民政工作：轉(zhuǎn)型升級(jí)十字路口的選擇

谷紅彬

民政部門作為政府的重要職能部門，在協(xié)調(diào)社會(huì)利益、增進(jìn)社會(huì)福祉、化解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序、健全社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，傳統(tǒng)的、與農(nóng)業(yè)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的民政工作體制機(jī)制已經(jīng)解體，但并沒有完全消除；現(xiàn)代的、與工業(yè)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民政工作體制機(jī)制初步形成，但尚未健全完善，現(xiàn)行的體制機(jī)制仍存在部門分割、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)失衡等問(wèn)題，影響和制約民政工作和民政事業(yè)發(fā)展的各種體制性、機(jī)制性因素依然存在。

1. 民政擔(dān)負(fù)著在保障和改善民生中的兜底功能，但財(cái)政投入與群眾需求仍不相適應(yīng)。2013年全國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)支出6572億元，而用于民政事業(yè)的財(cái)政性支出約2300億元，只占整個(gè)社會(huì)保障支出的三分之一。目前，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障管理體系仍未健全，城市與農(nóng)村保障資金投入不平衡、救助水平存在較大懸殊。普惠型社會(huì)福利制度需要雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政投入做保障，但現(xiàn)有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)布局不合理，多為集中在機(jī)構(gòu)的收養(yǎng)服務(wù)，而廣大老年人、殘疾人最需要的就近方便、支持居家養(yǎng)老的社區(qū)福利服務(wù)嚴(yán)重匱乏，難以滿足社會(huì)實(shí)際需求。社會(huì)福利事業(yè)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2. 民政擔(dān)負(fù)著在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理中的基礎(chǔ)功能，但基層基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題仍較突出。現(xiàn)代社會(huì)的治理，已經(jīng)不同于以往自上而下的管理或管控，而是營(yíng)造以法律為邊界的開放空間，讓更多的群眾和社會(huì)組織成為多元治理的主體，從而使各項(xiàng)改革協(xié)同配套，使改革與解決人民群眾關(guān)心的突出問(wèn)題協(xié)同推進(jìn)。但是基層民政機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限及功能與此明顯不相適應(yīng)，尤其在縣、鎮(zhèn)一級(jí)普遍處在“小馬拉大車”的運(yùn)行狀態(tài)，在最基層的城鄉(xiāng)社區(qū)不僅缺乏專業(yè)性的社區(qū)工作者隊(duì)伍，且自治組織行政化矛盾突出。在城市，社區(qū)成了各個(gè)部門工作任務(wù)的接收層、操作層、落實(shí)層，面對(duì)流動(dòng)人口、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、環(huán)境衛(wèi)生等各項(xiàng)任務(wù)，工作不堪重負(fù)；在農(nóng)村，村級(jí)組織仍以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“管人、管賬、管錢”的辦法，加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的行政管理和控制，強(qiáng)化了村民委員會(huì)的行政化傾向，村民自治功能日趨萎縮，不符合社區(qū)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的方向。

3. 民政擔(dān)負(fù)著在提供基本社會(huì)服務(wù)中的支撐功能，但缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合能力。民政工作具有廣泛性、社會(huì)性、群眾性特點(diǎn)，作為基本公共服務(wù)的提供者，橫向和縱向聯(lián)系的部門、單位都較多，大量的公共服務(wù)資源散落在各個(gè)條線、各個(gè)部門，影響和制約了基本公共服務(wù)發(fā)展水平，需要民政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源、構(gòu)建完整的制度體系。但目前仍存在著各部門職責(zé)不清，容易出現(xiàn)議而不決、決而難行等現(xiàn)象，工作效率很受影響，除了救助、救災(zāi)、慰問(wèn)等應(yīng)急性、政治性工作外，平時(shí)擺不上重要議事日程，民政工作沒有從根本上擺脫“發(fā)發(fā)錢、救救災(zāi)、拜拜年”的傳統(tǒng)形象。同時(shí)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，各地出現(xiàn)一些園區(qū)、開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)域，這些區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，分割了原有的行政區(qū)劃，在提供社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中，與原行政區(qū)域產(chǎn)生許多協(xié)調(diào)和銜接上的矛盾，致使經(jīng)濟(jì)區(qū)域中民政工作出現(xiàn)盲點(diǎn)，在對(duì)傳統(tǒng)民政對(duì)象的服務(wù)上出現(xiàn)遺漏或者重復(fù)。

4. 民政擔(dān)負(fù)著在推進(jìn)社會(huì)互助和慈善事業(yè)中的主體功能，但慈善救助的重要補(bǔ)充作用未能充分發(fā)揮。在社會(huì)保障的實(shí)施主體上，政府主要負(fù)責(zé)制度內(nèi)的、兜底性的社會(huì)保障，大量制度外的困難群眾需要發(fā)揮慈善的補(bǔ)充職能，救助方向需要由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和民間資源加以救助。但就目前情況來(lái)看，慈善事業(yè)在社會(huì)保障中的重要補(bǔ)充作用還沒有完全開發(fā)出來(lái)，加之一些外部環(huán)境因素的影響，普遍存在著慈善公益理念普及程度不高、社會(huì)參與率低、民間公益組織力量薄弱、政策法規(guī)滯后、管理體制和運(yùn)行機(jī)制不順暢等問(wèn)題。

5. 民政擔(dān)負(fù)著在促進(jìn)軍民融合式發(fā)展中的支持功能，但面對(duì)大量信訪訴求缺乏有效的解決手段。涉軍群體是民政工作重要的服務(wù)對(duì)象，群體差異大、利益訴求多樣化。近年來(lái)，隨著國(guó)家和省一系列優(yōu)撫安置政策的出臺(tái)，部分群體的利益得到了適度調(diào)整，但其利益訴求仍在不斷變化，民政部門在面對(duì)涉軍群體大量的信訪訴求上比較被動(dòng)，往往陷于兩難：一方面政策的剛性決定了民政部門不能隨意開口子，另一方這些涉軍群體確實(shí)存在一些實(shí)際困難，民政部門所擔(dān)負(fù)的優(yōu)撫安置任務(wù)更加繁重。

創(chuàng)新民政體制機(jī)制，加快推進(jìn)現(xiàn)代民政建設(shè)，就是要把民政工作放到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念等深刻變化的大背景中去思考，放到全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中去籌劃，放到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)歷史任務(wù)中去謀劃，放到現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展格局中去規(guī)劃。要著眼于民政工作功能作用的延伸和強(qiáng)化，提升民政工作科學(xué)發(fā)展層次和水平，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的基本機(jī)制下，建立健全以規(guī)劃為指引的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，以公共財(cái)政為主體的多元投入機(jī)制，以項(xiàng)目建設(shè)為載體的目標(biāo)管理機(jī)制，以群眾參與為主體的社會(huì)參與機(jī)制。

在功能定位上，一是要牢牢把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特征。隨著工業(yè)化、信息化、城市化、市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程的加快，人們思想觀念、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基層治理機(jī)制、社會(huì)利益格局等都在發(fā)生深刻變化，各種矛盾和問(wèn)題交織在一起，在這個(gè)大背景下，迫切需要以社會(huì)管理創(chuàng)新來(lái)解決這些矛盾和問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。民政部門擔(dān)負(fù)著大量的基層社會(huì)管理職能，必須在社會(huì)管理中找準(zhǔn)位置、發(fā)揮作用；二是要牢牢把握困難群眾的新期盼。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展，歸根到底是為了人的全面發(fā)展。經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，鹽城綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力上了個(gè)大臺(tái)階，人民生活水平顯著提高，現(xiàn)在正圍繞著“三先目標(biāo)”、“四城建設(shè)”和“六大發(fā)展”的要求，向全面建成高水平小康社會(huì)邁進(jìn)。但由于自然災(zāi)害、區(qū)域發(fā)展不平衡以及個(gè)人偶發(fā)因素等各種原因，還存在一些特殊困難群體，讓他們切實(shí)分享改革發(fā)展的成果，民政戰(zhàn)線同志責(zé)無(wú)旁貸；三是要牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變的新要求。黨的十八大提出“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”等一系列涉及民政領(lǐng)域的科學(xué)論斷和要求，對(duì)于做好新時(shí)期民政工作指明了方向。民政工作中的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、擁軍優(yōu)撫、專項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，都屬于政府基本公共服務(wù)范疇。各級(jí)民政部門要積極轉(zhuǎn)變職能，按照建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，主動(dòng)為廣大群眾提供更加高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的公共福利產(chǎn)品和服務(wù)，不斷推進(jìn)民政基本公共服務(wù)均等化。

在工作定位上，一是要實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象從“特定群體”向“社會(huì)公眾”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)民政工作的主要對(duì)象是困難群眾、孤寡老人、優(yōu)撫對(duì)象等特殊群體，但隨著政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，民政職能不斷拓展，民政工作對(duì)象已經(jīng)逐步覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。打造現(xiàn)代民政，就是要在全面保障困難群眾基本生活的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建適度普惠型的新型社會(huì)福利體系，實(shí)現(xiàn)從基本生活保障向關(guān)注城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量、提升公共服務(wù)水平延伸；二是實(shí)現(xiàn)工作布局從“農(nóng)村為主”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“單位制”社會(huì)管理和保障模式，決定了民政工作絕大部分業(yè)務(wù)集中在農(nóng)村。而今，民政各項(xiàng)業(yè)務(wù)均已呈現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢(shì)，如以往僅局限于農(nóng)村的自然災(zāi)害救助工作，也逐步在城市部署開展；城市社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)低保、城鎮(zhèn)退役士兵安置、社會(huì)福利等工作，已經(jīng)全部向農(nóng)村延伸，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐的進(jìn)一步加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的民政工作布局將更加明朗化；三是實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制從“部門運(yùn)作”向“合力推進(jìn)”轉(zhuǎn)變。社會(huì)性是現(xiàn)代民政的顯著特征，能否有效動(dòng)員各方力量參與民政事業(yè)發(fā)展，直接影響民政工作的成效。迫切需要我們從民政工作的實(shí)際特點(diǎn)出發(fā)，探索建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與、合力推進(jìn)的民政工作機(jī)制，改變過(guò)去單打獨(dú)斗的局面。

在路徑方法上，一是要推進(jìn)工作理念的現(xiàn)代化。破除墨守成規(guī)、因循守舊、安于現(xiàn)狀的觀念，跳出民政思考民政的圈子，切實(shí)改變傳統(tǒng)民政“一畝三分地”和“老死不相往來(lái)”的工作格局，將過(guò)去單一的、分割的、孤立的社會(huì)救助、社會(huì)管理和社會(huì)事務(wù)工作統(tǒng)籌兼顧、整合推進(jìn)，將民政系統(tǒng)內(nèi)部看似無(wú)關(guān)的各項(xiàng)工作進(jìn)行內(nèi)在條線的抽取、梳理和重新塑造，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、互為支撐、整體推進(jìn)、借勢(shì)而為、借力發(fā)力的整體效果；二是要推進(jìn)工作方式的現(xiàn)代化。從破解長(zhǎng)期阻礙民政發(fā)展的瓶頸問(wèn)題入手，建立民政工作長(zhǎng)效化管理服務(wù)機(jī)制，實(shí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理，傾聽群眾呼聲、掌握民生需求、暢通民生渠道，保證民生問(wèn)題在最短的時(shí)間內(nèi)以最快的速度解決，堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)服務(wù)和有效監(jiān)管的有效統(tǒng)一；三是要推進(jìn)工作手段的現(xiàn)代化。以項(xiàng)目作為推動(dòng)民政工作的載體，完善項(xiàng)目規(guī)劃、落實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、爭(zhēng)取項(xiàng)目資金、推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。要充分引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)資金和社會(huì)組織為民政服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)力量進(jìn)入民政事業(yè)，統(tǒng)籌整合社會(huì)資源，學(xué)習(xí)用經(jīng)濟(jì)的手段解決發(fā)展的問(wèn)題、用法律的手段解決穩(wěn)定的問(wèn)題、用現(xiàn)代化技術(shù)手段解決服務(wù)問(wèn)題，提升民政管理服務(wù)效能；四是要推進(jìn)民政人才的現(xiàn)代化。逐步轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)民政工作“雜而不?！钡挠∠?，提高民政工作職業(yè)化、專業(yè)化水平。要在民政各領(lǐng)域培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化人才，強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)、技能、方法的運(yùn)用。突出抓好基層基礎(chǔ)建設(shè)和城鄉(xiāng)社區(qū)、民政事業(yè)單位社工崗位設(shè)置，出臺(tái)薪酬待遇激勵(lì)措施，加強(qiáng)專業(yè)社工人才培養(yǎng)使用，以大力發(fā)展專業(yè)社工隊(duì)伍為抓手，帶動(dòng)整體民政工作的專業(yè)化提升。