淺議加強(qiáng)全國輻射環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目系統(tǒng)化管理

陳嘯炯 楊維耿

（浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測站 浙江杭州 310012）

近年來，我國核電與核技術(shù)應(yīng)用發(fā)展迅速，尤其是日本“3.11”福島核泄漏事故發(fā)生后，輿論和公眾更加關(guān)注核與輻射監(jiān)測工作，對輻射環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注越來越高[1]。2007年實(shí)施全國輻射環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目以來，共計(jì)有136個(gè)自動(dòng)監(jiān)測站、328個(gè)陸地γ 輻射監(jiān)測點(diǎn)、201個(gè)水體監(jiān)測點(diǎn)、37個(gè)海洋生物點(diǎn)、175個(gè)土壤監(jiān)測點(diǎn)和85個(gè)電磁輻射監(jiān)測點(diǎn)、41個(gè)核安全預(yù)警點(diǎn)投入運(yùn)行，基本反映了全國輻射環(huán)境概況，在朝核應(yīng)急、日本福島核事故等方面中發(fā)揮了巨大作用，體現(xiàn)了項(xiàng)目管理的必要性和前瞻性。

目前，全國共有環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全監(jiān)管一司、二司、三司、環(huán)境保護(hù)部輻射環(huán)境監(jiān)測技術(shù)中心、環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心、環(huán)保部6個(gè)地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站等8個(gè)國家級輻射環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，31個(gè)省級輻射環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，106個(gè)地市，初步建立由國家、省和部分地市三級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系[2]，編制人數(shù)達(dá)到1千余人。

從“十一五”初期到2013年，能力建設(shè)持續(xù)投入，資金和人員保障力度的加強(qiáng)，為推動(dòng)全國輻射環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但同時(shí)，如何對財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行科學(xué)的管理和監(jiān)督，從而提高財(cái)政預(yù)算資金的使用效率和效果是一個(gè)巨大的課題。

2 全國輻射環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

全國輻射環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目覆蓋單位數(shù)量多、涉及范圍廣、相對固定，且項(xiàng)目年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)逐年增加。從2009年起，以績效考評為媒介，資金審計(jì)為手段，利用其為切入點(diǎn)，全面審查省站和外協(xié)單位項(xiàng)目管理和資金使用情況。從而進(jìn)一步建立了以預(yù)算編制、監(jiān)督檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果管理為主體、制度建設(shè)為約束的管理體系。

2.1 制度建設(shè)

作為項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容，到2013年底，基本建立了以《環(huán)境保護(hù)部部門預(yù)算管理辦法》為中心，以其他7個(gè)制度為輔助的“1+7”預(yù)算管理法規(guī)體系。

2.2 預(yù)算編制

跨度時(shí)間長，內(nèi)容多，要求高，涉及單位復(fù)雜。經(jīng)過幾年的探索和實(shí)踐，基本形成了年底下任務(wù)，次年年初下達(dá)合同，年中項(xiàng)目申報(bào)，年終項(xiàng)目立項(xiàng)的預(yù)算編制體系。

2.3 監(jiān)督檢查

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中，利用項(xiàng)目官員、工作單、月度報(bào)告、督辦等一系列機(jī)制和工作程序，對項(xiàng)目承擔(dān)單位的進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2.4 項(xiàng)目驗(yàn)收

對項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行驗(yàn)收工作。自2011年起，對全國各單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，由此掌握項(xiàng)目執(zhí)行和管理情況，對項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)驗(yàn)收。

2.5 成果管理

出臺(tái)了項(xiàng)目成果管理辦法，明確項(xiàng)目預(yù)期成果，配合完成成果管理信息系統(tǒng)的建設(shè)。建立分級分類、簡明實(shí)用、指向明確、具體量化的績效考評指標(biāo)體系[3]。

3 結(jié)果和分析

在環(huán)保部的管理下，各下屬單位通力合作，全國輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，各省輻射環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力得到提高，預(yù)算管理趨于模式化、常規(guī)化，主要體現(xiàn)在：

（1）預(yù)算編制有較好的科學(xué)性。預(yù)算編制整體性較高，有一定的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，且項(xiàng)目均有工作計(jì)劃、實(shí)施方案和列支標(biāo)準(zhǔn)。

（2）財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)總體情況良好。有財(cái)務(wù)管理規(guī)章、項(xiàng)目管理等相關(guān)制度。各單位均有獨(dú)立存在的財(cái)務(wù)部門，執(zhí)行單位負(fù)責(zé)人對本單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)全面責(zé)任。財(cái)務(wù)部門對各種財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行集中管理，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)規(guī)章制度、財(cái)務(wù)收支預(yù)決算、會(huì)計(jì)核算、國有資產(chǎn)管理，政府采購、財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督等全面管理。

（3）成果管理效果顯著。從2009年起，對全國各省站從2007-2010年期間的項(xiàng)目情況進(jìn)行績效考評。其中，2007年考核優(yōu)秀的有10家單位，占32%，良好的有12家單位，占39%，合格的有9家單位，占29%；2008年考核優(yōu)秀的有11家單位，占35%，良好的有13家單位，占42%，合格的為7家單位，占23%；2009年和2010年因個(gè)別原因，均共考核8家單位，其中優(yōu)秀的為4家，良好的為4家。在2013年期間，對2011-2012年的監(jiān)管和審評項(xiàng)目的成果進(jìn)行了全面的收集和整理，為實(shí)現(xiàn)成果共享，切實(shí)提高資金使用效益打下了基礎(chǔ)。

（4）預(yù)算執(zhí)行率提升明顯。從2011年到2013年起，受環(huán)保部委托，兩家會(huì)計(jì)師事務(wù)所對全國部分省站和外協(xié)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。3年期間，共計(jì)審計(jì)金額1.7余億元，審計(jì)單位55家次。通過財(cái)務(wù)審計(jì)，各單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率明顯提高，每年均有增加。

（5）監(jiān)督檢查進(jìn)一步完善。從2013年起，環(huán)保部委托6個(gè)地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站為全國各單位的核與輻射安全監(jiān)管項(xiàng)目、中央污染物減排資金項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)督查工作，進(jìn)一步摸清了項(xiàng)目進(jìn)展情況，提高了項(xiàng)目驗(yàn)收質(zhì)量。

但在這樣的繁榮背后，我們也必須看到在財(cái)政管理中存在的矛盾。種種問題都制約著我國實(shí)現(xiàn)“組織網(wǎng)絡(luò)化、管理程序化、技術(shù)規(guī)范化、方法標(biāo)準(zhǔn)化、裝備現(xiàn)代化、質(zhì)量保證系統(tǒng)化”的全國核環(huán)境安全監(jiān)督監(jiān)測體系目標(biāo)[4]。主要表現(xiàn)在：

（1）由于整體體制上的原因，資金的管理鏈條相對于冗長，直接會(huì)造成了資金使用效率低下、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重[5]。從而導(dǎo)致編制時(shí)間緊迫，且在編制時(shí)采用簡單的增量預(yù)算法，憑以往的經(jīng)驗(yàn)和主觀理解來進(jìn)行編制。

（2）財(cái)務(wù)管理過于老化，部分單位對預(yù)算管理不重視。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行均衡性差，前松后緊，年終突擊花錢的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，存在整體或單項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行率偏低等現(xiàn)象。

（3）財(cái)務(wù)整改情況效果不明顯。從近幾年的審計(jì)來，部分單位存在整改沒有具體措施、過于原則化；部分單位由于受諸多條件限制，仍存在部分事項(xiàng)無法整改的情況；還有個(gè)別單位對審計(jì)單位下達(dá)的審計(jì)決定不理不睬，對審計(jì)出的問題不做任何改進(jìn)[6]。

4 對策和建議

面對新的形勢以及存在的薄弱環(huán)節(jié)，必須從全局的高度充分認(rèn)識(shí)做好預(yù)算管理工作的重大意義，著力完善預(yù)算管理體制機(jī)制，解決預(yù)算管理工作中的突出問題，積極探索代價(jià)小、效益好、可持續(xù)的核與輻射安全監(jiān)管新路，為我國核與輻射安全監(jiān)管事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。

4.1 進(jìn)一步提高對預(yù)算管理工作重要性的認(rèn)識(shí)

預(yù)算管理工作是監(jiān)管事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，也是依法行政的必然要求和黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要措施，必須認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性。預(yù)算管理工作涉及到單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，牽扯到各個(gè)部門，需要有專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員，需要有順暢的管理機(jī)制和規(guī)范的管理制度，需要有各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的良好氛圍。

4.2 完善預(yù)算管理體制機(jī)制，加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算編制管理和執(zhí)行

預(yù)算編制是預(yù)算管理這個(gè)系統(tǒng)工程的起點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。其質(zhì)量直接影響到預(yù)算管理水平。進(jìn)一步健全管理體制，完善項(xiàng)目申報(bào)審查制度、項(xiàng)目中期檢查制度、成果驗(yàn)收、績效評價(jià)制度和財(cái)務(wù)資金管理制度。提高部門預(yù)算編制、執(zhí)行的科學(xué)性、透明性，抓好預(yù)算執(zhí)行的問題。要逐步建立以成果為導(dǎo)向、以績效為目標(biāo)的預(yù)算編制體制。同時(shí)要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，有效發(fā)揮免疫功能作用。

4.3 進(jìn)一步推進(jìn)專業(yè)化管理，建立專業(yè)化團(tuán)隊(duì)

預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化，最為緊要的是建立專業(yè)的預(yù)算管理隊(duì)伍。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，一是充實(shí)預(yù)算管理專業(yè)隊(duì)伍力量，以適應(yīng)快速增長的資金規(guī)模，適應(yīng)預(yù)算管理科學(xué)化精細(xì)化的要求。二是提高預(yù)算管理人員素質(zhì)，各單位要加強(qiáng)對預(yù)算管理人員的培養(yǎng)，鼓勵(lì)預(yù)算管理人員積極參加培訓(xùn)和交流活動(dòng)。需要繼續(xù)提高預(yù)算管理水平和從業(yè)人員管理能力。

4.4 進(jìn)一步重視績效考核和成果管理

進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)績效優(yōu)先，提高資金使用效益。完成重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行和預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題，完善項(xiàng)目成果管理機(jī)制，通過績效考核全面強(qiáng)化預(yù)算管理，不斷提升項(xiàng)目成果管理水平。各項(xiàng)目承擔(dān)單位要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，大力推進(jìn)項(xiàng)目管理體系、資金管理體系建設(shè)，不斷提高資金使用效益。

4.5 完善會(huì)計(jì)核算和憑證審核等基礎(chǔ)工作

建議各單位完善業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資料和會(huì)計(jì)核算原始憑證，對會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、交通費(fèi)等業(yè)務(wù)支出應(yīng)明確事由和報(bào)銷規(guī)范，加強(qiáng)對票據(jù)的審核和監(jiān)督。針對財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)脫節(jié)、財(cái)務(wù)只核算不監(jiān)督的情況，業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)跟蹤財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的運(yùn)行，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)對業(yè)務(wù)部門的提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對和監(jiān)督。

4.6 進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)反饋

要加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)反饋應(yīng)用，提升績效管理效果。激勵(lì)與約束相結(jié)合，要把評價(jià)結(jié)果全面反饋給項(xiàng)目承擔(dān)單位，提升管理水平，提高資金效益；要將評價(jià)結(jié)果反饋主管部門，作為政策決策參考；要與信息公開制度相結(jié)合，績效情況接受社會(huì)監(jiān)督；要根據(jù)評價(jià)結(jié)果，完善制度、改進(jìn)管理措施、降低支出成本、增強(qiáng)支出責(zé)任。

5 結(jié)語

不斷深化預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)執(zhí)行審計(jì)，逐步由差錯(cuò)糾弊轉(zhuǎn)向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)服務(wù)，注重從體制、機(jī)制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議[7]，對促進(jìn)深化財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金使用效率，提升預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理工作服務(wù)和保障能力，確保核與輻射安全監(jiān)管事業(yè)安全、健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]楊維耿,胡晨劍,等.淺議環(huán)保系統(tǒng)輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀及發(fā)展策略[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù),2012(6):1-5.

[2]環(huán)境保護(hù)部(國家環(huán)境保護(hù)總局).1996-2010年中國輻射環(huán)境質(zhì)量報(bào)告[R].

[3]環(huán)境保護(hù)部核安全管理司,核與輻射安全監(jiān)管外協(xié)項(xiàng)目績效考評工作總結(jié)報(bào)告[Z].2010.

[4]黃國夫,楊維耿,等.輻射環(huán)境監(jiān)測能力評估體系設(shè)計(jì)與初步評估[J].環(huán)境監(jiān)測與管理,2012,21(1):1-3.

[5]茅英.淺談財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的重要性[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì),2013(9):106-107.

[6]張霞玲.淺析行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策[J].財(cái)經(jīng)界,2013，(32)：74-75.

[7]徐卓慧.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在政府預(yù)算管理中的作用分析.[EB/OL].http//www.sdauit.gov.cn/Section/InfoDisplay2.aspx?InfoId=813e1ccc-6277-47f2-8218-109d69ff5551,2013.