生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的價值取向和評判標(biāo)準(zhǔn)

曹姣星

(中共韶關(guān)市委黨校，韶關(guān) 512026)

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的價值取向和評判標(biāo)準(zhǔn)

曹姣星

(中共韶關(guān)市委黨校，韶關(guān) 512026)

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為，不僅涉及發(fā)展困境與生態(tài)環(huán)境保護間矛盾的協(xié)調(diào)問題，更涉及維護經(jīng)濟社會和資源的可持續(xù)發(fā)展等問題。因此，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為需要確立以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟為核心、以強化生態(tài)服務(wù)為根本、以塑造生態(tài)文化為基礎(chǔ)、以構(gòu)建生態(tài)制度為保障和以維護生態(tài)安全為目標(biāo)的價值取向，并從合法性、合理性、效益性和發(fā)展性等四個方面的標(biāo)準(zhǔn)，對政府行為的優(yōu)劣進行全方位、多層次、全面而系統(tǒng)的評判。

生態(tài)功能區(qū)；政府行為；價值取向；評判標(biāo)準(zhǔn)

前言

中國在經(jīng)歷了三十多年經(jīng)濟社會高速發(fā)展的“黃金期”之后，迎來了生態(tài)環(huán)境日益惡化的“苦果”——各地頻頻出現(xiàn)的霧霾天氣、沙塵暴、洪澇旱災(zāi)，它們已然成為制約經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的重要“瓶頸”。鑒于生態(tài)環(huán)境具有“蝴蝶效應(yīng)”的特性，其負(fù)面影響不單是阻礙著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，更危及到整個生態(tài)區(qū)域的可持續(xù)性問題。為此，黨中央、國務(wù)院早在本世紀(jì)初就確立了生態(tài)環(huán)境保護的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)，并提出要在全國范圍內(nèi)開展生態(tài)功能區(qū)劃工作，以便為經(jīng)濟社會持續(xù)、健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護提供科學(xué)支持?？梢哉f，“生態(tài)功能區(qū)”這一概念的提出，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境保護工作開始由經(jīng)驗型管理向科學(xué)型管理轉(zhuǎn)變，由定性型管理向定量型管理轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變。

2008年7月，國家環(huán)保部出臺的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》將全國31個行政區(qū)域（不包括中國臺灣、香港和澳門地區(qū)）依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)特性劃分生態(tài)功能區(qū)，實施分類保護。我們不難發(fā)現(xiàn)，被劃定為生態(tài)功能區(qū)的地方，普遍存在經(jīng)濟發(fā)展滯后、政府財力薄弱、資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護間的矛盾較其他地方更為突出等問題。近年來的實踐也充分證明，生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)不可能一蹴而就，其復(fù)雜性、長期性、系統(tǒng)性和重要性決定了它只能由政府來坐“頭把交椅”。而政府行為不僅涉及能否協(xié)調(diào)好發(fā)展困境與生態(tài)環(huán)境保護間的矛盾，更涉及能否維護經(jīng)濟社會和資源的可持續(xù)發(fā)展等問題。因此，有必要厘清政府行為的價值取向和評判標(biāo)準(zhǔn)，以期為解決好當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為普遍遇到的價值“失范”和標(biāo)準(zhǔn)“失當(dāng)”提供借鑒。

1．生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的價值取向

政府行為的目的是什么？或者說政府追求什么樣的行為才是正當(dāng)?shù)模@涉及政府行為的價值取向問題。恰如人的行為有一定的價值準(zhǔn)則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府行為也同樣需要有判斷其正確與否的準(zhǔn)則——價值取向。所謂“政府行為的價值取向”，是指被政府所認(rèn)同并內(nèi)化為行動指南的一些觀念形態(tài)，其具有指引和調(diào)節(jié)政府行為的功能。依據(jù)以亞里士多德為代表的古希臘時期多位學(xué)者的觀點，“凡是‘正宗政體’,其行為的價值取向自然是公共利益?！盵1]就生態(tài)功能區(qū)而言，其政府行為的目的在于追求經(jīng)濟、生態(tài)和社會的高度協(xié)調(diào)和不斷優(yōu)化，以實現(xiàn)生態(tài)的自然和諧、經(jīng)濟的高速增長、社會的持續(xù)發(fā)展。而這需要經(jīng)濟、生態(tài)和社會這三大系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能在運行中相互服務(wù)、相互依存、相互促進，需要確立以經(jīng)濟為核心、以環(huán)境為基礎(chǔ)、以社會為目標(biāo)的彼此關(guān)系。所以，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的價值取向，也將圍繞著上述三個方面的內(nèi)容展開。

1.1 以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟為核心

長期以來，以“兩高一低”（即高開采、高排放、低利用）為主要特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管這一以“資源——產(chǎn)品——污染排放”為物質(zhì)流動和表現(xiàn)形態(tài)的單向流動的線性經(jīng)濟，引領(lǐng)著人們走過了經(jīng)濟高速增長的20世紀(jì)。但傳統(tǒng)經(jīng)濟對自然生態(tài)系統(tǒng)價值的嚴(yán)重低估和認(rèn)為自然資源是取之不盡、用之不竭的錯誤觀念，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，打破了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護間的平衡，使得21世紀(jì)的經(jīng)濟發(fā)展難以持續(xù)依賴這一模式?！耙焉鐣?jīng)濟體制從給環(huán)境造成重大‘負(fù)荷’的現(xiàn)行體制轉(zhuǎn)換為有益于環(huán)境的環(huán)境保全型生產(chǎn)體系和循環(huán)生產(chǎn)體系?！盵2]基于對傳統(tǒng)經(jīng)濟的反思和對新經(jīng)濟的構(gòu)想，以“資源——產(chǎn)品——再生資源”為主要特征的集約、高效、綠色循環(huán)型生態(tài)經(jīng)濟“呼之欲出”。

注重提高生態(tài)資源利用效率和最大限度減少廢物排放的生態(tài)經(jīng)濟，從根本上消解了人們長期以來面臨資源短缺、環(huán)境污染和經(jīng)濟發(fā)展三者間的尖銳沖突。而發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，政府承擔(dān)著不可替代的作用，其有力而又恰當(dāng)、嚴(yán)格而又適度的介入是克服市場失靈的有效手段，關(guān)乎生態(tài)經(jīng)濟戰(zhàn)略的成敗。因為市場這只“看不見的手”只有在完全理想狀態(tài)下（即完全競爭、完全信息、完全理性和不存在外部性等），才能實現(xiàn)資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。但現(xiàn)實與理想的差距使得生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在的外部性無法通過市場解決。此外，作為一個大系統(tǒng)的生態(tài)經(jīng)濟，涉及企業(yè)、社區(qū)、公眾等多個層次和生產(chǎn)、生活、思想觀念等多個領(lǐng)域，并非單個經(jīng)濟體或公眾可以完成，也需要政府采取直接行動、提供經(jīng)濟激勵政策或?qū)嵤┛蚣芄苤频确绞絹沓C正外部性，進而促進生態(tài)經(jīng)濟健康發(fā)展。

一般情況下，“生態(tài)服務(wù)”的概念通常被生態(tài)學(xué)家運用在生態(tài)環(huán)境的科學(xué)研究中，即指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類提供的服務(wù)，如森林對空氣的凈化能力、水體的自凈能力、流域的濕度和溫度的調(diào)節(jié)等。在這里，自然成為生態(tài)服務(wù)的主體，而人類則是生態(tài)服務(wù)的對象。但在政府視野下的“生態(tài)服務(wù)”概念中，政府成為生態(tài)服務(wù)的主體，自然生態(tài)則是政府服務(wù)的直接對象，公眾和社會成為其服務(wù)的間接對象，即政府通過提供生態(tài)服務(wù)和公共產(chǎn)品服務(wù)于公眾和社會。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的背景下，政府承擔(dān)著改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，在履行傳統(tǒng)的職能之外，還需要向社會提供環(huán)境安全保障和環(huán)境服務(wù)。盡管有現(xiàn)象表明，生態(tài)服務(wù)的供給問題可以通過生態(tài)交易、生態(tài)標(biāo)識和生態(tài)彩票等市場化行為解決，但它并不能撼動由政府負(fù)責(zé)提供生態(tài)服務(wù)的主導(dǎo)地位。

與此同時，政府的生態(tài)服務(wù)還與傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能有著本質(zhì)的差異。因為在傳統(tǒng)政府中，環(huán)保職能只是政府若干社會職能的一項，并且往往只是由環(huán)保部門來承擔(dān)，其他職能部門一般很難將其視為重要職能。所以要以強化生態(tài)服務(wù)為根本，就是希望將政府環(huán)保職能從局部職能、部門職能轉(zhuǎn)換為政府的首要職能和全面職能。此外，生態(tài)服務(wù)的公共性（即非排他性和非競爭性）也決定了政府是責(zé)無旁貸的。對于不具分割性的生態(tài)資源（如水、空氣等）而言，生態(tài)服務(wù)的非排他性使得“搭便車”消費成為自然，其后果是無人承擔(dān)生態(tài)服務(wù)成本，生態(tài)服務(wù)的真實價值也往往被人們所忽視。若是在生態(tài)環(huán)境承載范圍內(nèi)，則無可厚非，而一旦超越了承載極限，則生態(tài)服務(wù)的供求關(guān)系將破滅。因此，需要政府擔(dān)起針對生態(tài)服務(wù)的活動方向、行為準(zhǔn)則和監(jiān)督活動的重?fù)?dān)。

1.3 以塑造生態(tài)文化為基礎(chǔ)

作為反映人類生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)的文化，是一個社會長期存在的歷史積淀，其對人類強大的感染和熏陶能力是其他任何方式所無法比擬的。若以人與自然的關(guān)系為視角來審視文化的發(fā)展史，人類文明無外乎經(jīng)歷了三個文化形態(tài)。一是以自然為中心的原始文化，此時的人類表現(xiàn)出對自然的敬畏和依賴；二是以準(zhǔn)人類為中心的農(nóng)耕文化，既要考慮靠天吃飯，又在一定程度對自然進行破壞；三是以人類為中心的人本文化，這是在高速發(fā)達(dá)的工業(yè)化背景下，建立起來的對自然進行肆意掠奪和大規(guī)模破壞的文化。而正是人本文化的存在，使得人類正遭受著自然的瘋狂“報復(fù)”，并面臨毀滅的邊緣。反思成為必然，時代期待一種人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，以促進人類生產(chǎn)模式、生活方式轉(zhuǎn)變和維護經(jīng)濟社會可持續(xù)為目的的第四個文化形態(tài)——生態(tài)文化。

以共生共榮、共同發(fā)展為理念的生態(tài)文化，摒棄了此前“人主宰自然”的錯誤觀念，突破了“人類中心主義”的思想禁錮，認(rèn)為“自然—人—社會”三者間應(yīng)當(dāng)是以和睦、平等、協(xié)調(diào)的關(guān)系存在，人類對自然的開發(fā)利用，不單是要滿足當(dāng)代人的利益，更要考慮后代人利益，即代際利益均衡的問題。但任何文化的形成都是一項漫長而宏大的系統(tǒng)工程，涉及社會科學(xué)和自然科學(xué)等多個領(lǐng)域，需要借助于社會關(guān)系的調(diào)整和社會體制的變革。而這一切，只有在政府的積極推動下才有可能實現(xiàn)。鑒于此，政府必須以塑造生態(tài)文化為基礎(chǔ)，正確處理自然、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，運用相應(yīng)的政策來促進生態(tài)科學(xué)、生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)藝術(shù)和生態(tài)宗教等要素的發(fā)展，并致力于構(gòu)建以生態(tài)倫理、生態(tài)正義、生態(tài)良心、生態(tài)責(zé)任等為主要內(nèi)容的生態(tài)文化價值體系，使人類文明朝著“生態(tài)化”的方向前進。

1.4 以構(gòu)建生態(tài)制度為保障

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為[3]?！笔聦嵶C明，要把理念落實到實踐中，必須依靠制度為保障。正如十八大報告所強調(diào)的：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度?！北娝苤?，生態(tài)環(huán)境問題其實質(zhì)就是社會問題，涉及若干利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，而處理這些利益關(guān)系的復(fù)雜程度勢必要以制度為基本規(guī)范。就生態(tài)功能區(qū)而言，其建設(shè)的目的在于，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特征、生態(tài)問題的性質(zhì)以及其產(chǎn)生的根源，并在此基礎(chǔ)上，有針對性的進行區(qū)域生態(tài)建設(shè)政策的制訂和合理的環(huán)境整治。而這些是需要構(gòu)建一套完善的生態(tài)制度為保障，因為制度可以將尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念轉(zhuǎn)化為具體規(guī)范，使生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的設(shè)想變?yōu)榭刹僮餍缘木唧w措施，并付諸于實踐。

教師根據(jù)課程特點，注重理論聯(lián)系實際，注重新知識、新技術(shù)的更新，將科研內(nèi)容有機地滲透到課堂中[3]。教授病原生物學(xué)課程的教師研究背景涉及人體寄生蟲學(xué)、微生物學(xué)、免疫學(xué)等方面，圍繞授課對象醫(yī)學(xué)檢驗專業(yè)和臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)（教改班）精心設(shè)計教學(xué)內(nèi)容，結(jié)合課程中的經(jīng)典知識和前沿知識，循序漸進，開拓學(xué)生的思維。各位主講教師綜合各知識點，在備課過程中相互交流，不僅將各自科研成果展示，融入到相關(guān)教學(xué)內(nèi)容中，而且鞭策教師自身關(guān)注學(xué)科前沿發(fā)展動態(tài)，更新教學(xué)內(nèi)容。

需要指出的是，盡管構(gòu)建生態(tài)制度的目標(biāo)是為保護生態(tài)環(huán)境，但并不與經(jīng)濟社會發(fā)展相對立，相反，其將更有助于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，二者可謂是相互聯(lián)系、相互促進的有機統(tǒng)一體。作為調(diào)整人與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的制度規(guī)范，完善的生態(tài)制度體系應(yīng)當(dāng)包含三個層面的內(nèi)容。一是在宏觀領(lǐng)域，建立帶有強制性的法律法規(guī)制度來規(guī)范整個社會的行為，如國土資源開發(fā)保護、耕地保護和環(huán)境保護等制度，使各個局部的行為有一個共同的標(biāo)準(zhǔn)；二是在中觀領(lǐng)域，建立鼓勵市場主體通過交易方式來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的制度，如碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等制度，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一；三是在微觀領(lǐng)域，建立行政責(zé)任追究和損害賠償為主要形式的事后救濟性制度，如生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度等，以便對社會產(chǎn)生警示作用和正面導(dǎo)向[4]。

1.5 以維護生態(tài)安全為目標(biāo)

由土地、水、大氣、森林、草地、礦產(chǎn)、海洋、動植物等組成的自然生態(tài)系統(tǒng)，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。面對生態(tài)環(huán)境的日益惡化，人們喪失了大量的生存空間和資源條件，并由此產(chǎn)生大量社會問題，進而影響到周邊的穩(wěn)定。為此，“生態(tài)安全”這一全新概念被適時提出來。所謂生態(tài)安全，即指一個國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。生態(tài)安全與政治安全、經(jīng)濟安全、國防安全一樣，堪稱21世紀(jì)影響各國安全最重要的組成部分，甚至起到基礎(chǔ)性作用。因為生態(tài)環(huán)境的破壞意味著大片國土將失去產(chǎn)生經(jīng)濟效益的能力，這與國土被侵奪對國家造成的損失可以說無異；同樣，生態(tài)環(huán)境的破壞也將造成經(jīng)濟發(fā)展的遲緩甚至倒退，直接影響人們的生活水平，而這與經(jīng)濟危機所帶來的損失也并無二致。換句話說，沒有生態(tài)安全，則人們的基本生存條件將受影響，而軍事、政治和經(jīng)濟的安全也就更無從談起。

如前文所述，生態(tài)功能區(qū)大多設(shè)在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于數(shù)千年的歷史積淀，人類的生活對這些地區(qū)也造成了一定程度的生態(tài)破壞，但政府財力有限，不僅沒有能力抑制住過去資源衰竭、環(huán)境退化的勢頭，反而間接性的鼓勵人們“靠山吃山，靠水吃水”，以毀林造地、圍湖墾田等掠奪性開發(fā)的方式發(fā)展地方經(jīng)濟，繼而造成植被的大面積破壞和水土的大量流失。此外，技術(shù)的落后、制度的缺陷也使得資源利用的低效性與之并存。因此，生態(tài)功能區(qū)中的當(dāng)?shù)卣?，必須要從整體的角度來審視生態(tài)環(huán)境問題，因為任何一個局部生態(tài)環(huán)境的惡化和漫延，都將有可能成為全局性生態(tài)危機的“導(dǎo)火線”，危及整個國家和民族的基本生存條件。以維護生態(tài)安全為政府行為的目標(biāo)，就是政府要極力避免因生態(tài)衰竭、自然資源生產(chǎn)率下降和環(huán)境污染等給社會生產(chǎn)生活造成的不利影響，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2．生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的評判標(biāo)準(zhǔn)

評判生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為優(yōu)劣與否，其前提在于，構(gòu)建一套具體衡量與評判政府行為優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)體系，即以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來作為評判的“標(biāo)桿”。所謂評判標(biāo)準(zhǔn)，亦稱評估指標(biāo)，是指人們對價值的一種反映，表明人們重視什么、忽視什么，具有引導(dǎo)評判對象向何方努力的作用。一般情況下，評判主體往往會站在自身與政府行為價值關(guān)系的角度，基于政府行為是否滿足自身需要、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等問題而作出相應(yīng)的判斷。對此，筆者認(rèn)為，在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，評判政府行為優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不能就事論事、就生態(tài)而談生態(tài)、就行為而談行為，而是要全方位、多層次、全面而系統(tǒng)地考察，即從合法性、合理性、效益性和發(fā)展性等四個方面進行評判。

2.1 合法性標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代政府的一切權(quán)力行使以民眾的廣泛認(rèn)同為前提，并且是在現(xiàn)有法律框架下的有效運行。這種“公民本位”和“依法行政”的理念，使得“合法性”成為權(quán)衡政府行為最基本、最直觀的標(biāo)準(zhǔn)?；凇昂戏ㄐ浴笔且粋€內(nèi)涵極為豐富的概念，這里主要從政治學(xué)和法理學(xué)兩個層面予以分析。

從政治學(xué)意義上來說，讓·馬克·夸克認(rèn)為“政治合法性是對統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的評價。它是對統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可?！盵5]具體到政府行為上，即指政府的行為需要得到廣大民眾的認(rèn)可與贊同。對此，廣大民眾的公共利益就成為政府行為必須事先考慮的問題，政府應(yīng)將廣大民眾視為政府組織生存之根本。換言之，政府的行為是否優(yōu)劣，行為的效果好壞與否，以及行為的績效情況如何，不單單是以政府組織自身的評判結(jié)果為依據(jù)，更重要的是要以民眾的滿意度為評判標(biāo)準(zhǔn)，這才是“公民本位 ”的真實體現(xiàn)。特別是在當(dāng)前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，由于所處地位的不同、扮演角色的差異和自身能力的強弱等因素影響，導(dǎo)致社會各個成員在收入和獲得財富方面出現(xiàn)較大差距，出現(xiàn)利益格局的變化。而生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為，勢必將觸及各方利益，在此能否獲得民眾的廣泛支持，獲得合法性，對政府順利引導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。

從法理意義上來說，“合法性”可以理解為在制定法的框架內(nèi)分析政府行為。即政府行為必須是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進行活動，要符合法律規(guī)定的原則和規(guī)制，是“依法行政”的真實體現(xiàn)。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，任何的政府行為都必須依據(jù)法律規(guī)定的事實要件為基礎(chǔ)，并符合法律規(guī)范的要求，不得與法律規(guī)范相抵觸，而每一個事實要件必須有相應(yīng)的事實佐證，每一個事實佐證必須經(jīng)得起審查和行政管理相對人的反駁與質(zhì)巡。若存在破壞生態(tài)環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)視為無效或宣布撤銷，對于破壞的主體也要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，考慮到程序合法是實體公正、合法的保障，因此，政府行為還應(yīng)注意程序的合法性，即政府行為必須按照法定的程序運行。

2.2 合理性標(biāo)準(zhǔn)

政府行為是否合理，不僅關(guān)系到政府行為的結(jié)果，也關(guān)系到政府目標(biāo)的實現(xiàn)。顯而易見，合理性標(biāo)準(zhǔn)也是衡量政府行為的重要指標(biāo)。所謂“合理性”，指政府行為要既要合乎價值理性，也要合乎工具理性。美國著名行政學(xué)家戴維·H·羅森布魯姆（David H·Rosenbloom）曾指出，“公共行政與私營部門管理的區(qū)別在于政府有義務(wù)增進社會的公共利益?！盵6]言下之意，就是政府應(yīng)將社會的公共利益視為自己行動的根本價值取向和最終奮斗目標(biāo)，也可以說，公共利益的實現(xiàn)是現(xiàn)代政府存在的意義之所在。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，一切政府行為均應(yīng)以合乎公共利益的價值要求為準(zhǔn)則。即以生態(tài)價值為優(yōu)先取向，以保護和恢復(fù)自然生態(tài)平衡為根本目標(biāo)與基本職能。政府行為的結(jié)果切不可以犧牲公共利益，來追求或獲取其他利益。這是對政府行為要求合乎價值理性的體現(xiàn)。

與此同時，政府行為還強調(diào)要應(yīng)合乎工具理性。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯曾說過，“當(dāng)目的、手段及其附屬物都被理性地加以考慮和權(quán)衡時，行動在工具上、意義上就是理性的?！盵7]在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府應(yīng)充分考慮其行為活動所處的主客觀環(huán)境、可能存在的阻力因素，以及行為方式與手段的可操作性選擇等問題。政府應(yīng)當(dāng)把所能夠駕馭的行為方式與手段進行有效地整合，并針對不同的行為目標(biāo)進行“分派”和“搭配”。這種考慮主要是基于不同的行為方式與手段具有不同的功能，某種行為目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)與最適合、最有影響力的手段相對應(yīng)，這種相對較為固定的搭配關(guān)系也就在行為目標(biāo)和行為方式與手段之間得以形成。此外，政府在選擇和使用諸行為方式與手段時，還應(yīng)重點考慮到成本的制約性問題，因為所有的政策在實施過程中都要花費相應(yīng)的人力、財力和物力等執(zhí)行成本，這就需要對所采用的行為方式與手段進行相應(yīng)的成本比較分析。

2.3 效益性標(biāo)準(zhǔn)

政府的任何行為都是為實現(xiàn)一定目的而活動，可以說，政府效益的好壞決定著政府的生命力。傳統(tǒng)意義上，“效益性”被用于衡量企業(yè)的經(jīng)營活動，即指當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營投入少于所取得的產(chǎn)出時，企業(yè)才會獲得生存與發(fā)展的機會。將效益性標(biāo)準(zhǔn)具體到生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為時，應(yīng)考慮到政府與企業(yè)的不同，其公共性、強制性和非營利性等特征，決定政府行為活動不能像企業(yè)經(jīng)營活動般一味的追求利益最大化。政府有時需要以犧牲一定的利益來換取一定的公平，以增長速度的適度放緩來換取必要的穩(wěn)定環(huán)境。但這并不意味著政府可以不計成本，相反，在現(xiàn)代社會，政府的行政成本是決定一個地區(qū)乃至國家發(fā)展水平的重要因素。因此，政府的效益性可以分解為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為應(yīng)注重目標(biāo)追求的綜合性，以最低的資源損耗博取最大的效益，從而實現(xiàn)上述三者效益的有機統(tǒng)一。

既然經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的結(jié)合和統(tǒng)一關(guān)乎生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的成敗，那么有必要首先分清三者的主次關(guān)系和重要程度。所謂經(jīng)濟效益，是指在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中，勞動占用和勞動消耗量同符合社會需要的勞動成果的比較；所謂社會效益，即指人類的勞動“投入”同人類所獲得的福利水平的提高、人的合理再生產(chǎn)水平提高及社會文明程度提高等方面“產(chǎn)出”的比較關(guān)系；而生態(tài)效益，則指生產(chǎn)勞動過程對生態(tài)平衡和人類的生態(tài)環(huán)境的影響。[8]長期以來，人們只會重視到經(jīng)濟效益的存在，而忽視社會效益，更不用說生態(tài)效益。這種“偏愛”的直接后果是——大中項目建成投產(chǎn)后，遺留下大量影響人們生活質(zhì)量的社會問題和危害人類延續(xù)的生態(tài)問題。因此，從人類發(fā)展的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為應(yīng)以保障生態(tài)效益為前提和根本，而經(jīng)濟效益和社會效益則是在此基礎(chǔ)上，追求各自效益的最大化。

2.4 發(fā)展性標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)是一項“功在當(dāng)代、利在千秋”的民生工程，因此政府要以“功成不必在我”的理念，處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，既要重視當(dāng)前的發(fā)展問題，也要考慮子孫后代的發(fā)展問題，不能只顧當(dāng)前而犧牲長遠(yuǎn)。這就要求政府行為必須合乎科學(xué)發(fā)展觀的要求，不是短視行為，而是具有可持續(xù)發(fā)展的行為。在傳統(tǒng)的政府評估標(biāo)準(zhǔn)體系中，以反映一定時期內(nèi)一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟活動中所生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務(wù)價值的國內(nèi)生產(chǎn)總值（俗稱“GDP”），常被公認(rèn)為是衡量國家經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的最佳指標(biāo)。值得一提的是，對于這一具有“國際范”的衡量指標(biāo)，它的有效性和可信度是建立在自然資源取之不盡、用之不竭，以及生態(tài)環(huán)境永遠(yuǎn)良好的前提假設(shè)之下，而忽視了生態(tài)環(huán)境破壞對生活質(zhì)量的負(fù)面影響。很顯然，這一標(biāo)準(zhǔn)無法再充當(dāng)衡量生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的“權(quán)威”指標(biāo)。

實踐證明，片面追求GDP增長，將會扭曲社會資源的配置方向，其直接后果就是造成生態(tài)的失衡、環(huán)境的惡化和資源的枯竭。若從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，“綠色GDP”甚至“生態(tài)GDP”應(yīng)當(dāng)更能反映出生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的效果。盡管二者都是反映經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境和生態(tài)關(guān)系的概念，但由于“綠色GDP”主要反映的是經(jīng)濟社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境資源帶來的負(fù)影響，即扣除生態(tài)環(huán)境損失成本后的GDP。從近年來的實踐看，這一減法效應(yīng)，使得一些地區(qū)的增長數(shù)據(jù)大幅降低，其推廣的難度也就可想而知。而“生態(tài)GDP”則恰恰相反，其考慮的是正效應(yīng)，即在原有“綠色GDP”核算體系的基礎(chǔ)上，還要加上生態(tài)產(chǎn)品（如涵養(yǎng)水源、凈化大氣環(huán)境、保育土壤、固碳釋氧和生物多樣性保育等）對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻(xiàn)值。唯此，才不至于影響地方的政績，生態(tài)功能區(qū)的政府行為才不會重蹈西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染后治理、先破壞后恢復(fù)”的覆轍，而是沿著更好保護生態(tài)環(huán)境的“道路”前進。

[1] 胡象明.論政府政策行為的價值取向[J].政治學(xué)研究，2000（2）：38-45.

[2] 姬振海.生態(tài)文明論[M].北京：人民出版社，2007：248-249.

[3] [美]道格拉斯·C·諾思.陳郁，羅華平等譯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社.1999：266.

[4] 顧鈺民.論生態(tài)文明制度建設(shè)[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2013（6）：165-169.

[5] [法]讓·馬克·夸克.合法性與政治[M].佟心平，王遠(yuǎn)飛譯.北京：中央編譯出版社.2008：35.

[6] [美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué)：管理、政治和法律途徑[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：9.

[7] [德]馬克斯·韋伯.社會科學(xué)方法論[M].楊富斌譯.北京：華夏出版社，1999：61.

[8] 陳桂珍，劉成華，王安.淺論經(jīng)濟、社會與環(huán)境三效益的矛盾與統(tǒng)一[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（2）：5-8.

2013年中國主要污染物排放總量全部下降

環(huán)境保護部于近日公布了2013年度中國各省、自治區(qū)、直轄市和中石油、中石化等八家中央企業(yè)主要污染物總量減排情況。當(dāng)年，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項主要污染物排放量全部同比下降。

公告顯示，2013年全國化學(xué)需氧量排放總量2352.7萬噸，同比下降2.93%；氨氮排放總量245.7萬噸，同比下降3.14%；二氧化硫排放總量2043.9萬噸，同比下降3.48%；氮氧化物排放總量2227.3萬噸，同比下降4.72%。

近年來，中國政府加速推進節(jié)能減排，國務(wù)院常務(wù)會議專題研究環(huán)境保護，去年印發(fā)大氣污染防治“國十條”，并頒布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等。中國各地區(qū)、各部門著力推進“六廠(場)一車”(城鎮(zhèn)污水處理廠、造紙廠、火電廠、鋼鐵廠、水泥廠、畜禽養(yǎng)殖場和機動車)重點工程，總量減排取得進展。

公告顯示，2013年，全國新增城鎮(zhèn)(含建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū))污水日處理能力1194萬噸、再生水日利用能力319萬噸；脫硝裝機容量累計達(dá)4.3億千瓦，占火電總裝機容量的50%；5.7億噸水泥熟料產(chǎn)能新型干法生產(chǎn)線新建脫硝設(shè)施，脫硝水泥熟料產(chǎn)能累計達(dá)7.2億噸，占全國新型干法總產(chǎn)能的50%。

此外，石油煉制行業(yè)3150萬噸催化裂化裝置新建脫硫設(shè)施；“煤改氣”工程新增用氣量26億立方米，替代原煤490萬噸；淘汰黃標(biāo)車和老舊車183萬輛。

報告同時指出，中國仍存在脫硝設(shè)施實際投運率較低的問題，今后將持續(xù)推進造紙、印染、電力、鋼鐵、水泥等落后產(chǎn)能淘汰工作。

The value orientation and evaluation standard of government behavior in ecological function areas construction

Cao Jiaoxing
(The Party School of CPC Shaoguan Municipal Committee,Guangdong Shaoguan,512026 China)

The government behavior in the construction of ecological function areas, not only involves the coordination of development dilemma and ecological environment protection, but also more involves the maintenances of economic society and resources sustainable development. Therefore, the government behavior in construction of ecological functional areas need to be based on ecological economy development, strengthening ecological services, shaping ecological culture, building ecological system and maintaining ecological security as the goal of value orientation. And then from the aspects of legitimacy, rationality, efficiency and development, the advantages and disadvantages of government action will be multi-level, comprehensive and systematic evaluated.

ecological function areas；government behavior；value orientation；evaluation standard

X24

A

1674-6252（2014）04-0001-06

本文系作者主持的廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013—2014年度項目“生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為研究——以廣東省韶關(guān)市為例”（項目編號：13XZ01）和2014年韶關(guān)市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“社會協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的運行機制研究——基于韶關(guān)創(chuàng)建‘廣東綠色生態(tài)第一市’的實踐與探索”（Z2014020）的階段性成果之一.

曹姣星（1981—），女，湖南懷化人，中共韶關(guān)市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室政治學(xué)講師，主要從事地方政府管理創(chuàng)新方面的研究.