陜西省水權(quán)制度優(yōu)化的法律思考

徐 昊，張忠潮

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，712100，楊凌）

一、問題的提出

陜西省水資源有三大特征。第一，水資源總體緊缺。陜西省縱跨黃河、長(zhǎng)江兩大水系，以秦嶺為界，北方為黃河水系，主要河流有窟野河、無定河、延河、洛河、涇河、渭河等；南方為長(zhǎng)江水系，主要河流有嘉陵江、漢江和丹江。陜西水資源總量為423億m3，可利用水資源總量為163億m3，只占水資源總量的38%，年人均水資源量1 133 m3，不到全國(guó)平均水平的一半。第二，空間分布嚴(yán)重不均?！氨比蹦县S”是陜西水資源分布最顯著的特點(diǎn)。陜北、關(guān)中地區(qū)均位于黃河流域，面積占全省的64%，人口占全省的77%，經(jīng)濟(jì)總量占全省的90%，但地表水資源量分別為31.36億m3和65.6億 m3，地下水資源量分別為21.39億m3和46.87億m3，水資源總量分別為 40.36億 m3和 82.33億 m3，合計(jì)僅為122.6億m3，占全省總量的29%，其年人均水資源量分別為758 m3和374 m3，均低于國(guó)際上公認(rèn)的年人均1 000 m3最低需求線；陜南地區(qū)位于長(zhǎng)江流域，面積占全省的36%，經(jīng)濟(jì)總量只有全省的10%，而地表水資源量為299.50億m3，地下水資源量為62.49億m3，水資源總量有300.4億m3，占到全省總量的71%。第三，全年降水時(shí)間多集中在汛期。陜西省屬典型的大陸型季風(fēng)氣候，全省多年平均年降水量676.4 mm，陜北地區(qū)多年平均年降水量454.3 mm，關(guān)中地區(qū)647.6 mm，陜南地區(qū) 894.7 mm，且70%集中在汛期，其中陜北、關(guān)中多出現(xiàn)在6—9月，陜南多出現(xiàn)在 7—10月。從自然條件而言，陜西水資源供需矛盾十分突出。

2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下稱《規(guī)劃》），陜北和關(guān)中地區(qū)被列入陜西省重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。陜北位于《規(guī)劃》中呼包鄂榆地區(qū)，將建設(shè)成為全國(guó)重要的能源和煤化工基地；關(guān)中位于《規(guī)劃》中關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，將建設(shè)成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心。作為帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，陜北和關(guān)中地區(qū)既承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略利益的任務(wù)，又承擔(dān)著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，未來將不斷擴(kuò)大對(duì)水資源的需求。因此，從現(xiàn)實(shí)條件而言，《規(guī)劃》對(duì)陜西發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整將繼續(xù)加劇陜西水資源的供需矛盾。

由上可知，在國(guó)家規(guī)劃的促使下，隨著陜西經(jīng)濟(jì)逐步駛?cè)氚l(fā)展快車道，將逐漸導(dǎo)致水資源供有量與發(fā)展需求不匹配。所謂“匹配”，即陜西各個(gè)區(qū)域的水資源擁有量與實(shí)際用水需要不能相適應(yīng)。合理的“匹配”依賴于水權(quán)交易，水權(quán)的可流動(dòng)性決定了水權(quán)的可交易性，而水權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的法律途徑。反觀陜西水權(quán)制度的現(xiàn)狀，本應(yīng)作為一種對(duì)水資源配置、管理和保護(hù)進(jìn)行合理安排的法律制度，卻并未有效地為水權(quán)交易創(chuàng)造有利條件。長(zhǎng)期以來，雖然陜西個(gè)別地區(qū)在不斷嘗試改善水權(quán)制度，但實(shí)際上全省對(duì)水資源的分配和管理模式仍然是以行政手段為主導(dǎo)。水資源本身的缺乏和水權(quán)制度的低效共同加劇了水資源的供需矛盾。為使水權(quán)制度利于緩解陜西水資源的供需矛盾和適應(yīng)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)該對(duì)陜西省水權(quán)制度進(jìn)行及時(shí)優(yōu)化，即利用市場(chǎng)化手段，通過建立水權(quán)交易市場(chǎng)的方式來達(dá)到優(yōu)化陜西省水權(quán)制度的目的，提高水資源開發(fā)和利用的科學(xué)性，更好地滿足未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，使陜西水權(quán)制度的優(yōu)化成為解決陜西水資源問題的一種出路。

二、水權(quán)交易理論

1.水權(quán)和水權(quán)交易市場(chǎng)

“水權(quán)”是指人類在開發(fā)、利用、管理和保護(hù)水資源的過程中產(chǎn)生的對(duì)水的權(quán)利，包括水物權(quán)和取水權(quán)兩種。水物權(quán)作為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，又分為資源水物權(quán)和產(chǎn)品水物權(quán)兩類。故水權(quán)是以水物權(quán)和取水權(quán)為基礎(chǔ)的一系列與水有關(guān)的權(quán)利的總括。水權(quán)制度就是指圍繞水權(quán)的配置、行使、管理和保護(hù)等所安排設(shè)計(jì)的各種法律制度的總稱。水權(quán)制度是環(huán)境資源法學(xué)中的重要研究?jī)?nèi)容，而水權(quán)交易市場(chǎng)正是水權(quán)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的產(chǎn)物。水權(quán)交易的出現(xiàn)既是水資源供需矛盾加劇后的必然產(chǎn)物，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。水權(quán)交易是水權(quán)供求雙方在水市場(chǎng)上進(jìn)行水資源使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的買賣活動(dòng)。水權(quán)交易的結(jié)果，是引導(dǎo)水資源流向最有效率的地區(qū)或部門，流向?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造更多財(cái)富的用戶。落后和欠發(fā)達(dá)的地區(qū)或部門在發(fā)展階段通過轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得發(fā)展資金，而發(fā)達(dá)地區(qū)或部門可以通過在市場(chǎng)上購(gòu)買水權(quán)滿足快速發(fā)展對(duì)水資源的需求，達(dá)到水資源優(yōu)化配置的目的。水權(quán)交易市場(chǎng)的具體內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是交易主體，二是交易客體，三是如何進(jìn)行交易。水權(quán)制度是建立水權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)，而水權(quán)交易市場(chǎng)是優(yōu)化和改進(jìn)水權(quán)制度的重要手段。

2.水權(quán)交易市場(chǎng)的功能

水權(quán)交易市場(chǎng)主要有兩大功能。一方面，可以利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源的配置重新合理安排，達(dá)到水資源使用效用的最大化，緩解水資源供需矛盾；另一方面，可以提高水資源的利用率，強(qiáng)化水資源管理制度，改變水權(quán)制度的低效狀態(tài)。水權(quán)初始分配完成以后，應(yīng)該成為相對(duì)獨(dú)立的一種私有產(chǎn)權(quán)，可以在市場(chǎng)上自由流通，從而最大程度地克服國(guó)有產(chǎn)權(quán)的缺陷，將其外部性最大的內(nèi)在化。水權(quán)交易市場(chǎng)的意義在于通過重新分配現(xiàn)有水資源來滿足城市化與工業(yè)化對(duì)水資源的需求，提高水資源的有效利用，從而以市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)水權(quán)的自由交易。當(dāng)前陜西水資源正面臨著兩大問題，一是由于水資源本身的缺乏導(dǎo)致水資源供需矛盾突出，二是水權(quán)制度的低效運(yùn)行無法充分發(fā)揮水權(quán)制度對(duì)水資源優(yōu)化配置的作用。因此，水權(quán)交易市場(chǎng)正是解決陜西水資源供需矛盾和陜西水權(quán)制度優(yōu)化的理想選擇。

三、陜西省建立水權(quán)交易市場(chǎng)的可行性和必要性

1.陜西水資源的自然分布是實(shí)現(xiàn)陜西水權(quán)交易的前提條件

一般而言，水權(quán)只有具備可流動(dòng)性才有進(jìn)行交易的可能。陜西境內(nèi)有眾多的中小型河流和水庫，這些水資源與黃河、長(zhǎng)江水系共同構(gòu)成了陜西水資源體系，但其不具備可流動(dòng)性，無法實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易。而流經(jīng)陜西的黃河在省境內(nèi)總長(zhǎng)達(dá)715.6km，具有水權(quán)可流動(dòng)性的特點(diǎn)，因而在陜西沿黃的任何一個(gè)地區(qū)都有可能參與水權(quán)交易。在陜西水資源分布中，水資源供需矛盾最突出、覆蓋地域最廣、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最大的當(dāng)屬黃河水資源。陜西是黃河流域支流最為稠密的地區(qū)，流域內(nèi)西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌均為陜西經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，深受黃河水資源的影響。正因?yàn)辄S河水的流動(dòng)性，將陜北、關(guān)中和陜南的發(fā)展有機(jī)聯(lián)系起來，使得陜西水權(quán)的廣泛交易成為可能。陜西水資源的自然分布是實(shí)現(xiàn)陜西水權(quán)交易的前提條件。

2.建立水權(quán)交易市場(chǎng)是緩解陜西水資源供需矛盾的有效手段

水權(quán)交易市場(chǎng)的一大功能就是緩解水資源供需矛盾。陜西水資源的開發(fā)利用主要集中在黃河流域、渭河流域和漢(丹)江流域三部分，其中渭河又是黃河的最大支流，流域內(nèi)的陜北和關(guān)中地區(qū)是陜西的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水需求量大，但黃河水資源量?jī)H為122.6億m3，只占全省總量的29%，因此黃河水資源供需矛盾是陜西水資源供需矛盾最突出的表現(xiàn)?！兑?guī)劃》對(duì)陜西未來的發(fā)展部署提出了新的要求，這將進(jìn)一步加劇水資源的供需矛盾?！兑?guī)劃》中要求陜西在農(nóng)業(yè)方面，構(gòu)建汾渭平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)專用小麥和專用玉米產(chǎn)業(yè)帶；在能源方面，將呼包鄂榆地區(qū)建設(shè)成為全國(guó)重要的能源和煤化工基地，北方地區(qū)重要的冶金和裝備制造業(yè)基地；在工業(yè)與科技方面，將以西安為中心的關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，全國(guó)重要的先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，綜合交通樞紐和西北地區(qū)重要的科技創(chuàng)新基地。陜北地區(qū)具有豐富的煤、油、氣、鹽資源，是陜西省的“能源支柱”，能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，需要投入大量水資源支撐其發(fā)展。而關(guān)中地區(qū)人口稠密，產(chǎn)業(yè)鏈密集，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是陜西省的“經(jīng)濟(jì)核心”，工業(yè)、農(nóng)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大，亟需大量水資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。鑒于陜西水資源的缺乏，陜西省興建大量跨流域調(diào)水工程為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域提供用水，這些大型水利工程雖然能為陜西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫時(shí) “解渴”，但修建水利工程需要投入大量資金，成本巨大，而且依靠拓展新的供水能力來滿足未來不斷增長(zhǎng)的需要已經(jīng)不再可行。面對(duì)有限的供水能力及日益增長(zhǎng)的用水需求，一個(gè)有效的解決辦法就是通過水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制自我調(diào)整的功能。陜西通過建立水權(quán)交易市場(chǎng)，利用水權(quán)交易市場(chǎng)的功能，對(duì)水資源的分配和管理制度重新進(jìn)行科學(xué)化安排，從而有效地緩解陜西水資源的供需矛盾。

3.建立水權(quán)交易市場(chǎng)是陜西水權(quán)制度優(yōu)化的發(fā)展方向

水權(quán)交易市場(chǎng)的另一大功能就是提高水權(quán)制度的運(yùn)行效率，強(qiáng)化水權(quán)制度在水資源分配和管理過程中的作用。建設(shè)水權(quán)交易市場(chǎng)，其實(shí)質(zhì)是利用市場(chǎng)化手段對(duì)陜西水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，從而完善陜西省的水權(quán)制度。針對(duì)陜西水資源而言，水資源緊缺的現(xiàn)狀是構(gòu)建水權(quán)制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。陜西構(gòu)建水權(quán)制度應(yīng)包括水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)（包括水資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)）制度和水市場(chǎng)規(guī)則三部分，建立水權(quán)市場(chǎng)是構(gòu)建水權(quán)制度的核心。無論是國(guó)內(nèi)浙江省“東陽—義烏”的水權(quán)交易，還是國(guó)外水權(quán)制度建設(shè)較為發(fā)達(dá)的澳大利亞和智利的水權(quán)交易市場(chǎng)，均是采用培養(yǎng)水權(quán)交易市場(chǎng)的手段使水資源達(dá)到優(yōu)化配置的目的。因此，建立水權(quán)交易市場(chǎng)是陜西省水權(quán)制度優(yōu)化的發(fā)展方向。

四、建立水權(quán)交易市場(chǎng)的思路

陜西水資源供需矛盾最主要的是黃河水資源供需矛盾。陜西應(yīng)該以緩解水資源供需矛盾為目標(biāo)，以水權(quán)制度優(yōu)化為原則，以市場(chǎng)機(jī)制為手段，首先在省內(nèi)沿黃地區(qū)之間嘗試建立水權(quán)交易市場(chǎng)，并將其作為陜西未來建立正式水權(quán)交易市場(chǎng)的試點(diǎn)。

1.水權(quán)的初始分配和界定

根據(jù)水利部和黃河水利委員會(huì)的安排部署，按照國(guó)務(wù)院1987年批準(zhǔn)的《黃河可供水量分配方案》，黃河流域正常年份分給陜西省38億m3耗水指標(biāo)。針對(duì)黃河水資源，陜西省根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等辦法，統(tǒng)計(jì)各市（區(qū)）的取水許可審批、發(fā)證情況，進(jìn)行各市（區(qū)）需耗水量分析、水資源可利用量分析、細(xì)化各地（市）總量控制指標(biāo)，將黃委會(huì)分配的黃河取水指標(biāo)編制《陜西省黃河取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案編制》向省內(nèi)西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌九大沿黃地區(qū)進(jìn)行再分配。由于陜西可以根據(jù)發(fā)展需要自由分配黃河取水權(quán)，故水權(quán)的初始分配和界定也較為明確。陜西可以在省內(nèi)沿黃地區(qū)之間建立非正式的水權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)水權(quán)的自由交易。

2.明確水權(quán)交易市場(chǎng)的主體和客體

明確水權(quán)交易市場(chǎng)的主體和客體是建立水權(quán)交易市場(chǎng)的前提條件。筆者認(rèn)為應(yīng)該由受益地區(qū)或者說受黃河水資源影響較大的地區(qū)承擔(dān)水權(quán)交易市場(chǎng)的主體，即西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌九大省內(nèi)沿黃地區(qū)。原因在于這些地區(qū)之間存在著權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系。環(huán)境資源法中的權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論強(qiáng)調(diào)，對(duì)等性即同位性側(cè)重于“相對(duì)應(yīng)”，而“相對(duì)應(yīng)”是指兩個(gè)事物之間的聯(lián)系是內(nèi)在的、邏輯的、對(duì)稱的、雙向的，即有一項(xiàng)權(quán)利，必然有一項(xiàng)義務(wù)與之對(duì)應(yīng)。陜西沿黃地區(qū)因自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致對(duì)水權(quán)交易的需求程度也不盡相同，陜西在對(duì)黃河水資源進(jìn)行初始分配后，省內(nèi)沿黃地區(qū)可以利用分配的黃河取水權(quán)在水權(quán)交易市場(chǎng)中自由進(jìn)行交易，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。陜西沿黃地區(qū)應(yīng)該成為水權(quán)交易市場(chǎng)的主體。

我國(guó)水法明確規(guī)定水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有。水權(quán)交易市場(chǎng)針對(duì)的是對(duì)水資源使用權(quán)的交易。水資源使用權(quán)是指對(duì)水資源進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利，水資源使用權(quán)一般可分為取水權(quán)、水運(yùn)權(quán)、水電權(quán)、放牧權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、旅游觀光權(quán)等各種開發(fā)利用水域或水體或水資源的權(quán)利。其中取水權(quán)是指單位或個(gè)人擁有依法直接從國(guó)有水資源（包括江、河、湖泊、地下水）中引水或取水的權(quán)利。鑒于陜西經(jīng)濟(jì)對(duì)黃河水資源的依賴，以及黃河水資源自然分布和初始水權(quán)分配的特點(diǎn)，水權(quán)交易市場(chǎng)的客體應(yīng)該是黃河水資源的取水權(quán)。

3.制定水權(quán)交易規(guī)則保障交易公平公正

一是科學(xué)的交易原則。建立水權(quán)交易市場(chǎng)的基本原則應(yīng)該是保障實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，且生態(tài)價(jià)值優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在水權(quán)交易市場(chǎng)中，水權(quán)作為一種商品進(jìn)行交易，但水資源是一種非常特殊的自然資源，因此不能只強(qiáng)調(diào)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)重視水資源的生態(tài)價(jià)值。水權(quán)交易市場(chǎng)之所以不同于一般的市場(chǎng)，關(guān)鍵在于水權(quán)交易市場(chǎng)突顯了生態(tài)環(huán)境整體性。由于水資源的復(fù)雜特性和多元價(jià)值，決定了現(xiàn)代水資源管理必須以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公平為原則，因此水市場(chǎng)的建立不僅僅是為達(dá)到水資源利用的最大經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)綜合性水資源管理目標(biāo)，這是水市場(chǎng)與一般市場(chǎng)的顯著區(qū)別點(diǎn)。針對(duì)陜西黃河水資源狀況，其不僅為陜西創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益，還在改善黃河流域生態(tài)環(huán)境中占有重要地位。陜西沿黃地區(qū)之間通過建立水權(quán)交易市場(chǎng)，在促進(jìn)省內(nèi)水權(quán)實(shí)現(xiàn)廣泛交易的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)防止市場(chǎng)出現(xiàn)壟斷交易的現(xiàn)象。有市場(chǎng)就有競(jìng)爭(zhēng)，而壟斷正是不合理競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。省內(nèi)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大，如果在水權(quán)交易過程中沒有制定相應(yīng)的交易規(guī)則，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的主體可能因經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求過多買入水資源使用權(quán)，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、急需通過水權(quán)交易改善生態(tài)環(huán)境的主體就無法實(shí)現(xiàn)交易目標(biāo)，削弱了交易積極性。 水權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)該充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境整體性，給予水權(quán)交易中環(huán)境水權(quán)的交易主體一定的購(gòu)買優(yōu)先權(quán)，保障交易公平公正。

二是健全的法律法規(guī)。近年來陜西省相繼出臺(tái)節(jié)約用水辦法、取水許可制度實(shí)施細(xì)則、水資源費(fèi)征收辦法、水功能區(qū)劃等10多部法規(guī)和規(guī)章，西安市出臺(tái)了《西安市黑河引水系統(tǒng)保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，寶雞市出臺(tái)了《寶雞市城市供水用水管理辦法》等27個(gè)規(guī)范性文件。2005年1月水利部出臺(tái)《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，使得水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得了行政法規(guī)的認(rèn)可。2010年8月，陜西省出臺(tái)了全省第一個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換管理辦法 《寶雞市水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》，這標(biāo)志著陜西省水權(quán)制度向前邁出了重要一步，水權(quán)成為一種商品開始進(jìn)入市場(chǎng)交易。2013年頒布實(shí)行《陜西省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，以法律規(guī)范用水。這些法規(guī)和規(guī)章為制定水權(quán)交易規(guī)則提供了法律依據(jù)。

三是完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。近年來我國(guó)水權(quán)流轉(zhuǎn)、水權(quán)交易等制度迅速發(fā)展，此前其他省份已經(jīng)出現(xiàn)多例成功的水權(quán)交易，水權(quán)交易的市場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)也已具備。陜西多市都已組建了水務(wù)公司，實(shí)行水管理與經(jīng)營(yíng)的分離，也為建立合理的水權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

[1]陜西省人民政府.陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃[S].2013.

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