共任務(wù)，國(guó)家擔(dān)保私部門執(zhí)行”之模式，確保任務(wù)可以順利完成。④參見(jiàn)許登科：《德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)之公私協(xié)力法制——對(duì)我國(guó)促參法的啟示》，臺(tái)灣大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第40 頁(yè)。由此，國(guó)家角色轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保者的角色，以擔(dān)保公益或公共任務(wù)實(shí)現(xiàn)的功能適當(dāng)?shù)目蚣芘c條件，或者說(shuō)，國(guó)家完成從“提供者”到“促進(jìn)者”的角色轉(zhuǎn)變，并負(fù)有擔(dān)保國(guó)家的任務(wù)?？梢哉f(shuō)，擔(dān)保國(guó)家圖像為我們分析公私協(xié)力中的國(guó)家與私人，或者說(shuō)公共部門與私人部門之間的關(guān)系提供了新的背景和基礎(chǔ)。從責(zé)任或角色的角度分析，擔(dān)保國(guó)家是一個(gè)運(yùn)用國(guó)家責(zé)任理論并以責(zé)任要素（責(zé)任分擔(dān)與責(zé)任層級(jí)化）為核心的國(guó)家。責(zé)任分配是對(duì)公益責(zé)任的分配，是對(duì)國(guó)家與私人各自對(duì)公益實(shí)現(xiàn)的責(zé)任，這對(duì)于國(guó)家界定國(guó)家與私人的角色以及整合兩者的角色與功能具有重要意義；同時(shí)這也在一定程度上改變了私人地位。擔(dān)保國(guó)家還以實(shí)現(xiàn)責(zé)任、保障責(zé)任和承接責(zé)任等不同責(zé)任類型來(lái)詮釋國(guó)家之角色、任務(wù)與功能，并籍以詮釋國(guó)家權(quán)力行使的正當(dāng)化。⑤參見(jiàn)胡博硯：《保障國(guó)家的概念在德國(guó)的發(fā)展》，《玄奘法律學(xué)報(bào)》2009年第11 期。其中，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任具有特殊的地位，為各類責(zé)任的上位概念，對(duì)于完善國(guó)家責(zé)任和促進(jìn)公私協(xié)力具有重要的意義。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，公私伙伴間之責(zé)任分擔(dān)／共同，系指私人承擔(dān)部分或全部之執(zhí)行責(zé)任，而國(guó)家則應(yīng)確保其合秩序之履行，此即為擔(dān)保責(zé)任。⑥[德]Jan Ziekow：《從德國(guó)憲法與行政法觀點(diǎn)論公私協(xié)力——挑戰(zhàn)與發(fā)展》，詹鎮(zhèn)榮譯，《月旦法學(xué)雜志》2010年第180 期。也就是說(shuō)，國(guó)家或公共部門在公私協(xié)力中不再承擔(dān)履行責(zé)任，而是承擔(dān)確保私人履行公共服務(wù)時(shí)的公益擔(dān)保責(zé)任。這一國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的思想是擔(dān)保國(guó)家理論最為核心之所在，需要落實(shí)到包括公法救濟(jì)在內(nèi)的各個(gè)法治環(huán)節(jié)。

擔(dān)保國(guó)家的新理論特別是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的新思維為詮釋公私協(xié)力法治擔(dān)保提供了重要前提。為了更好地規(guī)范和約束公私協(xié)力，筆者提出了“救濟(jì)擔(dān)?！边@一新的救濟(jì)模式。該模式不僅體現(xiàn)了國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論在司法權(quán)理論和救濟(jì)理論中的具體內(nèi)涵，而且也提出了制度革新和具體化制度的要求。從理念上、性質(zhì)上、結(jié)構(gòu)上、過(guò)程上等多個(gè)角度來(lái)看，擔(dān)保國(guó)家背景下公私協(xié)力的公法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。不僅如此，面對(duì)公私協(xié)力對(duì)行政訴訟以及國(guó)家賠償兩大公法救濟(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，我國(guó)行政法只有積極應(yīng)對(duì)，促進(jìn)有關(guān)制度的不斷更新，才能從根本上對(duì)公私協(xié)力進(jìn)行合法、有效的法律救濟(jì)。從擔(dān)保國(guó)家理論出發(fā)，公私協(xié)力對(duì)公法救濟(jì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，同時(shí)也給公法救濟(jì)的轉(zhuǎn)型和革新帶來(lái)了機(jī)遇。

第一，從理念上看，這一創(chuàng)新是從“救濟(jì)給付”發(fā)展到“救濟(jì)擔(dān)?！薄Ｔ趥鹘y(tǒng)的救濟(jì)制度中，司法救濟(jì)當(dāng)然不可或缺，但是，由于在不同國(guó)家理論下，其司法權(quán)的定位未必相同。在給付國(guó)家理論主導(dǎo)下，國(guó)家積極作為，擔(dān)負(fù)其各項(xiàng)社會(huì)福利和有關(guān)服務(wù)，政府事必躬親，承擔(dān)了大量繁重的公共任務(wù)，而私人則無(wú)法參與到公共任務(wù)之中。在這種給付國(guó)家背景下，司法權(quán)也呈現(xiàn)出積極主動(dòng)的功能，甚至違反不告不理的被動(dòng)性原則而主動(dòng)介入到各類爭(zhēng)議之中。這種積極介入到各類爭(zhēng)議的司法救濟(jì)模式，可以稱之為“救濟(jì)給付”。這種“救濟(jì)給付”模式在當(dāng)今擔(dān)保國(guó)家下已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。美國(guó)學(xué)者喬迪·弗里曼曾經(jīng)提出，公私合作帶來(lái)了美國(guó)行政法的新發(fā)展，把當(dāng)代治理描述為“混合行政”體制最為合適。質(zhì)言之，行政是一項(xiàng)以多個(gè)不同主體之間（如行政機(jī)關(guān)、私人公司、顧客、非營(yíng)利組織和專業(yè)協(xié)會(huì)）相互作用為特征的事業(yè)，這種共同的治理事業(yè)要求具有一個(gè)靈活、便利的政府觀念，即國(guó)家必須有能力在混合體制中扮演多重角色：經(jīng)紀(jì)人、溝通者、監(jiān)督者、執(zhí)行者和合伙人等等。任何一種主體的結(jié)合形式，只要被證明可以最好地實(shí)現(xiàn)利益最大化，并將特定公私安排帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)降至最低，國(guó)家在混合行政中的首要作用就是促成這種結(jié)合形式的介入。⑦[美]喬迪·弗里曼：《私人團(tuán)體、公共職能與新行政法》，晏坤譯，載《北大法律評(píng)論》第5 卷第2 輯，法律出版社2004年版，第520頁(yè)。為此要適合國(guó)家角色的轉(zhuǎn)換，包括司法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力都應(yīng)該進(jìn)行重新的定位。擔(dān)保國(guó)家不僅要求立法者針對(duì)公私協(xié)力中私人執(zhí)行公共任務(wù)進(jìn)行框架性立法，要求執(zhí)行者具體化國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，而立法者和執(zhí)行者是否遵循國(guó)家擔(dān)保責(zé)任、有無(wú)違憲或違法的情形，則需要接受司法審查。與“救濟(jì)給付”不同的是，筆者主張的“救濟(jì)擔(dān)?！蹦Ｊ?，是一種被動(dòng)性、公法擔(dān)保型、協(xié)商合作型救濟(jì)程序模式。具體而言，首先，“救濟(jì)擔(dān)保”是一種被動(dòng)性的救濟(jì)模式，即回歸到司法被動(dòng)、中立的立場(chǎng)。其次，它又是一種私法救濟(jì)優(yōu)先、公法擔(dān)保型的救濟(jì)模式，在公私法都能救濟(jì)的情形下盡量通過(guò)民事救濟(jì)解決；如果私法救濟(jì)無(wú)效，則國(guó)家要使用公法承擔(dān)擔(dān)保救濟(jì)責(zé)任。當(dāng)然有關(guān)法律已經(jīng)對(duì)公法私法救濟(jì)模式進(jìn)行了規(guī)定，則自然按照法律規(guī)定即可。最后，它還是一種協(xié)商型、合作型的救濟(jì)模式，要通過(guò)大量的協(xié)商對(duì)話進(jìn)行有關(guān)爭(zhēng)議的解決。這種“救濟(jì)擔(dān)?！睂?duì)于各種公私協(xié)力都具有普遍的適用力，特別是對(duì)社會(huì)主體本著合作社會(huì)的理念就社會(huì)公共事務(wù)或國(guó)家事務(wù)與國(guó)家或政府進(jìn)行合作共治的社會(huì)合作管制引發(fā)的救濟(jì)尤為重要。⑧參見(jiàn)鄒煥聰：《社會(huì)合作管制：模式界定、興起緣由與正當(dāng)性基礎(chǔ)》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2 期。如果有關(guān)爭(zhēng)議發(fā)生后，能夠自我調(diào)解、自我解決則無(wú)必要進(jìn)行行政訴訟，而當(dāng)這些途徑無(wú)效時(shí)，則要視情形采取包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)仍趦?nèi)的公法救濟(jì)。

第二，從性質(zhì)上看，這一創(chuàng)新是從公私法救濟(jì)分立發(fā)展到公私法救濟(jì)合作。在傳統(tǒng)的救濟(jì)制度中，公法救濟(jì)與私法救濟(jì)猶如兩條平行的軌道，沒(méi)有交集、難以合作。對(duì)于大陸法系國(guó)家而言，進(jìn)行法律救濟(jì)首先的問(wèn)題就是判斷是否屬于公法救濟(jì)或私法救濟(jì)的范圍。“除刑事案件以外，大多數(shù)民法法系國(guó)家的普通法院的管轄范圍基本上限于私法之爭(zhēng)。有關(guān)行政行為有效性或性質(zhì)的爭(zhēng)執(zhí)（如拒絕簽發(fā)或撤銷商業(yè)許可）涉及公法問(wèn)題，在它們的制度中將由一個(gè)具有獨(dú)立系統(tǒng)的行政法院解決?！雹酨eter H. Schuck，F(xiàn)oundations of Administrative Law，New York: Oxford Press，1994，p.339.而如今，基于民營(yíng)化和合作治理而開(kāi)展的公私協(xié)力新型活動(dòng)，不斷侵蝕著公法、私法截然劃分的“鴻溝”，公私法救濟(jì)道路逐漸融合。從合作治理的角度看，公私協(xié)力不僅帶來(lái)了公私權(quán)力的混合、行為法律性質(zhì)的融合，而且也導(dǎo)致公法救濟(jì)與私法救濟(jì)的合作。正如美國(guó)學(xué)者所言：“共同治理體制中的司法審查，在對(duì)公私安排帶來(lái)的危險(xiǎn)加以制約的同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)公私合作……法院有必要提供原則的靈活性以容納新的公私混合體制?！雹馔白ⅱ?，喬迪·弗里曼文。與公私協(xié)力這種典型的混合行政相適應(yīng)，公私協(xié)力的救濟(jì)方式也是混合救濟(jì)、合作救濟(jì)。比如對(duì)于社會(huì)合作管制這種公私協(xié)力而言：爭(zhēng)議發(fā)生后，一般首先通過(guò)自我協(xié)商調(diào)解、內(nèi)部化解等私法救濟(jì)來(lái)解決沖突，由于自我救濟(jì)程序簡(jiǎn)單、當(dāng)事人自愿接受，所以它是各方樂(lè)意采行的方案；與此同時(shí)，如果自我協(xié)調(diào)失敗，那么公法救濟(jì)無(wú)疑應(yīng)該介入，以免公法價(jià)值的喪失。為此，對(duì)于公私協(xié)力的救濟(jì)不能再陷入公私法救濟(jì)對(duì)抗的泥淖，而應(yīng)該走向公法救濟(jì)與私法救濟(jì)良性合作的大道?？梢哉f(shuō)，這種合作治理下的救濟(jì)制度是一種合作型救濟(jì)，它在主體、途徑、方式多方面展開(kāi)——從解決主體上看，不僅包括傳統(tǒng)國(guó)家或政府機(jī)關(guān)實(shí)施的救濟(jì)，而且擴(kuò)展到社會(huì)組織依法進(jìn)行的救濟(jì)；從救濟(jì)途徑上看，不僅包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)龋€應(yīng)將自我調(diào)解、民事仲裁等多種途徑包括在內(nèi)；從救濟(jì)方式上看，不僅包括法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)令履行責(zé)任、賠償、補(bǔ)償?shù)日綑C(jī)制，還包括自我協(xié)商、談判、譴責(zé)、公布等非正式機(jī)制。當(dāng)然，如何處理公私協(xié)力中的公法救濟(jì)與私法救濟(jì)合作關(guān)系，需要?jiǎng)?chuàng)新有關(guān)機(jī)制，完善有關(guān)法律制度。

第三，從結(jié)構(gòu)上看，這一創(chuàng)新是從“線型結(jié)構(gòu)”對(duì)峙發(fā)展到“三角（平面）結(jié)構(gòu)”互動(dòng)。有關(guān)救濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，它實(shí)際上包括了兩大問(wèn)題：一是參與解決爭(zhēng)議的主體結(jié)構(gòu)，主要涉及由單一的司法機(jī)關(guān)來(lái)處理還是由多元的主體來(lái)處理；二是處理的爭(zhēng)議關(guān)系結(jié)構(gòu)，主要涉及傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議還是包括公共部門、實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門以及作為相對(duì)人的公眾之間三面關(guān)系的爭(zhēng)議。對(duì)于前一問(wèn)題，在傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)中，救濟(jì)機(jī)制的主體處于中立的地位，對(duì)整個(gè)機(jī)制的運(yùn)行起主導(dǎo)作用，而當(dāng)事人處于對(duì)峙的關(guān)系，在對(duì)抗式的程序中尋求最大保護(hù)；而隨著協(xié)商民主的興起，各國(guó)公法救濟(jì)機(jī)制中協(xié)商性不斷提升，參與性不斷增強(qiáng)，開(kāi)始出現(xiàn)“多元協(xié)商”的救濟(jì)結(jié)構(gòu)，比如英美法系國(guó)家大量存在的ADR 制度（當(dāng)事人可以要求采取某一形式的方法）、法國(guó)的調(diào)解專員（有行政機(jī)關(guān)以外的第三人處理）、日本的苦情處理（處理主體眾多）等。?參見(jiàn)韓春暉：《現(xiàn)代公法救濟(jì)機(jī)制的整合——以統(tǒng)一公法學(xué)為研究路徑》，北京大學(xué)出版社2009年版，第124-126 頁(yè)。這些制度實(shí)際上根據(jù)公私協(xié)力具體情形可以靈活加以運(yùn)用。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，許多公私協(xié)力具體行為關(guān)系結(jié)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)公法只關(guān)注行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間爭(zhēng)議的做法，而是將公法規(guī)范延展到履行公共任務(wù)的私人主體，導(dǎo)致三面法律關(guān)系及其爭(zhēng)議——公共部門、承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門之間的爭(zhēng)議、承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門與作為相對(duì)人的公眾之間的爭(zhēng)議、作為相對(duì)人的公眾與國(guó)家的爭(zhēng)議都納入到公法的視野。由此，如果這些方面發(fā)生爭(zhēng)議，那么這三面主體之間的爭(zhēng)議都要考慮到，要對(duì)權(quán)利義務(wù)的所有法主體進(jìn)行整體性觀察，主體之間的關(guān)系向多邊關(guān)系發(fā)展，而訴訟結(jié)構(gòu)也從傳統(tǒng)的“線型結(jié)構(gòu)”對(duì)峙發(fā)展到“三角結(jié)構(gòu)”互動(dòng)。

綜上，“救濟(jì)擔(dān)?！蹦Ｊ酵瓿闪藢?duì)“救濟(jì)給付”模式的超越，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公私協(xié)力的公法救濟(jì)轉(zhuǎn)型，是契合公私協(xié)力治理特殊情形的現(xiàn)代公法救濟(jì)理論模型。

三、公私協(xié)力公法救濟(jì)體系現(xiàn)代化的路徑選擇

在某種程度上說(shuō)，包括行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)润w系在內(nèi)的公法救濟(jì)體系的現(xiàn)代化，與國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化具有同構(gòu)性，它們是一體兩面的關(guān)系。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家在公私協(xié)力中的治理體系現(xiàn)代化，意味著要實(shí)現(xiàn)公私協(xié)力公法救濟(jì)體系的現(xiàn)代化。實(shí)際上，無(wú)論是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，還是公私協(xié)力公法救濟(jì)體系的現(xiàn)代化，其關(guān)鍵都在于實(shí)現(xiàn)法治化，使治理活動(dòng)在法治的軌道上運(yùn)行。筆者認(rèn)為，要從以下方面實(shí)現(xiàn)我國(guó)公私協(xié)力公法救濟(jì)體系的現(xiàn)代化。

（一）按照修正后的法律關(guān)系理論實(shí)現(xiàn)全方位的救濟(jì)

與一般行政法律關(guān)系只存在行政主體——行政相對(duì)人兩面法律關(guān)系不同的是，公私協(xié)力的法律關(guān)系存在三面關(guān)系，即公共部門與履行公共任務(wù)的私人部門的關(guān)系、履行公共任務(wù)的私人部門與公眾的關(guān)系以及公眾對(duì)履行行政任務(wù)的私人部門之關(guān)系。盡管這三者之間的關(guān)系及地位問(wèn)題可以立足于組織法角度來(lái)分析，但是其中背后的法律關(guān)系理念具有普遍的意義，同樣可以用以分析公私協(xié)力復(fù)雜的救濟(jì)制度。有的學(xué)者在分析公私協(xié)力救濟(jì)時(shí)試圖運(yùn)用德國(guó)的“雙階理論”（或“兩階段理論”），將政府職能合同外包的公共給付分為是否給予給付和履行授益之細(xì)節(jié)兩部分，?參見(jiàn)楊欣：《論政府職能合同外包中的公法約束》，《法學(xué)論壇》2007年第5 期。但是，實(shí)際上雙階理論即使在德國(guó)也有被替代的趨勢(shì)，所以，筆者首先對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)論，在此基礎(chǔ)上論證法律關(guān)系理論的優(yōu)勢(shì)所在。有關(guān)雙階理論，它源自于國(guó)家對(duì)公民的補(bǔ)助貸款；由于補(bǔ)助貸款行為屬于私法行為，公民不得對(duì)其提起行政訴訟，而向民事法院起訴，卻又因私法自治、契約自由而獲敗訴判決，致使公民幾無(wú)救濟(jì)途徑可言。雙階理論系在私法性質(zhì)的補(bǔ)助貸款法律關(guān)系之前，加入行政處分性質(zhì)的同意決定，形成“行政處分+私法契約”模式。詳言之，在第一階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的貸款申請(qǐng)，首先在公法上以行政處分作同意或拒絕的決定，行政機(jī)關(guān)作出同意的決定后，在第二階段，那么與受補(bǔ)助人締結(jié)私法性質(zhì)的消費(fèi)借貸契約，實(shí)際發(fā)給貸款補(bǔ)助，因此，公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否給予貸款的決定不服的，可提起行政訴訟，請(qǐng)求權(quán)利保護(hù)。德國(guó)“兩階段理論”在補(bǔ)貼事務(wù)中提出，之后被推廣到其他相關(guān)領(lǐng)域，特別是公共機(jī)構(gòu)和設(shè)施準(zhǔn)入。由于兩階段理論希望突破長(zhǎng)久以來(lái)只對(duì)補(bǔ)貼行為進(jìn)行私法解釋，借助行政行為使作為批準(zhǔn)決定的發(fā)放貸款決定受公法的約束，特別是置于基本權(quán)利保護(hù)和私法控制之下，所以得到很快的贊同和推廣，不過(guò)，由于批準(zhǔn)之后的貸款合同是一種杜撰、將原本統(tǒng)一的社會(huì)關(guān)系分成兩個(gè)法律關(guān)系和救濟(jì)途徑以及兩個(gè)階段的關(guān)系值得懷疑等，兩階段理論遇到了很多困境。?參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第423-429 頁(yè)。由此可見(jiàn)，盡管其思維頗具可取性，但是雙階理論并不能為公私協(xié)力的公法救濟(jì)提供良好的理論支持。

臺(tái)灣有學(xué)者試圖對(duì)雙階理論加以修補(bǔ)，在“行政處分+私法契約”模式之外，發(fā)展出“行政處分+行政契約”之新型態(tài)。雙階理論以“行政處分+私法契約”為典型，其部分原因在于：典型的行政契約以代替行政處分為主要類型，雙方互負(fù)給付義務(wù)之雙務(wù)契約，亦以行政機(jī)關(guān)給付“作成特定行政處分”為原則，是以，于平等地位上提供給付之雙階理論第二階段，即無(wú)行政契約適用余地。惟公私協(xié)力以履行國(guó)家任務(wù)，成為時(shí)代趨勢(shì)，在擇定民間業(yè)者之階段固為行政處分，但將行政任務(wù)委托民間業(yè)者執(zhí)行，則是否能將其全部視為私法契約，則不能一概而論。詳言之，雙階理論之第二階段，如行政機(jī)關(guān)系將國(guó)家之公權(quán)力授予民間業(yè)者實(shí)施，則應(yīng)解為行政契約，方符合前述公私法契約區(qū)別之理論，則雙階理論即有必要調(diào)整為“行政處分+行政契約”之新型態(tài)。?參見(jiàn)董保城：《臺(tái)灣行政組織變革之發(fā)展與法制面之挑戰(zhàn)》，臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《國(guó)家賠償與征收補(bǔ)償/公共任務(wù)與行政組織》，元照出版公司2007年版，第234 頁(yè)。臺(tái)北“高等行政法院”曾經(jīng)對(duì)于高速公路電子收費(fèi)系統(tǒng)（ETC）所作出的判決，即采“行政處分+行政契約”的見(jiàn)解，并受到諸多學(xué)者的支持。但盡管將公私協(xié)力中的公共部門與私人部門之間的契約擴(kuò)展包括公法契約和私法契約兩種形式，仍未囊括其他行為方式，比如事實(shí)上的公私協(xié)力等；更為重要的是，無(wú)論是“行政處分+私法契約”模式還是“行政處分+行政契約”新型態(tài)，都還是局限于公共部門與私人部門之間的關(guān)系，而沒(méi)有將視角擴(kuò)展到私人部門與公眾的關(guān)系以及公共部門與公眾的關(guān)系。而后者的關(guān)系對(duì)于公私協(xié)力而言，更加具有實(shí)際意義。如果要對(duì)公私協(xié)力構(gòu)建救濟(jì)制度，就要正視所有主體之間可能發(fā)生的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為應(yīng)在揚(yáng)棄雙階理論基礎(chǔ)上，引入法律關(guān)系理論來(lái)分析公私協(xié)力中的多方法律爭(zhēng)議問(wèn)題。

實(shí)際上，法律關(guān)系理論也是來(lái)自于德國(guó)，雖非全新的理論，不過(guò)由于它與國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)（都探究?jī)蓚€(gè)以上主體之間關(guān)系，但就特定事務(wù)所扮演的角色或者任務(wù)范圍、義務(wù)而言，需要國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論來(lái)彌補(bǔ)），因此成為分析特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)外包及公權(quán)力委托等民營(yíng)化型公私協(xié)力的法律約束的最優(yōu)工具。簡(jiǎn)言之，法律關(guān)系理論最初是針對(duì)行為形式理論觀察模式的不足而提出的理論。該理論將規(guī)制對(duì)象放寬到整體法律事實(shí)中“與行政有關(guān)”的所有法主體，并將視角觸及到三面法律關(guān)系主體、行為多樣性（如私法行為及非形式行為的運(yùn)用）、程序的狀態(tài)取向以及法規(guī)范的發(fā)展等有關(guān)法律問(wèn)題。?張錕盛：《行政法學(xué)另一種典范的期待：法律關(guān)系理論》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第121 期。筆者在此試圖運(yùn)用法律關(guān)系理論這個(gè)新視角來(lái)分析公私協(xié)力的全方位救濟(jì)問(wèn)題。傳統(tǒng)的典型法律關(guān)系是由行政主體與行政相對(duì)人兩面關(guān)系構(gòu)成。雖然從這種架構(gòu)來(lái)看，公私協(xié)力特別是民營(yíng)化型公私協(xié)力仍然以公共部門與私人部門兩分法的構(gòu)架及兩面關(guān)系架構(gòu)為前提，但是，公私部門在公私協(xié)力中交錯(cuò)形成了三面關(guān)系。假若僅僅將傳統(tǒng)的公法制度適用于三面關(guān)系的有關(guān)爭(zhēng)議，勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)這種三面關(guān)系及其爭(zhēng)議復(fù)雜性的忽視，而且也與公私協(xié)力實(shí)際情形不符。以公權(quán)力委托或日本學(xué)者所稱的“委任私人行使行政權(quán)限（特許）”為例，?值得注意的是，日本學(xué)者所謂的“特許”并不是一般所認(rèn)為的“特許經(jīng)營(yíng)”，而是實(shí)際上等同于“公權(quán)力委托”，即將公共權(quán)力委托給企業(yè)等私法組織等來(lái)行使。參見(jiàn)[日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第28 頁(yè)。它們之間三面法律關(guān)系的爭(zhēng)議就極為復(fù)雜。

首先，公權(quán)力委托人與公權(quán)力受托人之間的法律爭(zhēng)議，主要包括以下?tīng)?zhēng)議：通過(guò)法律法規(guī)、合同或其他方式而導(dǎo)致的公法上委任或信托關(guān)系爭(zhēng)議；公共部門對(duì)私人部門的監(jiān)督所導(dǎo)致的爭(zhēng)議；私人部門對(duì)公共部門的請(qǐng)求權(quán)受侵害而導(dǎo)致的爭(zhēng)議；私人部門違反法定或約定對(duì)公共部門的義務(wù)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議；等等。各種爭(zhēng)議均應(yīng)納入到行政訴訟的范疇之列，因?yàn)樗鼈儚母旧险f(shuō)都是公法上的關(guān)系。就公共部門與私人部門之間的法律救濟(jì)而言，傳統(tǒng)意義上的所謂特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)不具有妥當(dāng)性。該理論認(rèn)為，私人部門與公共部門之間的法律關(guān)系屬于傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系，與其有關(guān)的爭(zhēng)議，法院不能提供權(quán)利保護(hù)。但是，將公權(quán)力委托人與公權(quán)力受托人之間的關(guān)系視為特別權(quán)力關(guān)系已不妥當(dāng)，且該理論在大多數(shù)國(guó)家實(shí)際上已被拋棄。

其次，在私人主體與廣大公眾之間，其法律爭(zhēng)議主要包括：承擔(dān)公共任務(wù)的私人主體侵害相對(duì)人的實(shí)體或程序權(quán)利而產(chǎn)生的爭(zhēng)議；承擔(dān)公共任務(wù)的私人主體侵害作為公法消費(fèi)者權(quán)利而導(dǎo)致的爭(zhēng)議；承擔(dān)公共任務(wù)的私人主體違反行使其他公法上權(quán)力而產(chǎn)生的爭(zhēng)議；公眾或相對(duì)人要求賠償引發(fā)的爭(zhēng)議；等等。對(duì)此，因?yàn)楣珯?quán)力委托行使過(guò)程中對(duì)公眾或公法消費(fèi)者作出有關(guān)活動(dòng)是基于公共部門與私人部門之間的公法上的法律關(guān)系作出的，所以，“特許者的行為如果以公法上的行為形式進(jìn)行，那么可以將特許者作為被告提起行政訴訟。這種情況下，特許者以自己的名義進(jìn)行活動(dòng)，屬于《行政法院法》第78 條意義上的具備當(dāng)事人資格的團(tuán)體或行政廳”。?[日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第47 頁(yè)。當(dāng)然，公權(quán)力委托的公法性質(zhì)較為容易判斷，其法律救濟(jì)也不是難題，但許多公私協(xié)力的救濟(jì)遠(yuǎn)非如此容易，許多爭(zhēng)議都處于灰色地帶。

最后，公權(quán)力委托人與廣大公眾之間的爭(zhēng)議包括公權(quán)力受托人無(wú)法提供公共產(chǎn)品（或公共服務(wù)）或者發(fā)生其他損害無(wú)法承擔(dān)時(shí)國(guó)家與公眾之間的法律爭(zhēng)議；公眾對(duì)國(guó)家不履行監(jiān)督職能而引發(fā)的有關(guān)法律爭(zhēng)議等。由于在公權(quán)力委托人（或國(guó)家）與公眾之間并無(wú)直接的行政行為、契約等顯性的法律關(guān)聯(lián)，人們往往會(huì)誤認(rèn)兩者之間沒(méi)有任何關(guān)系，或者是“虛擬的爭(zhēng)議”。但是，從擔(dān)保國(guó)家、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的理念出發(fā)，公權(quán)力委托人（或國(guó)家）在公權(quán)力委托中雖然并不執(zhí)行具體的行政任務(wù)，但是它最終是行政任務(wù)的擔(dān)保人。如果履行行政任務(wù)的私人無(wú)力提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，或者發(fā)生私人履行行政任務(wù)導(dǎo)致其他損害等事件時(shí)，那么國(guó)家應(yīng)該及時(shí)介入和監(jiān)督，對(duì)廣大的社會(huì)公眾承擔(dān)其由于私人部門無(wú)力提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而導(dǎo)致的一切責(zé)任。也就是說(shuō)，具體到公權(quán)力委托的具體公法救濟(jì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，如果私法救濟(jì)途徑無(wú)法實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)承擔(dān)行政任務(wù)的私人主體的權(quán)利救濟(jì)，那么此時(shí)國(guó)家應(yīng)該及時(shí)介入，提供包括行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)裙ň葷?jì)方式來(lái)彌補(bǔ)公權(quán)力受托人所造成的損害。就國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的法理而言，國(guó)家與公民之間仍存有爭(zhēng)議發(fā)生的基礎(chǔ)。根據(jù)德國(guó)行政法院的一般見(jiàn)解，國(guó)家不得因?qū)⒐姓蝿?wù)托付給私人，而避開(kāi)已存在之人民要求給付或要求對(duì)其給予作無(wú)瑕疵裁量決定的公法上請(qǐng)求權(quán)。但“給予給付請(qǐng)求權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆公@得給付的請(qǐng)求權(quán)”，也就是對(duì)私人給付主體施加影響。給付受領(lǐng)人對(duì)國(guó)家主張有此種影響權(quán)存在且要求其執(zhí)行而提起的訴訟，得尋求法律途徑為之。最重要的例子，要屬地方自治法上，請(qǐng)求進(jìn)入公共設(shè)施之請(qǐng)求權(quán)。?參見(jiàn)Eyermannn：《德國(guó)行政法院法逐條釋義》，陳敏等譯，臺(tái)灣地區(qū)“司法院”印行2002年版，第236-237 頁(yè)。

可以說(shuō)，以國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論修正后的法律關(guān)系理論為我國(guó)完善公私協(xié)力的公法救濟(jì)制度指明了方向。比如在特許經(jīng)營(yíng)中，同樣存在著三方法律關(guān)系，包括公共部門與特許經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系、特許經(jīng)營(yíng)者與公眾的關(guān)系以及公共部門與公眾的關(guān)系。但是，目前我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的地方性法規(guī)、規(guī)章等大多沒(méi)有對(duì)其救濟(jì)途徑進(jìn)行全面規(guī)范，當(dāng)然由于立法權(quán)限問(wèn)題，有的立法也無(wú)權(quán)規(guī)定，目前只有北京、河北、深圳等地的地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)行政主管部門作出的具體行政行為或者收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定這兩種情形，規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》第33 條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)行政主管部門作出的具體行政行為，認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！庇秩纭逗颖笔∈姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第28 條規(guī)定：“收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定由主管部門書(shū)面通知特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)者可以在收到書(shū)面通知后30 個(gè)工作日內(nèi)提出書(shū)面申辯或要求舉行聽(tīng)證會(huì)。特許經(jīng)營(yíng)者要求舉行聽(tīng)證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟?！钡橇钊诉z憾的是，這些現(xiàn)有的規(guī)定只是規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)公共部門的救濟(jì)權(quán)利，卻忽視了特許經(jīng)營(yíng)者與公眾之間以及公共部門與公眾之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的救濟(jì)途徑。根據(jù)法律關(guān)系理論，很有必要對(duì)三面法律關(guān)系可能發(fā)生的爭(zhēng)議和侵權(quán)及時(shí)作出規(guī)定，防范于未然。不僅如此，還要按照當(dāng)今國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的新理念，努力彰顯國(guó)家或公共部門這一擔(dān)保人的地位，完善國(guó)家或公共部門與公眾之間無(wú)直接行為鏈接的爭(zhēng)議解決機(jī)制。這必將成為未來(lái)立法或修法中有待大力加以解決的重大課題。

（二）構(gòu)建對(duì)非型式化公私協(xié)力的公法救濟(jì)擔(dān)保機(jī)制

筆者認(rèn)為，根據(jù)公私協(xié)力是否具有法律依據(jù)，公私協(xié)力可以劃分為型式化公私協(xié)力行為與未型式化公私協(xié)力行為。行政委托（公權(quán)力委托）、特許經(jīng)營(yíng)等都可以說(shuō)是型式化公私協(xié)力行為的典型形態(tài)；政府參股、社會(huì)合作管制、公共服務(wù)外包等都是比較典型的未型式化公私協(xié)力行為的具體形態(tài)。對(duì)于這兩種公私協(xié)力，法律救濟(jì)的情形不盡一致，即使各種型式化公私協(xié)力行為之間的法律規(guī)制密度、種類也未必相同。由于公權(quán)力受托人依照法律規(guī)定直接授予或給予法律授權(quán)等，可以自己名義對(duì)外獨(dú)立行使權(quán)力，并在私人行使公權(quán)力時(shí)具有行政主體資格，所以一般而言，對(duì)于公權(quán)力委托“首先應(yīng)利用現(xiàn)行法上以行政處分或公權(quán)力行使為前提之行政救濟(jì)制度”。?[日]米丸恒治：《公私協(xié)力與私人行使權(quán)力——私人行使行政權(quán)限及其法之統(tǒng)制》，劉宗德譯，《月旦法學(xué)雜志》2009年第173 期。而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)，目前也有少數(shù)地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)有關(guān)訴訟途徑進(jìn)行了規(guī)定，盡管不盡完善。因此，這些型式化公私協(xié)力行為需要遵循法律法規(guī)所規(guī)定的救濟(jì)渠道，不過(guò)這并非本文所要探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

對(duì)于未型式化公私協(xié)力行為而言，雖然沒(méi)有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，但是非公職主體實(shí)際上單獨(dú)或與國(guó)家一起行使著國(guó)家公權(quán)力或社會(huì)公權(quán)力，那么此時(shí)如果發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)該按照何種訴訟方式進(jìn)行訴訟呢？國(guó)家在其中是否就放任不管呢？答案是否定的。以社會(huì)合作管制作為典型的非型式化公私協(xié)力行為為例，它實(shí)際上在德國(guó)等國(guó)家以“國(guó)家規(guī)制的社會(huì)合作管制”的方式得以大力展開(kāi)，但是從擔(dān)保國(guó)家的觀點(diǎn)看，社會(huì)合作管制并非毫無(wú)界限，毋寧仍然需在國(guó)家所設(shè)置的法制框架內(nèi)運(yùn)作才具有正當(dāng)性和合法性。社會(huì)合作管制本身并非目的，而是實(shí)現(xiàn)公私合作的一種手段，因此由社會(huì)組織甚至個(gè)人等社會(huì)主體作為管制國(guó)家或社會(huì)公共事務(wù)對(duì)于法學(xué)的意義，絕非國(guó)家解除管制、撒手不管，而是在國(guó)家與私人之間進(jìn)行責(zé)任分配和責(zé)任階層化，同時(shí)要兼顧第三人的基本權(quán)利保障以及公共利益的維護(hù)。為此，社會(huì)合作管制的主體地位判斷對(duì)于訴訟地位的判斷已經(jīng)不再那么重要，更應(yīng)該重視的是社會(huì)合作管制主體行使公共權(quán)力的功能強(qiáng)度：如果行使公共權(quán)力的功能強(qiáng)度很強(qiáng)，那么該私人主體應(yīng)該作為行政訴訟的被告；如果行使公共權(quán)力的功能的強(qiáng)度很弱，那么該私人主體應(yīng)該作為民事訴訟的被告（同時(shí)該私人也可以提起民事訴訟）。有鑒于此，傳統(tǒng)的訴訟類型一刀切的做法可能于實(shí)務(wù)無(wú)益，關(guān)鍵要看社會(huì)合作管制中私人主體行使公共權(quán)力的功能強(qiáng)度。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是如何判斷這種功能強(qiáng)度。如果無(wú)法判斷出功能強(qiáng)度，那么筆者基本主張應(yīng)該提起行政訴訟，不僅因?yàn)樗鼘?shí)際行使了公共權(quán)力，而且因?yàn)樾姓V訟的特殊規(guī)則對(duì)于約束公私協(xié)力更為有效，也更能體現(xiàn)擔(dān)保國(guó)家的理念，從而一并解決由此發(fā)生的國(guó)家賠償問(wèn)題。

實(shí)際上，對(duì)于社會(huì)合作管制主體“公私混合體”及其行為的定性不準(zhǔn)，往往導(dǎo)致司法介入的困難。比如，在當(dāng)下中國(guó)，對(duì)于社會(huì)合作管制主體的司法監(jiān)督依然呈現(xiàn)出一種“模糊”甚或“缺失”的狀態(tài)。究其緣由，一方面，在司法介入的過(guò)程中，社會(huì)合作管制主體時(shí)而以實(shí)施公權(quán)力的行業(yè)管理者之身份來(lái)規(guī)避民事法律制裁，時(shí)而又以民主自治社團(tuán)之身份來(lái)擺脫行政法律規(guī)制。事實(shí)上，不少社會(huì)組織（法律法規(guī)授權(quán)的組織除外）往往由其一家行使公、私兩家的權(quán)力，無(wú)疑加大了司法介入的難度。另一方面，如果司法機(jī)關(guān)面對(duì)私人主體與實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)主體這一“公私混合體”，因無(wú)法擺脫“公私法域絕然對(duì)立”這一桎梏，自然無(wú)法演化出有效的控制機(jī)制。?參見(jiàn)馮之東：《社會(huì)公權(quán)力的司法救濟(jì)與民間化——以公私法域交融背景下的足球協(xié)會(huì)為研究個(gè)案》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2010年秋季卷。為此，對(duì)于社會(huì)合作管制主體雖然是私人主體，但是在行使權(quán)力的功能強(qiáng)度很強(qiáng)時(shí)，其行為應(yīng)該視為“行政行為”，所以也要受到如同與行政行為一般的司法約束；而若行使權(quán)力功能強(qiáng)度很弱時(shí)，則提起民事訴訟。然而，無(wú)論私人部門被提起民事訴訟或行政訴訟，國(guó)家在其中都負(fù)擔(dān)保者的最終責(zé)任。

（三）整合基于公私協(xié)力行為性質(zhì)的公私法救濟(jì)途徑

雖然公私協(xié)力都要通過(guò)行為來(lái)表現(xiàn)出來(lái)，但是公私協(xié)力行為嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不等同于公私協(xié)力；公私協(xié)力系指公、私部門之間為了合作完成公共任務(wù)而平等地進(jìn)行協(xié)商、談判、合作所形成的所有正式與非正式的行為總稱。由于公私協(xié)力行為實(shí)際上是一種集合的概念，從性質(zhì)上說(shuō)，它包括了公法行為、行政私法行為、私法行為以及性質(zhì)難以定位的行為，盡管從數(shù)量上而言后兩者遠(yuǎn)比不上前兩者。公私協(xié)力行為的復(fù)合法律性質(zhì)不僅革新了傳統(tǒng)的公法、私法二元區(qū)分的理論，而且給傳統(tǒng)的單一救濟(jì)制度帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為此，根據(jù)擔(dān)保國(guó)家理論，結(jié)合公私協(xié)力行為性質(zhì)，需要整合公私法救濟(jì)途徑。

1.公法或私法性質(zhì)的公私協(xié)力行為：一元化公法救濟(jì)或一元化私法救濟(jì)

與一般行為一樣，公私協(xié)力行為發(fā)生爭(zhēng)議后，其權(quán)利救濟(jì)的路徑不外乎私法救濟(jì)和公法救濟(jì)。作為與傳統(tǒng)行政行為存在種種差異的另類行為，公私協(xié)力行為到底是遵循一元化救濟(jì)，即在私法救濟(jì)和公法救濟(jì)兩者間選擇其一，還是實(shí)行二元化救濟(jì)，即既適用私法救濟(jì)，又可能實(shí)行公法救濟(jì)呢？關(guān)于這一問(wèn)題，中外理論和實(shí)務(wù)尚處于不成熟的探索階段，并且觀點(diǎn)不一，頗有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，對(duì)于公私協(xié)力行為的救濟(jì)，首先要看能否具體區(qū)分行為的法律性質(zhì)，即在同一的公私協(xié)力行為中，根據(jù)不同的法律關(guān)系可以提起不同的訴訟，比如就特許經(jīng)營(yíng)而言，由于特許經(jīng)營(yíng)契約系公私法雙重性質(zhì)的行為，所以要實(shí)行由性質(zhì)主導(dǎo)的私法、公法二元化救濟(jì)，而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者與公眾之間的私法爭(zhēng)議則只能進(jìn)行民事訴訟救濟(jì)。對(duì)于公權(quán)力委托而言，無(wú)論是公權(quán)力委托人與公權(quán)力受托人之間，還是與公眾之間的爭(zhēng)議，由于它們均以公法屬性為行為特征，所以相對(duì)人對(duì)之如有爭(zhēng)執(zhí)，自應(yīng)循公法救濟(jì)途徑謀求解決。

2.公法私法雙重性質(zhì)的公私協(xié)力行為：“私法救濟(jì)優(yōu)先、公法救濟(jì)擔(dān)?！钡亩葷?jì)

對(duì)于雙重性質(zhì)的公私協(xié)力行為，其法律救濟(jì)從理論上說(shuō)可能存在一元化救濟(jì)或二元化救濟(jì)的理論爭(zhēng)議。前者是指對(duì)于該類公私協(xié)力行為發(fā)生爭(zhēng)議，要么進(jìn)行私法救濟(jì)，要么進(jìn)行公法救濟(jì)；后者則指對(duì)于該類公私協(xié)力行為發(fā)生爭(zhēng)議，既可能進(jìn)行私法救濟(jì)，又可能進(jìn)行公法救濟(jì)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)于民間活動(dòng)運(yùn)用的行政私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因介入行政處分及契約之形成，所以行為的救濟(jì)得視爭(zhēng)議事項(xiàng)遵循民事訴訟（含調(diào)處）及行政爭(zhēng)訴（含申訴）之途徑處理，如政府采購(gòu)法和促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法即是。筆者認(rèn)為，無(wú)論是一元化私法救濟(jì)救濟(jì)還是一元化公法救濟(jì)，都是無(wú)視該類公私協(xié)力行為復(fù)雜性的，只觀察到硬幣的一面，不免遁入私法以逃避司法審查或者無(wú)視該類行為的混合行政狀況，而二元化救濟(jì)的觀點(diǎn)則需要避免將統(tǒng)一的事實(shí)現(xiàn)象分割成公法及私法兩個(gè)領(lǐng)域，以免陷入“法學(xué)上之虛構(gòu)”。筆者曾經(jīng)對(duì)于作為雙重性質(zhì)的公私協(xié)力行為，認(rèn)為要在堅(jiān)持統(tǒng)一法律事實(shí)的前提下，具體考察行為目的行政性和手段私法性之間關(guān)系和比重，并由占主導(dǎo)地位的性質(zhì)決定該爭(zhēng)議的訴訟路徑——如果其目的行政性占主導(dǎo)地位，應(yīng)該將由此引起的糾紛納入行政訴訟；反之，如果手段私法性占主導(dǎo)地位，應(yīng)該將由此引發(fā)的糾紛納入民事訴訟。?王太高、鄒煥聰：《論給付行政中行政私法行為的法律約束》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2008年春秋合卷。但是，問(wèn)題在于目的行政性與手段私法性之間往往無(wú)法判斷何者占主導(dǎo)地位，所以絕大部分行為均被推定為公權(quán)力行為。在此，筆者認(rèn)為，根據(jù)擔(dān)保國(guó)家理論的新思路，要對(duì)公私協(xié)力行為實(shí)行私法救濟(jì)優(yōu)先、公法救濟(jì)擔(dān)保型的二元化救濟(jì)，即在公私法都能救濟(jì)的情形下盡量首先通過(guò)民事救濟(jì)解決，如果民事訴訟等私法救濟(jì)無(wú)效，則由公法救濟(jì)制度對(duì)當(dāng)事人承擔(dān)擔(dān)保救濟(jì)?？傊?，這種新的救濟(jì)方式，不僅是對(duì)于公法、私法救濟(jì)制度之間關(guān)系重新認(rèn)識(shí)的結(jié)果，而且是基于合作治理理念的邏輯演繹的結(jié)論。

需要指出的是，如果對(duì)雙重性質(zhì)的公私協(xié)力行為進(jìn)行公法救濟(jì)，行政訴訟調(diào)解是一個(gè)可選擇項(xiàng)。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化以及擔(dān)保國(guó)家理論背景下，作為政府等公共部門與私人部門之間、私人部門與廣大公眾之間的協(xié)商、合作、和解本應(yīng)為題中之義。與之相適應(yīng)，構(gòu)建以解決公私協(xié)力中公私各方之間的“行政爭(zhēng)議”和促進(jìn)官民關(guān)系和諧為宗旨的行政訴訟調(diào)解制度亦為大勢(shì)所趨。為此，除了要修改《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟不能和解的規(guī)定之外，還應(yīng)該完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制。對(duì)于公私協(xié)力中的爭(zhēng)議，行政訴訟調(diào)解尤其要注意：在調(diào)解主體上，行政訴訟調(diào)解不僅包括人民法院，而且囊括與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，以及具有專門知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人；在調(diào)解范圍上，行政訴訟調(diào)解雖然除禁止情形外的案件均可調(diào)解，但是切勿以調(diào)解逃避司法審查；在調(diào)解程序上，行政訴訟調(diào)解要建立一套的程序規(guī)則，特別是遵循合法、自愿以及有限調(diào)解的原則；在結(jié)案方式上，行政訴訟調(diào)解應(yīng)由雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

3.無(wú)直接鏈接而產(chǎn)生的爭(zhēng)議和無(wú)法定性的公私協(xié)力行為：公法救濟(jì)

在公私協(xié)力蓬勃發(fā)展的當(dāng)今，公私協(xié)力所涉及之行為類型，已非傳統(tǒng)的行政行為或行政處分所能涵括。在公私協(xié)力行為中，不僅包括行政行為，而且涵蓋了行政私法行為、私法行為甚至性質(zhì)不明的行為，并且這些行為可能同時(shí)存在于同一公私協(xié)力之中。如就特許經(jīng)營(yíng)而言，它存在著許多性質(zhì)不同的行為，其中公共部門與特許經(jīng)營(yíng)者之間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是公法私法雙重性質(zhì)的契約，特許經(jīng)營(yíng)者與公眾之間的契約則是私法性質(zhì)的契約。公法私法雙重性質(zhì)的契約與私法性質(zhì)的契約的救濟(jì)途徑是不同的。無(wú)論公私協(xié)力行為的性質(zhì)多么復(fù)雜，總可以歸類到公法、私法或者行政私法之列，但有些行為的性質(zhì)判斷卻非易事，需要運(yùn)用新的理論來(lái)定位和救濟(jì)。這里值得注意是以下兩類爭(zhēng)議。

一是無(wú)法定性或者性質(zhì)不明的公私協(xié)力行為。對(duì)于社會(huì)合作管制行為這種新的另類的公私協(xié)力行為，雖然可以另定公法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是目前似乎很難一概將之定為公法行為。對(duì)此，有學(xué)者指出，由于公私協(xié)力行為適用范圍廣泛，類型眾多，難以進(jìn)行完整的定義，更不易區(qū)分在何種情況下，應(yīng)將公私協(xié)力行為所締結(jié)之契約定位為行政契約；并應(yīng)不分公私協(xié)力行為是否涉及公法、民法、政府采購(gòu)法，甚至公司法等領(lǐng)域，一律在行政程序法中予以必要的規(guī)范；其具體方式是脫離在既有的行政契約法制下，架構(gòu)公私協(xié)力合作契約的治理模式，甚至在行政程序法中另定一節(jié)予以規(guī)范。?吳志光：《ETC 裁判與行政契約——兼論德國(guó)行政契約法制之變革方向》，《月旦法學(xué)》2006年第135 期。此種行政契約之改革模式，與法國(guó)公共建設(shè)契約的理念頗有相似之處。法國(guó)行政契約法制范圍廣闊、運(yùn)作靈活，素為學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題。將公私協(xié)力行為向行政契約方向靠近，似乎成為一種新的研究方向。?同前注?，董保城書(shū)，第234 頁(yè)。其可貴之處在于看到公私協(xié)力行為的復(fù)雜性以及受到國(guó)家公法約束的必須性，體現(xiàn)了擔(dān)保國(guó)家的思維，但是它仍然局限在行政契約這一狹小的范圍內(nèi)，而且具有濃厚的理想主義色彩。

二是國(guó)家與公眾之間并無(wú)直接的行為或契約相鏈接而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。對(duì)于這類爭(zhēng)議，國(guó)家在其中不負(fù)履行責(zé)任，與公眾也不直接發(fā)生法律關(guān)系，但是，正如擔(dān)保責(zé)任理論所揭示的那樣，國(guó)家應(yīng)該負(fù)擔(dān)保責(zé)任。比如電信基礎(chǔ)設(shè)施系滿足民生基本需求的設(shè)施，以前由國(guó)家負(fù)責(zé)提供，而今采取公私協(xié)力方式進(jìn)行提供，從而形成了國(guó)家（行政機(jī)關(guān)）——提供需求給付之私人、給付滿足對(duì)象所構(gòu)成的三角關(guān)系。而作為給付滿足對(duì)象的人民，若無(wú)法由私經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域中獲得適當(dāng)?shù)纳嫘枨笾疂M足時(shí)，是否、如何以及多大程度上得向國(guó)家主張需求滿足目的之實(shí)現(xiàn)呢？在此涉及的是擔(dān)保行政任務(wù)之發(fā)展，甚至擔(dān)保國(guó)家圖像逐漸明朗化后，國(guó)家對(duì)于給付滿足對(duì)象的人民，是否仍負(fù)有原先其自為履行相關(guān)給付任務(wù)時(shí)之滿足人民相關(guān)需求的義務(wù)。此等義務(wù)是否隨著國(guó)家退居擔(dān)保立場(chǎng)而有所改變呢？其關(guān)鍵仍在國(guó)家在憲法上所負(fù)的義務(wù)及其范圍為何。假如國(guó)家籍由任務(wù)民營(yíng)化的方式轉(zhuǎn)移人民任意承擔(dān)的給付義務(wù)，其內(nèi)涵之實(shí)現(xiàn)仍屬憲法所設(shè)定之國(guó)家目標(biāo)或是課予國(guó)家義務(wù)時(shí)，即便是國(guó)家合憲地將該等行政任務(wù)轉(zhuǎn)移由私法主體為主，亦不當(dāng)然影響國(guó)家在憲法上的義務(wù)。以基礎(chǔ)民生需求而言，若所謂生存照顧任務(wù)屬于憲法上社會(huì)國(guó)原則所支配并課予國(guó)家擔(dān)保義務(wù)者，則無(wú)論國(guó)家是否自己提供該生存照顧行為，均仍負(fù)有憲法上終局的需求滿足義務(wù)，人民自仍得享有憲法相關(guān)保障。此外，國(guó)家與給付滿足對(duì)象間存有擔(dān)保其需求獲得滿足的關(guān)系，亦應(yīng)屬為公法關(guān)系。?蔡宗珍：《從給付國(guó)家到擔(dān)保國(guó)家——以國(guó)家對(duì)電信基礎(chǔ)需求之責(zé)任為中心》，《臺(tái)灣法學(xué)雜志》2009年第122 期。也正基于公法關(guān)系或公法性質(zhì)的考慮，筆者認(rèn)為對(duì)國(guó)家與公眾之間并無(wú)直接的行為或契約相鏈接而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，應(yīng)該納入行政訴訟等公法救濟(jì)途徑。

（四）發(fā)展與公私協(xié)力模式相符的新型行政訴訟種類

我國(guó)目前尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的行政訴訟類型化，訴訟類型數(shù)量過(guò)少、劃分粗糙以及不承認(rèn)法官通過(guò)個(gè)案實(shí)踐的創(chuàng)造即是非類型化的集中表現(xiàn)；這個(gè)格局的形成既是我國(guó)行政訴訟整體上的強(qiáng)制性制度變遷模式的必然結(jié)果，同時(shí)也與傳統(tǒng)的行政行為形式論的局限性、以撤銷訴訟為中心的立法結(jié)構(gòu)的限制和粗放式學(xué)術(shù)研究的負(fù)面效應(yīng)息息相關(guān)。?參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政訴訟類型構(gòu)造研究》，法律出版社2007年版，第15 頁(yè)。但是，隨著行政任務(wù)的急劇變化以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的合作趨勢(shì)更趨明顯，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，不僅采用傳統(tǒng)的手段，而且大量使用民營(yíng)化、公私協(xié)力等新型手段以及其他無(wú)法形式化的多種手段。行政任務(wù)的繁重預(yù)示著行政權(quán)運(yùn)用的空間日趨擴(kuò)大，行政審判權(quán)的范圍將進(jìn)一步拓寬、行政訴訟的類型也進(jìn)一步細(xì)致化。而公私協(xié)力新型活動(dòng)方式的興起預(yù)示著司法救濟(jì)的具體方法也需要隨之作出調(diào)整，有必要在立法上針對(duì)不同表現(xiàn)形式的爭(zhēng)議設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)方法，從而編織出一張嚴(yán)密的司法救濟(jì)之網(wǎng)。

1.實(shí)現(xiàn)公私責(zé)任分配，構(gòu)建與公私協(xié)力適應(yīng)的行政公益訴訟

公共部門與私人部門合作完成公共任務(wù)的公私協(xié)力，不僅僅被廣泛使用于行政任務(wù)領(lǐng)域，而且也存在于諸如檢察、審判等其他公共領(lǐng)域發(fā)展的可能，比如西方所謂借“私人檢察官”力量來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家資源不足的情形已經(jīng)不在少數(shù)?？梢哉f(shuō)，與公私協(xié)力的基本精神緊密契合的訴訟類型首先應(yīng)該是行政公益訴訟。按照擔(dān)保國(guó)家理論，行政公益訴訟實(shí)際上是在行政訴訟類型上對(duì)公共部門與私人部門進(jìn)行了適當(dāng)?shù)呢?zé)任分配，集中表現(xiàn)在提起訴訟的原告資格上不再限于與之具有直接法律關(guān)系，而是其主體范圍不僅可以是作為公共部門的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，更可以是廣大的社會(huì)公眾——公民、法人或其他社會(huì)組織。雖然依據(jù)被訴對(duì)象或客體的不同，公益訴訟可劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，但兩者的區(qū)分僅具形式上的意義，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的訴訟制度框架內(nèi)對(duì)民事公益訴訟已經(jīng)提供了相關(guān)的救濟(jì)渠道，而且民事公益訴訟論者主張行政程序前置的觀點(diǎn)實(shí)際上還不如實(shí)行行政公益訴訟那樣經(jīng)濟(jì)以及符合我國(guó)行政訴訟法的基本精神。

所謂行政公益訴訟是作為公民、法人或其他社會(huì)組織針對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為提起的行政訴訟，具有以下特點(diǎn)：原告是非法律上的直接利害關(guān)系人；訴訟的對(duì)象是公共權(quán)力部門；訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益；訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)；判決的效力未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人。?參見(jiàn)王太高：《論行政公益訴訟》，《法學(xué)研究》2002年第5 期。結(jié)合公私協(xié)力，行政公益訴訟的原告包括了與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民、法人或其他社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)等；訴訟目的也是為了維護(hù)公共利益；訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)；判決的效力及于所有享有原告資格的人。其訴訟對(duì)象（被告）未必是傳統(tǒng)的公共權(quán)力部門，只要行使公權(quán)力，無(wú)論是公共部門、還是私人部門，原告都可以對(duì)他們進(jìn)行行政公益訴訟。此外，公私協(xié)力中的行政公益訴訟起訴條件可歸結(jié)為：公私協(xié)力主體的行為違法使公共利益受損；必須存在一個(gè)能夠代表公共利益的訴訟主體（原告）；代表公共利益提起公益訴訟的主體與公私協(xié)力主體的作為或不作為無(wú)直接利害關(guān)系；必須有法律的特別規(guī)定。對(duì)公私協(xié)力主體提起行政公益訴訟，需要在原告資格、起訴條件、司法審查的范圍、舉證責(zé)任以及其他程序等方面對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》進(jìn)行修改完善，以全面體現(xiàn)擔(dān)保國(guó)家的責(zé)任分配的思想。

2.圍繞國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理念，優(yōu)化其他行政訴訟類型之構(gòu)造

正如有學(xué)者指出的，在擔(dān)保國(guó)家中，國(guó)家由公共任務(wù)的“執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變成為公共任務(wù)“擔(dān)保者”；為了使國(guó)家能夠扮演善盡職責(zé)之擔(dān)保者角色，而非僅僅是單方面由公共任務(wù)撤退脫離者的形象，國(guó)家仍有監(jiān)督及促進(jìn)私人公共任務(wù)履行之責(zé)任。?林明昕：《擔(dān)保國(guó)家與擔(dān)保行政法——從2008年金融風(fēng)暴與毒奶粉事件談國(guó)家角色》，載吳庚教授七秩華誕祝壽論文集編輯委員會(huì)主編：《政治思潮與國(guó)家法學(xué)——吳庚教授七秩華誕祝壽論文集》，臺(tái)北元照出版公司2010年版，第17 頁(yè)。而這種“監(jiān)督”和“促進(jìn)”的責(zé)任不僅表現(xiàn)在立法和執(zhí)法上，更要表現(xiàn)在司法救濟(jì)及其類型構(gòu)造之中。

第一，要完善給付訴訟和確認(rèn)訴訟。公私協(xié)力的大力推行，意味著服務(wù)型政府理念的更加深入人心，意味著政府治理和行為方式的革新。更好地為廣大公眾給付更好更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)已經(jīng)成為公私協(xié)力的時(shí)代要求。在沒(méi)有司法壓力的情形下，政府部門不作為引發(fā)的有關(guān)爭(zhēng)議勢(shì)必大幅增加，給付訴訟完全有可能取代撤銷訴訟而成為行政訴訟類型新的中心。正如德國(guó)學(xué)者在分析行政任務(wù)的變化對(duì)于行政訴訟類型的意義時(shí)所言：“這就使得一直鐵板一塊的訴的種類系統(tǒng)開(kāi)始松動(dòng)——它已經(jīng)開(kāi)始排斥僅僅專注于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)調(diào)整的撤銷之訴和義務(wù)之訴，并使給付之訴和確認(rèn)之訴獲得了重要性，因?yàn)檫@兩類訴就上述那些新型行政方式而言，顯得更加靈活。”?[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第17 頁(yè)。由此可見(jiàn)，給付訴訟以及確認(rèn)訴訟的興起并非偶然，實(shí)際上與擔(dān)保國(guó)家理論有關(guān)擔(dān)保給付理念的轉(zhuǎn)換與行政任務(wù)的變遷息息相通。給付訴訟，是請(qǐng)求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為，通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為，而根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同可以將其分為財(cái)產(chǎn)給付之訴和非財(cái)產(chǎn)給付之訴。?馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第139-140 頁(yè)。我國(guó)《行政訴訟法》第69 條第1 款以及《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)姆秶?、行政賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以及行政賠償?shù)某绦虻雀鞣矫孀鞒隽司唧w規(guī)定，現(xiàn)在的問(wèn)題是要對(duì)賠償范圍過(guò)窄、賠償程序等制度進(jìn)行完善。而所謂確認(rèn)訴訟是行政相對(duì)人要求法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的具體行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。雖然確認(rèn)訴訟有利于解決爭(zhēng)議，有助于落實(shí)國(guó)家賠償制度，但是，為了更好地體現(xiàn)擔(dān)保國(guó)家理論，需要對(duì)我國(guó)司法解釋中增加的這一制度進(jìn)行完善，比如原告范圍的擴(kuò)大、訴訟標(biāo)的的擴(kuò)展等。

第二，要新增課予義務(wù)訴訟。擔(dān)保國(guó)家的圖像意味著國(guó)家或政府角色的轉(zhuǎn)變和重塑，從公共任務(wù)的履行者轉(zhuǎn)變?yōu)楣踩蝿?wù)的擔(dān)保者。特別是要針對(duì)公私協(xié)力中私人主體不履行公共任務(wù)或拒絕履行公共任務(wù)的情形，承擔(dān)監(jiān)督和保障責(zé)任。為此，除了完善上述給付訴訟和確認(rèn)訴訟之外，還需要根據(jù)實(shí)際情形新增行政訴訟類型。在日本，所謂課予義務(wù)訴訟系指在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出一定的處分但沒(méi)有作出時(shí)，或者在基于對(duì)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求一定的處分或裁決的法令作出申請(qǐng)或?qū)彶檎?qǐng)求的情況下，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出該處分或裁決的訴訟。?參見(jiàn)江利紅：《日本行政訴訟法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第528 頁(yè)。它可以分為直接型課予義務(wù)訴訟與申請(qǐng)型課予義務(wù)訴訟。課予義務(wù)訴訟作為體現(xiàn)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的行政訴訟類型，具有訴訟救濟(jì)以及使人民利益盡快得到終局解決的優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)該作為公私協(xié)力中重要的行政訴訟類型。可以說(shuō)，課予義務(wù)訴訟特別適合公共任務(wù)承擔(dān)主體由國(guó)家轉(zhuǎn)為私人而可能導(dǎo)致的不履行或拒絕履行公共任務(wù)的情形，對(duì)于促進(jìn)公共任務(wù)承擔(dān)體積極履行職責(zé)，具有重要的司法制約功能。為此有必要引入這一新行政訴訟類型并結(jié)合公私協(xié)力加以改良和完善。

四、結(jié) 語(yǔ)

公私協(xié)力是實(shí)現(xiàn)公私部門合作治理公共事務(wù)的最新模式，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公私合作共治。但是，作為一種治理模式，無(wú)限生長(zhǎng)的公私協(xié)力也給既有的公法理論和公法救濟(jì)體系帶來(lái)了挑戰(zhàn)，需要根據(jù)公私協(xié)力的特殊性實(shí)現(xiàn)公法理論與制度的革新。國(guó)家在公私協(xié)力中的責(zé)任轉(zhuǎn)變，與其蘊(yùn)藏的國(guó)家圖像轉(zhuǎn)換相伴而行；與之具有同構(gòu)性的是，當(dāng)代公法救濟(jì)的轉(zhuǎn)型，與其背后的國(guó)家模型變遷關(guān)聯(lián)互動(dòng)。為此，一方面，我們要借鑒德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論及圖像，著眼于國(guó)家在公私協(xié)力中不是公共任務(wù)的履行者而是公共服務(wù)的擔(dān)保人這一角色與責(zé)任變遷，從理念上、性質(zhì)上、結(jié)構(gòu)上等多個(gè)方面具體化建構(gòu)公私協(xié)力的公法“救濟(jì)擔(dān)保”模式。另一方面，要根據(jù)擔(dān)保國(guó)家模型下的“救濟(jì)擔(dān)?！蹦Ｊ?，追尋三面法律關(guān)系理論下的全方位救濟(jì)；同時(shí)非型式化公私協(xié)力的救濟(jì)擔(dān)保機(jī)制構(gòu)建，要基于行為性質(zhì)的公私法救濟(jì)途徑整合以及不同模式下新型行政訴訟種類的發(fā)展等路徑，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公私協(xié)力的公法救濟(jì)體系的現(xiàn)代化。