深化銅仁水利改革發(fā)展的思考

夏慶豐

（貴州省銅仁市人民政府，554300，銅仁）

貴州省銅仁市工程性缺水嚴(yán)重，水利成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要瓶頸。如何貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，深化銅仁水利改革發(fā)展，筆者重點(diǎn)從制度建設(shè)、依法行政、簡政放權(quán)等方面進(jìn)行思考和分析，期望通過深化水利改革，增強(qiáng)水利保障能力和水平，推進(jìn)銅仁經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、提高水利深化改革的認(rèn)識

銅仁是一個雨多水缺的地區(qū)。全市年均降水量1200 mm左右，但工程性缺水嚴(yán)重，生活生產(chǎn)用水保障能力較差。黨的十一屆三中全會以來，銅仁水利各項(xiàng)工作取得長足發(fā)展。特別是2006年實(shí)施水利扶貧以來，水利發(fā)展進(jìn)入快車道，在體制改革、機(jī)構(gòu)、隊伍、規(guī)劃、建設(shè)、管理、科技、社會服務(wù)等各個領(lǐng)域取得顯著成效。但是，由于特殊的喀斯特地貌和自然條件，銅仁水資源利用難度大，水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，保障能力不足，尚不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。特別是隨著全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程加快，公眾生活、社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)對水的要求越來越高。同時，省直管縣的發(fā)展趨勢，對市級水利工作提出了新的挑戰(zhàn)。面對新形勢、新情況，必須深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神要求，抓緊水利改革，增強(qiáng)水利全面發(fā)展的內(nèi)外活力，提高水利服務(wù)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率。

二、明確水利深化改革目標(biāo)任務(wù)

1.大力建設(shè)水利五大體系

一是保障飲水安全，建立供水保障體系。加快建設(shè)各種水源工程，合理開發(fā)地下水，切實(shí)解決城鄉(xiāng)飲水安全問題；結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)移民，提高集中供水率；到2015年，全面解決農(nóng)村飲水安全問題；到2020年，實(shí)現(xiàn)自來水村村通。

二是保障糧食安全，建立水利灌溉保障體系。大力建設(shè)農(nóng)田水利重點(diǎn)工程，推進(jìn)銅東和烏中等大型灌區(qū)建設(shè)，發(fā)展中型灌區(qū)，加快推進(jìn)節(jié)水改造，提高農(nóng)田灌溉保證率。圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)積極發(fā)展高效節(jié)水。到2015年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人均0.5畝（1 hm2=15畝）基本口糧田，有效提高農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)；到2020年，大幅度提高農(nóng)田灌溉保證率。

三是保障防洪安全，建立水利保安減災(zāi)保障體系。繼續(xù)加強(qiáng)防洪工程建設(shè)，特別要加強(qiáng)新城鎮(zhèn)的防洪工作，加強(qiáng)抵御洪澇和山洪的能力，保障群眾生命財產(chǎn)安全，保護(hù)改革發(fā)展成果；繼續(xù)加強(qiáng)抗旱工程建設(shè)，以重點(diǎn)水源工程為重點(diǎn)，蓄、引、提并重，加強(qiáng)抗旱服務(wù)隊建設(shè)，增強(qiáng)抗旱減災(zāi)能力。

四是保障經(jīng)濟(jì)安全，建立水資源利用保障體系。加強(qiáng)水資源總體規(guī)劃，合理配置水資源，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正常需求。加強(qiáng)用水論證和取水許可管理，嚴(yán)格控制高耗水企業(yè)，加強(qiáng)水資源總量控制。高效利用地表水和地下水，加強(qiáng)節(jié)水型社會建設(shè)。 到2015年，全市供水總量達(dá)16.12億m3，全市工程性缺水問題得到緩解；到2020年，全市供水總量達(dá)20.91億m3，全市工程性缺水問題得到基本解決，有效提高水資源開發(fā)利用率和工業(yè)用水重復(fù)利用率。

五是保障生態(tài)安全，建立水資源保護(hù)保障體系。從源頭做起，治理點(diǎn)源污染，達(dá)標(biāo)排放，嚴(yán)格控制污染進(jìn)入水域，保護(hù)水質(zhì)。建設(shè)生態(tài)清潔型小流域，加強(qiáng)水土流失和石漠化綜合治理，整治農(nóng)村水環(huán)境，減少面源污染。建設(shè)近自然工程，保持河流健康。加強(qiáng)錦江和烏江流域的綜合治理。

2.不斷深化水利五大改革

一是深化水資源管理體制改革。繼續(xù)推進(jìn)水資源統(tǒng)一管理，深入水務(wù)一體化改革，加強(qiáng)城鄉(xiāng)供排水管理，發(fā)揮“一龍管水”的集聚活力。加強(qiáng)生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水的統(tǒng)籌管理，提高水資源管理水平。加強(qiáng)地表水、地下水和空中云水的一體化管理，促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用。加強(qiáng)流域上下游、左右岸的整體管理，處理好跨縣區(qū)涉水事務(wù)。

二是深化水資源利用 “紅線”制度改革。實(shí)行最嚴(yán)格水資源開發(fā)利用“紅線”制度，控制用水總量，提高用水效率，控制入水域排污總量，確保水資源在生活、生產(chǎn)和生態(tài)中的基礎(chǔ)作用正常發(fā)揮。

三是深化水資源市場化改革。積極推進(jìn)水價改革，通過水作為資源的基本屬性，由市場確定用水價格，促進(jìn)節(jié)水；合理確定水權(quán)，分配水量，建立水市場，推進(jìn)水權(quán)交易，體現(xiàn)水的商品屬性。

四是深化水利投融資改革。進(jìn)一步發(fā)揮政府、社會、市場、金融等各方優(yōu)勢和積極性，多渠道拓寬水利投入，解決資金短缺問題。推進(jìn)落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步深化水務(wù)體制改革加快推進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（銅黨發(fā)〔2013〕6 號）要求，市、縣兩級政府必須將12%的土地收益金足額撥付到位，落實(shí)1000萬～3000萬元財政投入。充分發(fā)揮水投公司融資作用，解決水利工程配套困難問題。同時積極吸引社會資金參與水利建設(shè)。

五是深化水利工程建管改革。優(yōu)化選擇適合銅仁市發(fā)展的代建制、BT、BOT和工程總承包等建設(shè)方式，加快推進(jìn)水利工程建設(shè)步伐，促進(jìn)水利工程盡早投產(chǎn)發(fā)揮效益。探索推進(jìn)小型水利工程村民自建模式，加大群眾參與式建設(shè)和管護(hù)。分類指導(dǎo)，用管統(tǒng)一，落實(shí)水利工程管護(hù)主體，保障工程正常運(yùn)行，使工程持續(xù)發(fā)揮作用。落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

三、確定水利深化改革重點(diǎn)

1.完善制度，增強(qiáng)水利發(fā)展內(nèi)外活力

一是水資源管理考核制度。黨的十八屆三中全會《決定》要求完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》對考核提出了具體要求。因此，要抓緊制定銅仁實(shí)施水資源管理制度考核相關(guān)制度，切實(shí)增強(qiáng)做好水資源管理和保護(hù)的責(zé)任感與緊迫感。

二是水資源損害賠償制度。積極落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域等補(bǔ)償制度，嚴(yán)格落實(shí)水土保持設(shè)施損害賠償制度。堅持開發(fā)、保護(hù)、治理并重，維護(hù)良好的水生態(tài)。

三是水資源有償使用制度。合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格征收，并保障專項(xiàng)用于水利建設(shè)。

四是水生態(tài)補(bǔ)償制度。要加強(qiáng)水生態(tài)補(bǔ)償調(diào)查研究，探索水生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

五是水利投入制度。落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步深化水務(wù)體制改革加快推進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》要求的12%土地收益金用于水利建設(shè)。延長水利建設(shè)基金征收年限，增加規(guī)模，為水利發(fā)展提供資金保障。

2.依法行政，強(qiáng)化水行政監(jiān)督執(zhí)法

一是推進(jìn)水利綜合執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)行水法、防洪法、水土保持法和水污染防治法，積極推行河道采砂、水土保持、水污染防治等所有涉水事務(wù)綜合執(zhí)法，解決職責(zé)交叉、多方執(zhí)法問題，建立權(quán)威高效的執(zhí)法體制。

二是加強(qiáng)基層執(zhí)法力量。減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量。強(qiáng)化水利綜合執(zhí)法能力建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)市本級特別是縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，解決事多人少的問題，切實(shí)提高基層水利部門執(zhí)法能力。

三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。堅持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。減少對執(zhí)法的干預(yù)，加強(qiáng)水利監(jiān)管和執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊涉水違法行為，嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證、取水許可、洪水影響評價和水土保持方案等制度，保護(hù)好水生態(tài)環(huán)境。

3.簡政放權(quán)，提高水行政效能

一是規(guī)范水利審批項(xiàng)目。進(jìn)一步規(guī)范市級水利審批事項(xiàng)，能下放到縣級的堅決下放，宜取消的堅決取消，提高行政效能。保留的行政審批事項(xiàng)，要提高效率，加強(qiáng)管理，規(guī)范服務(wù)，提高服務(wù)水準(zhǔn)。推動發(fā)布水資源、水土保持等水利公報工作，及時為社會提供公共產(chǎn)品，提高公報的實(shí)用性。

二是強(qiáng)化規(guī)劃編制審批。要抓緊編制、審批市縣各類水利規(guī)劃，積極報省備案，做好項(xiàng)目儲備。樹立規(guī)劃的權(quán)威性，加強(qiáng)規(guī)劃管理職能，發(fā)揮規(guī)劃的頂層設(shè)計作用和約束作用。

三是加強(qiáng)地方標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。探索建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價體系，制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額等標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和科技推廣。

4.完善市場體系，發(fā)揮水的商品屬性作用

一是推進(jìn)水價改革。發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，確定合理水價。降低農(nóng)民水費(fèi)支出，農(nóng)民定額內(nèi)用水水價優(yōu)惠、超定額用水累進(jìn)加價；合理調(diào)整居民生活用水價格，推行階梯式水價；工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水實(shí)行超額累進(jìn)加價，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價。

二是建立水權(quán)制度。抓緊開展水資源確權(quán)和登記，合理劃分跨市河流和市內(nèi)河流水量和水權(quán)，有效管理水資源，逐步建立水權(quán)制度。

三是開展水權(quán)交易。推動建立水權(quán)交易市場，盤活水資源；開展水權(quán)抵押實(shí)踐探索，增強(qiáng)水資源的經(jīng)濟(jì)功能和作用。

5.發(fā)展城鎮(zhèn)化需大力加強(qiáng)城鎮(zhèn)水利工作

銅仁城鎮(zhèn)化率只有38%左右，估計到2020年，全市還將有100萬左右農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。水利要與全市城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，大力加強(qiáng)城鎮(zhèn)水利工作，為建設(shè)美麗宜居城鎮(zhèn)做好服務(wù)。

一是保障城鎮(zhèn)供水安全。做好城鎮(zhèn)人口預(yù)測，前瞻性地加強(qiáng)水源工程和供排水設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)供水和排水能力，實(shí)行雨污分流，保障城鎮(zhèn)供排水安全。

二是加強(qiáng)城鎮(zhèn)防洪保安。建設(shè)城鎮(zhèn)防洪工程，保障群眾生命財產(chǎn)安全，保護(hù)社會發(fā)展成果，保障生活生產(chǎn)穩(wěn)定。

三是做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)用水保障。抓緊編制全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)供水水源工程規(guī)劃，加快建設(shè)水源工程，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)水工作，為園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供水利保障。

四是打造城鄉(xiāng)良好水環(huán)境。做好城鎮(zhèn)污水處理，做到污水達(dá)標(biāo)排放。在城鄉(xiāng)周邊地區(qū)建設(shè)親水工程，打造生態(tài)清潔型小流域，整治農(nóng)村河道，美化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。

6.深化機(jī)構(gòu)改革，提高履行職責(zé)能力

一是加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。增強(qiáng)大水利、大生態(tài)觀念，加強(qiáng)水利與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，做好山水林田湖等規(guī)劃和工作的銜接，統(tǒng)籌涉水事務(wù)，共同維護(hù)銅仁良好生態(tài)系統(tǒng)。

二是加強(qiáng)縣級水利監(jiān)管。銅仁8個縣已是省財政直管縣，市水務(wù)局要盡快轉(zhuǎn)變工作思路和方法，在省水利部門的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，以全市水利規(guī)劃為抓手，加強(qiáng)對縣級水利工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。

7.建設(shè)生態(tài)文明，強(qiáng)化水生態(tài)建設(shè)

一是水質(zhì)健康。從嚴(yán)核定所有水域納污容量，嚴(yán)格控制入河排污總量。加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警，加強(qiáng)水源地保護(hù)，加強(qiáng)排污監(jiān)控。開展水生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)，把農(nóng)村水環(huán)境綜合整治作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

二是河流健康。統(tǒng)籌河、湖、庫、濕地一體管理，合理配置水資源，維護(hù)河流健康；逐步協(xié)商制定烏江、錦江等跨縣市河流水量分配方案，統(tǒng)籌河流上下游管理；做好濕地補(bǔ)水，保障濕地景觀。

三是用水健康。節(jié)約用水、科學(xué)用水，形成健康的用水理念和方式。確定全市水資源開發(fā)利用總量，分解到各年、各區(qū)縣、各行業(yè)。嚴(yán)格取水許可審批工作，以水定需；提高用水效率，遏制用水浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)水型社會。發(fā)展節(jié)水灌溉，建設(shè)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)；推進(jìn)高耗水企業(yè)的節(jié)水技術(shù)改造，強(qiáng)化企業(yè)節(jié)水管理；推進(jìn)家庭生活節(jié)水；科學(xué)論證、抓緊建設(shè)一批飲用水和抗旱應(yīng)急水源工程，作為應(yīng)對特大干旱和突發(fā)水安全事件的水源儲備。

四、做好水利深化改革的保障工作

1.出臺指導(dǎo)意見

制定出臺全市深化水利改革的指導(dǎo)意見，作為水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計，確保改革有序推進(jìn)。明確具體的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)；制定時間表，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，明確分工，做到切實(shí)可行。

2.制定實(shí)施方案

制定水利深化改革的具體實(shí)施方案，確定年度任務(wù)、年度工作，確定責(zé)任分工，逐一實(shí)施，逐項(xiàng)突破；重大改革可以先搞試點(diǎn)，探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再全面鋪開。

3.加強(qiáng)督促檢查

加強(qiáng)對水利深化改革的領(lǐng)導(dǎo)，將其作為市政府的重要工作來抓。加強(qiáng)督促檢查，將其作為市政府督察的重要內(nèi)容，確保改革任務(wù)如期完成。

[1]陳雷.全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，努力譜寫民生水利發(fā)展新篇章[J].中國水利，2013（1）.

[2]實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法[J].中國水利，2013（1）.