東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作成效及啟示

王小軍 ，管恩宏 ，畢守海 ，高 娟 ，石亞東 ，于義彬 ，王凱軍

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部應對氣候變化研究中心，210029，南京；3.北京師范大學，100875，北京；4.水利部水資源司，100053，北京；5.水利部水資源管理中心，100053，北京；6.水利部松遼水利委員會，130021，長春）

按照中央推進東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動戰(zhàn)略部署和最嚴格水資源管理制度的總體要求，強化項目水資源論證工作是實施節(jié)水增糧行動的重要前提，對于合理配置、有效保護水資源，確保項目發(fā)揮長期效益意義重大。因此在東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目實施過程中，充分考慮水資源承載能力，堅持用水總量平衡，把水資源作為項目實施的控制條件，科學核定工程面積，嚴格按照水資源論證結果選擇項目區(qū)，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜，對于不斷提高糧食生產(chǎn)能力、促進水資源高效利用具有重要意義，同時也是確保項目“建得成、用得好、長受益”的前提條件。

截至目前，項目區(qū)水資源論證工作成效顯著，為項目區(qū)水資源管理決策提供了重要依據(jù)，同時增強了項目區(qū)水資源和生態(tài)環(huán)境保護意識，促進了經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的雙贏。此外，作為一項重大系統(tǒng)工程，東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證管理工作的實施，探索了農(nóng)業(yè)灌溉項目水資源論證工作技術政策與管理經(jīng)驗，為加強全國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目水資源論證工作管理闖出了一條新路。

一、東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作開展情況

東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目作為我國第一次對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目開展大規(guī)模水資源論證的重大工程，開展工作過程中尚無參考可尋。同時，項目水資源論證工作要求時間緊、任務重、經(jīng)費缺、涉及部門多、技術難度大。水利部領導對項目水資源論證高度重視，多次召開部長辦公會，研究部署有關工作，要求項目要嚴格按照流域水資源配置方案和用水總量控制指標，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境用水要求，合理確定發(fā)展規(guī)模與工程布局，合理利用地表水與地下水，地下水超采區(qū)、用水量超過或接近區(qū)域用水總量指標的地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)以及牧區(qū)，不再新增灌溉面積。明確要求嚴格落實水資源論證和取水許可制度，節(jié)水增糧項目水資源論證是確定節(jié)水增糧行動項目區(qū)的主要依據(jù)，是節(jié)水增糧項目審批實施的前置條件，未通過水資源論證項目不得審批，實行“一票否決”。

按照水利部統(tǒng)一部署，各有關單位積極采取有效措施，水資源司印發(fā)了《關于做好東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”水資源論證工作的通知》和《東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”項目水資源論證管理辦法》，要求以省為單位做好水資源平衡分析，以縣為單位做好水資源論證，并對項目水資源論證組織管理、論證內容、審查審批、監(jiān)督管理等提出了具體要求。針對工作實施中存在的問題，2013年3月5日，制定下發(fā)了《關于進一步做好東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”水資源論證工作的通知》，要求松遼委和四省區(qū)水利廳明確責任、提高認識、加強協(xié)調配合、加快工作進度；強調禁止開采深層地下水，對項目論證區(qū)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀分析不清，節(jié)水效果分析不明確，水源選取不合理，用水與用水總量控制指標不銜接，鄰近項目區(qū)、同一水文地質單元用水的相互影響分析不清晰的不予審查通過，并多次召開專題工作會和座談會，部署項目水資源論證工作，及時制定管理措施和政策建議，加強工作指導；松遼委分管領導親自掛帥，水資源管理部門集中主要精力，加強工作組織，會同省區(qū)多次開展實地調研，制定了論證審查工作方案、論證審查參考手冊、工作基礎手冊及相關圖集，印發(fā)了《松遼委關于加快推進東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”項目水資源論證工作的通知》；四省區(qū)水行政主管部門實行分管領導掛帥，相關業(yè)務處室分工負責，并召開會議進行工作部署，明確工作要求，有力推進了東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作的全面開展。

二、東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作成效

1.為水資源管理決策提供了重要依據(jù)

項目水資源論證依據(jù)水資源條件，確定項目實施布局和規(guī)模，明確了項目區(qū)用水總量、開發(fā)布局和用水效率控制管理要求；凡不符合管理政策要求的項目，實行一票否決。據(jù)統(tǒng)計，目前已批復的150個項目中，累計調整實施方案中地塊面積493.02 萬 畝 （32.87 萬 hm2），核 減 地下水井數(shù)5.57萬眼，水資源論證節(jié)水3.86 億 m3。

2.增強了項目區(qū)水資源和生態(tài)環(huán)境保護意識

隨著項目水資源論證的深入開展，項目區(qū)地方領導看到了項目水資源論證的作用和成效，提高了實行最嚴格水資源管理制度、加強水資源和生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識，同時也積極配合開展論證工作。

3.為完善節(jié)水灌溉水資源論證管理政策積累了經(jīng)驗

東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證管理工作的實施，探索了農(nóng)業(yè)灌溉項目水資源論證工作技術政策與管理經(jīng)驗，為開展國家水資源論證管理立法、加強全國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目水資源論證工作管理闖出了一條新路。

4.促進了經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的雙贏

項目審查嚴格執(zhí)行國家水資源管理政策，根據(jù)水資源承載能力和用水總量控制管理目標，科學確定項目規(guī)模，推廣采用先進適用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術，顯著提高了用水效率，促進了水資源合理利用。禁止項目開采深層承壓水、地下水超采區(qū)來新增擴大灌溉面積，項目節(jié)水與地下水壓采相結合，最大限度減少地下水超采，加強了地下水保護。通過優(yōu)化井群布置，核減新增井數(shù)量，節(jié)省了項目資金。

三、東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作啟示

1.加強組織領導，提高對論證工作的認識

東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動是中央著眼經(jīng)濟社會發(fā)展全局批準開展的一項重大專項行動。東北四省區(qū)水資源相對短缺，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展受到水資源條件制約，開展東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動水資源論證是實施好節(jié)水增糧行動的重要前期工作，對科學確定發(fā)展規(guī)模，合理利用有限水資源，緩解水資源供需矛盾，提高水資源利用效率，確保節(jié)水增糧增效具有重要意義。項目水資源論證過程中，切實加強工作領導，進一步提高認識，統(tǒng)一思想，通過主要領導親自抓、勤過問、多了解、常督促，將最嚴格水資源管理制度的總體要求嚴格落實到報告書編制過程中，才能真正做到科學論證確定項目發(fā)展規(guī)模，合理利用有限的水資源，進而做到量水而行、因水制宜，通過節(jié)水實現(xiàn)增糧。

2.明確工作責任，做好協(xié)調溝通

項目水資源論證工作開展過程中，通過逐級落實節(jié)水增糧項目水資源論證工作的地方政府和主管部門責任，項目法人明確專人負責，建立責任追究制度。節(jié)水增糧行動項目法人是水資源論證工作的責任主體，嚴格按 《東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目水資源論證管理辦法》《關于做好東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”水資源論證工作的通知》及建設項目水資源論證相關要求與承擔單位履行委托合同，明確職、權、利等責任關系。水利部門作為水資源論證工作的主管部門，及時將有關情況向項目領導機構匯報，加強與財政、農(nóng)業(yè)等部門的協(xié)調配合，與相關部門共同研究解決遇到的問題，形成工作推進的強大合力。項目業(yè)主單位和報告書編制單位嚴格按照水資源論證導則和節(jié)水增糧行動項目水資源論證管理辦法要求，切實做好項目水資源論證工作；已經(jīng)審查的報告書，根據(jù)專家意見認真修改完善后做到及時上報。

3.嚴把技術關口，確保水資源論證報告書編制質量

針對節(jié)水增糧項目水資源論證報告書編制技術性強、任務重、時間緊、基礎薄弱的特點，組織優(yōu)勢單位公關，破解技術難題，明確項目水資源論證重點，即重點分析項目規(guī)模、布局與水資源條件的適應性，與用水總量控制的相符性，水源選擇、取用水量、取水方式、井群布局、灌溉方式的合理性，項目取用水對區(qū)域水資源配置、生態(tài)環(huán)境以及其他用水戶的影響、項目的累積影響以及減緩影響對策措施，為報告書編制提供參考；針對資料匱乏、技術力量薄弱的問題，及時開展技術人員的培訓，加強相關部門協(xié)調，收集國土、氣象等部門相關資料，實現(xiàn)省區(qū)內的水資源論證基礎資料共享。同時，明確嚴把水資源論證審查審批關口，審查審批不流于形式。對未按要求編制水資源論證報告書或水平衡分析篇章的，項目區(qū)已經(jīng)達到或者超過取用水總量控制指標的，達到或超過地下水可開采量取用水布局不合理的，取用水對水環(huán)境有較大影響的堅決不予審批通過。

4.創(chuàng)新工作機制，嚴控時限節(jié)點

節(jié)水增糧項目水資源論證工作能夠按期完成，主要在于創(chuàng)新工作機制。按照部黨組統(tǒng)一部署，有關單位結合項目區(qū)水資源特點和論證工作開展情況，及時設立時間表，以目標倒逼進度、時間倒逼程序、任務倒逼方法，嚴卡各項工作時間節(jié)點，全力推進論證工作。在論證過程中，各單位采取集中打捆委托等方式，選擇有實力、資質高的單位承擔水資源論證報告編制工作，其他資質單位可以與其合作明確在編制過程中的溝通協(xié)調，使編制單位少走彎路。在水資源論證報告書審查審批過程中，在確保工作質量的前提下，合理簡化工作程序，縮短審查審批時間。水資源論證報告書成熟一個及時審查審批一個。對于水源條件和項目規(guī)模相似，或在同一水文地質單位上的水資源論證報告書，做到集中審查審批，極大地提高了工作效率。同時，項目水資源論證工作建立進度月報制度和督察制度。每半月，松遼委和四省區(qū)水利廳要將工作進展情況報送水利部水資源司和農(nóng)水司。流域機構和省區(qū)水利廳建立督察機制，定期對各項目區(qū)、項目縣水資源論證情況進行督察。

5.抓好資金落實，保障工作經(jīng)費

節(jié)水增糧項目建設4年共投入380億元，資金按照中央、省、市縣、群眾自籌 6∶2∶1∶1 的比例籌措。 東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目工作會議要求，中央財政按總投入60%的比例支持節(jié)水增糧行動，明確四省區(qū)要把節(jié)水增糧行動作為財政優(yōu)先安排領域，足額落實配套資金和前期經(jīng)費。但節(jié)水增糧項目實施經(jīng)費中，未明確水資源論證經(jīng)費，地方也無其他經(jīng)費渠道，水資源論證經(jīng)費較難落實。針對項目論證經(jīng)費不落實、影響工作進度問題，水資源司多次協(xié)調部有關部門，明確了項目論證工作經(jīng)費來源；四省區(qū)通過積極地多渠道籌措論證工作經(jīng)費，保障資金投入，采取先干后補等多種方式加快報告書編制工作進度，最大限度滿足項目實施進度要求。在今后的水資源論證工作中，應提早明確論證經(jīng)費渠道，以保證報告書順利編制。

6.加強監(jiān)管，全面推進項目持續(xù)發(fā)展

按照最嚴格水資源管理制度的總體部署，加快建立水資源管理責任和考核制度，嚴格遏制地下水超采，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題。同時，不斷加強用水計量和地下水動態(tài)監(jiān)測，將量測設備納入工程建設范圍，密切關注地下水動態(tài)變化。統(tǒng)籌考慮水資源論證后評估工作，全面分析評估報告書提出的取水量、取水影響分析是否合理，取水方案是否可行，水資源節(jié)約措施是否有效；評估并監(jiān)督建設項目業(yè)主單位對報告書和審批文件的落實情況，以及項目建設對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的影響；監(jiān)測重點項目區(qū)地下水變化情況等內容，提高水資源論證編制和決策水平。同時，妥善安排好項目其他后續(xù)工作，為確保項目持久發(fā)揮效益奠定基礎。

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