長江流域防洪問題淺析

褚明華

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

一、當(dāng)前長江流域防洪體系及防洪形勢

經(jīng)過近年大規(guī)模的防洪建設(shè)，長江中下游已基本形成了以堤防為基礎(chǔ)、三峽水庫為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的綜合防洪體系，防洪能力顯著提高。目前，長江流域共建有堤防約34000 km，中下游干流安排了40處可蓄納超額洪水約590億m3的蓄滯洪區(qū)，有三峽、丹江口、紫坪鋪、五強(qiáng)溪、柘林、萬安等對防洪起重要作用的水庫。中下游河勢基本穩(wěn)定，流域水情信息采集系統(tǒng)、通信預(yù)警系統(tǒng)及各種管理法律法規(guī)等非工程措施也正逐步完善。

由于長江防洪問題復(fù)雜，目前仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。長江中下游河道安全泄量與長江洪水峰高量大的矛盾仍然突出，三峽工程221.5億m3的防洪庫容相對仍不足，遇如1954年大洪水，中下游干流還有約400億m3的超額洪量需要妥善安排，而長江中下游大部分蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)滯后，一旦啟用損失巨大；三峽水庫及上游干支流控制性水利水電工程建成后長江中下游長河段、長時期的沖淤調(diào)整，對中下游河勢和江湖關(guān)系帶來較大影響，尚需加強(qiáng)觀測和研究；近年受全球氣候變化影響，流域部分地區(qū)極端水文氣候事件頻繁發(fā)生、暴雨強(qiáng)度加大，加上流域人口與財富集中，洪災(zāi)損失加大。

二、近年防洪工作成效

1.流域防洪管理日趨完善

2008年國務(wù)院批復(fù)了 《長江流域防洪規(guī)劃》，2012年國務(wù)院批復(fù)了《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，成為長江流域防洪工作的綱領(lǐng)性文件。國家防總組織制定完善了 《長江洪水調(diào)度方案》《長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度方案》《漢江洪水與水量調(diào)度方案》等，并每年批復(fù)三峽工程汛期調(diào)度運用方案和試驗性蓄水計劃，有力加強(qiáng)和規(guī)范了長江流域防洪調(diào)度管理，推動長江流域防汛抗旱基礎(chǔ)工作穩(wěn)步邁向新臺階。長江防汛抗旱總指揮部完善了工作組派出等制度，有序做好流域防洪管理工作。

2.應(yīng)急響應(yīng)及時有效

一旦洪澇災(zāi)情發(fā)生，各相關(guān)部門能及時按照規(guī)定啟動應(yīng)急響應(yīng)，按照應(yīng)急預(yù)案迅速到崗到位。自2008—2012年，長江流域共啟動防汛應(yīng)急響應(yīng)22次，最高響應(yīng)級別為Ⅱ級，先后派出170個工作組赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)抗洪搶險工作。

3.水庫調(diào)度效益顯著

通過對三峽、丹江口、五強(qiáng)溪、彭水等干支流水庫的科學(xué)有效調(diào)度，充分發(fā)揮水庫的攔洪削峰作用，減輕中下游的防洪壓力，水庫防洪減災(zāi)效益顯著，同時也實踐了從控制洪水向洪水管理的轉(zhuǎn)變。2012年汛期，三峽水庫進(jìn)行4次防洪運用，累計攔蓄洪水200億m3，取得了明顯的防洪減災(zāi)效益。

4.山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)逐漸發(fā)揮作用

經(jīng)過3年山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)，山洪災(zāi)害防治項目縣已初步建立了覆蓋山洪災(zāi)害防治區(qū)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，有效提高了預(yù)警信息發(fā)布的時效性、針對性和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)了基層干部群眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，強(qiáng)化了基層防汛指揮手段，提高了自防自救和互救的能力，減少了人員轉(zhuǎn)移的難度和成本，有效提高了山洪災(zāi)害防治區(qū)的基層防汛指揮決策水平。

三、防汛工作中的薄弱環(huán)節(jié)

1.水庫出險多

長江流域小型水庫多為20世紀(jì)五六十年代所建，由于受當(dāng)時條件的制約，多數(shù)水庫“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”，造成工程防洪標(biāo)準(zhǔn)和施工質(zhì)量不高，配套設(shè)施不全，加之經(jīng)過數(shù)十年的運行，在缺乏有效管理的情況下，工程老化病險逐年增多。雖然近幾年國家加大了病險水庫除險加固的力度，但受資金等條件限制，仍有不少水庫還存在病險，新除險加固的水庫大都沒有經(jīng)受嚴(yán)峻汛情的考驗。水庫防洪保安方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)：一是責(zé)任制不落實，個別水庫防汛責(zé)任制流于形式；二是有章不循，制定好的度汛方案沒有嚴(yán)格執(zhí)行，部分水庫為了眼前和局部利益，超汛限水位或違規(guī)蓄水，給水庫防洪保安工作造成嚴(yán)重隱患；三是水庫管理不規(guī)范，建立有效的管理機(jī)構(gòu)的水庫少，由于管理不到位，無人維護(hù)，水庫大壩設(shè)施遭破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生；四是水位調(diào)控缺乏有效手段，通信預(yù)警設(shè)施缺乏，搶險手段落后。

2.山洪災(zāi)害點多面廣，突發(fā)性強(qiáng)，防御難度大

長江流域山地丘陵地貌分布廣泛，汛期暴雨集中，降雨強(qiáng)度大，歷時長，容易暴發(fā)山洪。加之人類活動影響，山丘區(qū)資源無序開發(fā)、居民房屋選址不當(dāng)、部分城鎮(zhèn)不合理建設(shè)等，致使山洪災(zāi)害一旦暴發(fā)，人員傷亡、財產(chǎn)損失嚴(yán)重。由于災(zāi)害點多集中在山區(qū)偏僻鄉(xiāng)村，群眾防災(zāi)意識普遍不強(qiáng)，住地較為分散，通信手段落后，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移群眾困難，防御難度較大。尤其是近年長江流域地震災(zāi)害頻發(fā)，震區(qū)山洪、泥石流災(zāi)害威脅尤為嚴(yán)重和突出。同時部分在建工程工地選址存在問題，山洪防范意識淡薄，建設(shè)單位與當(dāng)?shù)胤姥粗笓]機(jī)構(gòu)聯(lián)系不夠緊密，監(jiān)測預(yù)警和群測群防環(huán)節(jié)脫節(jié)，極易成為山洪災(zāi)害防御工作的盲區(qū)。山洪災(zāi)害防御依然是當(dāng)前長江流域防汛工作的難點。

3.上游干支流水庫群聯(lián)合調(diào)度體制機(jī)制尚不完善

上游水庫群是長江流域防洪體系的重要組成部分，長江上游雅礱江錦屏一級、金沙江溪洛渡等水電站相繼開工建設(shè)并投入使用，以三峽工程為核心的長江上游干支流水庫群逐步形成，并在流域防洪、水資源調(diào)配等方面發(fā)揮重要作用，同時上游水庫群防洪與綜合利用、梯級水庫蓄泄水等矛盾也逐步顯現(xiàn)。目前長江上中游干支流水庫群管理和調(diào)度存在3個方面的問題：一是由于建設(shè)投資主體多元化，涉及水利、電力、交通或股份制企業(yè)，部門利益和地區(qū)利益交織，調(diào)度管理尚不統(tǒng)一，上下游蓄水或泄洪未能統(tǒng)籌兼顧；二是水庫之間信息共享機(jī)制不完備，水情信息未能有效共享，制約了聯(lián)合防洪抗旱作用的發(fā)揮；三是統(tǒng)一調(diào)度管理相關(guān)法律法規(guī)不完善，新建水電站的報批管理不嚴(yán)、不順，綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃銜接不夠，一些水庫未留足防洪庫容或沒有按規(guī)劃的水位進(jìn)行建設(shè)，一些已建成的水庫沒有明確應(yīng)承擔(dān)的防洪責(zé)任。

4.蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后

長江中下游44個蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)普遍滯后，計劃分洪十分困難，若分洪需要付出很大的代價。目前大多數(shù)蓄滯洪區(qū)基本沒有安全設(shè)施，分洪時，要轉(zhuǎn)移區(qū)內(nèi)大量人口，人員安置還有待落實，組織工作復(fù)雜，公私財物損失大，分洪后的補(bǔ)償政策實施難度大。多數(shù)蓄滯洪區(qū)靠臨時扒口分洪、泄洪，適時適量的控制比較困難，若出現(xiàn)運用失控的情況，實際淹沒損失可能超過理想運用情況，如果不用蓄滯洪區(qū)，水位突破設(shè)計水位造成堤垸潰決的危險性增大，造成的損失更大。

5.支流堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)低，中下游干流崩岸突出

目前堤防是千百年沿江人民與洪水作斗爭中逐步培修形成的，存在許多先天弱點，一遇高洪水位，經(jīng)常出現(xiàn)滲漏、管涌、流土、滑坡等險情。雖然近年國家加大了對長江中下游主要干流堤防加固工程的投入，防洪狀況得到較大改善，但連江支堤防洪能力低，長江干堤保護(hù)區(qū)目前還未全部形成封閉的防洪圈；洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)眾多小圩堤及漢江、洞庭四水、鄱陽五河、滁河、水陽江、青弋江、荊南四河以及倒、舉、巴、浠等主要支流的堤防工程存在防洪標(biāo)準(zhǔn)低、堤身矮小、堤身堤基滲漏、穿堤建筑物老化失修等問題，實際防洪能力不高，仍需加強(qiáng)建設(shè)。荊南四河每到汛期險象環(huán)生，僅1998年就出現(xiàn)各類險情730處，2012年在三峽水庫下泄流量42000 m3/s時，荊南四河堤防先后出現(xiàn)106處險情，嚴(yán)重制約著三峽水庫的正常調(diào)度。長江中下游干流河道局部河勢變化劇烈，崩岸不斷，仍對長江中下游防洪構(gòu)成威脅。尤其是三峽水庫蓄水運用后，上游來沙減少及干支流水利水電工程的蓄水將顯著改變來水來沙條件，在長期清水沖刷的作用下，迎流頂沖段岸坡將普遍變陡，崩岸強(qiáng)度將明顯加劇，有些河段的河勢將發(fā)生一定程度的變化，引起新的崩岸險情。

6.城市防洪問題日益突出

近年隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國城市化率迅速提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口不斷增加，但我國城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)相對滯后，城市防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，暴雨內(nèi)澇致災(zāi)頻繁，經(jīng)常造成財產(chǎn)損失和人員傷亡，嚴(yán)重影響城市正常運行。長江流域城市絕大多數(shù)坐落在江河湖畔，遭受江河洪水和內(nèi)澇積水威脅尤為突出。

四、建 議

1.加快病險水庫除險加固步伐

把握2011年中央1號文件 “加快小型病險水庫除險加固步伐，盡快消除水庫安全隱患，恢復(fù)防洪庫容，增強(qiáng)水資源調(diào)控能力”的契機(jī)，在保證工程質(zhì)量的前提下，加快病險水庫除險加固工程建設(shè)步伐。按照輕重緩急，狠抓除險保安工程質(zhì)量；加強(qiáng)安全隱患排查，對中小型水庫進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，將排查出來的問題逐一登記，同時結(jié)合檢查發(fā)現(xiàn)的問題落實責(zé)任，迅速整改，確保汛期不出問題；做好中小型水庫的安全度汛應(yīng)急預(yù)案，抓緊落實防汛責(zé)任，落實度汛措施。汛期要加強(qiáng)險情巡查和搶險防守，力保水庫安全度汛。水庫調(diào)度要嚴(yán)格按照批復(fù)的度汛方案執(zhí)行，嚴(yán)禁擅自抬高水位運行。

2.加強(qiáng)堤防和蓄滯洪區(qū)建設(shè)

根據(jù)流域規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，遵循“江湖兩利、上下游兼顧”的原則，妥善處理和干流防洪的關(guān)系，合理布局支流堤防建設(shè)，重點加固連江支堤、洞庭湖和鄱陽湖重點圩堤、漢江中下游堤防等重要堤防。加強(qiáng)三峽工程蓄水運用后中下游河道沖淤變化和河勢調(diào)整研究，加強(qiáng)長江中下游重點河段的河勢控制。推進(jìn)長江中下游蓄滯洪區(qū)安全工程建設(shè)，研究三峽工程建成和投入使用后蓄滯洪區(qū)的運用條件，根據(jù)規(guī)劃要求，加大蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入力度，分期分批地安排防洪工程與安全設(shè)施建設(shè)，加快城陵磯附近區(qū)100億m3超額洪水量的蓄滯洪區(qū)建設(shè)，爭取盡快達(dá)到防洪規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，在遭遇大洪水時發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.加強(qiáng)長江上游干支流水庫群聯(lián)合調(diào)度研究

長江上游水庫群對于長江流域防洪應(yīng)發(fā)揮的作用在 《長江流域防洪規(guī)劃》中已有了合理分工，規(guī)劃中對于金沙江梯級等干支流水庫與三峽工程聯(lián)合運用，進(jìn)一步發(fā)揮對長江中下游防洪作用也有了明確的意見。目前長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度尚在起步階段，長江防總對于水庫群聯(lián)合調(diào)度正在進(jìn)行有益的嘗試，為充分發(fā)揮水庫群的綜合作用，今后需進(jìn)一步研究長江上游干支流水庫群的聯(lián)合調(diào)度方式，統(tǒng)籌各水庫所在河流防洪、水量調(diào)度與長江中下游防洪、水量調(diào)度關(guān)系，在流域遭遇大洪水時，充分發(fā)揮水庫群對長江流域的整體防洪作用。汛后或汛末實施有序逐步蓄水，提高水庫群水庫蓄滿率，同時避免集中蓄水對水庫下游河段或長江中下游帶來的不利影響。

4.加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治

按照3年完成山洪災(zāi)害縣級非工程措施建設(shè)的總體部署，加快流域內(nèi)山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)，確保建設(shè)質(zhì)量，不斷提高預(yù)報預(yù)警水平，及時發(fā)揮作用。按照國務(wù)院批復(fù)的三位一體規(guī)劃要求，按照水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)的《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案》，進(jìn)一步補(bǔ)充完善山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)，推進(jìn)山洪災(zāi)害調(diào)查評價，實施重點山洪溝防洪治理，逐步建立非工程措施與工程措施相結(jié)合的山洪災(zāi)害綜合防治體系。進(jìn)一步落實山洪災(zāi)害防御責(zé)任，完善山洪災(zāi)害防御預(yù)案體系，強(qiáng)化基層組織，做好監(jiān)測預(yù)警，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高基層干部群眾防災(zāi)避災(zāi)、自救互救能力。突出加強(qiáng)對工礦企業(yè)、施工單位防災(zāi)避災(zāi)工作的檢查和指導(dǎo)，督促落實責(zé)任人員、應(yīng)急預(yù)案和避險措施。建立山洪災(zāi)害防治長效運行維護(hù)機(jī)制，確保已建監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)穩(wěn)定良性運行。

5.提高城市防洪能力

著力解決好城市防洪排澇存在的薄弱環(huán)節(jié)。不斷完善重點城市防洪工程體系，按照城市規(guī)劃設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城區(qū)堤防、河道、泵站等防洪排澇工程建設(shè)，提高城市整體防洪能力。進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險管理，城市建設(shè)過程中要避免向洪水高風(fēng)險區(qū)盲目擴(kuò)張，禁止城市建設(shè)擠占河湖水域，防止市政建設(shè)截斷排水通道。對城區(qū)重要工程、地段和地下空間等薄弱環(huán)節(jié)地帶的防洪排澇能力進(jìn)行復(fù)核，不能滿足要求的必須限期解決。完善城市防洪排澇預(yù)案，

制定城市防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水預(yù)案，針對下凹式立交橋、易積水點等防洪排澇重點部位，制作警戒標(biāo)識牌，落實應(yīng)急管理和搶險措施。廣泛開展城市防洪減災(zāi)公益性宣傳，增強(qiáng)公眾防災(zāi)避災(zāi)意識，提高自救能力。

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