最嚴(yán)格水資源管理制度在東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目中的應(yīng)用

張延坤，張繼群，戰(zhàn)子欣

（水利部松遼水利委員會(huì)，130021，長春）

一、概 述

東北四省區(qū)土地資源豐富，但受水資源條件制約，現(xiàn)狀條件下耕地灌溉率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力未能有效發(fā)揮。為合理利用有限的水資源，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，充分發(fā)揮四省區(qū)的土地資源優(yōu)勢，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部支持四省區(qū)實(shí)施節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度要求，開展節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目必須進(jìn)行水資源論證工作，這是實(shí)施好節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目的重要前期工作，對(duì)科學(xué)確定發(fā)展規(guī)模，與當(dāng)?shù)厮Y源承載能力相適應(yīng)，緩解水資源供需矛盾，提高水資源利用效率，確保節(jié)水增糧增效具有重要意義。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施10萬～30萬畝（1hm2=15畝，下同）灌溉面積的101個(gè)項(xiàng)目中完成了100個(gè)項(xiàng)目的審查、審批，累計(jì)核減實(shí)施方案中灌溉面積39.8萬畝，調(diào)整地塊面積519.8萬畝；核減取水總量1.84億m3，核減地下水水井?dāng)?shù)4.55萬眼，為節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目的既定效益的取得提供了堅(jiān)實(shí)的水資源保障。

二、節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目區(qū)水資源管理工作，應(yīng)按最嚴(yán)格水資源管理制度要求，實(shí)現(xiàn)水資源的全過程管理。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新時(shí)期治水思路，在項(xiàng)目水資源論證階段和項(xiàng)目運(yùn)行期，嚴(yán)格執(zhí)行用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制管理，加強(qiáng)監(jiān)督考核，實(shí)施“三條紅線”管理，建立并落實(shí)“四項(xiàng)制度”，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，提高用水效率，促進(jìn)人與水、人與自然的和諧，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力的水資源保障。

1.用水總量控制制度

用水總量是水資源管理的宏觀控制指標(biāo)，通過核算河流水資源開發(fā)利用率來控制河道外總的取水和用水規(guī)模。

在項(xiàng)目水資源論證階段，對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的水資源論證審批制度，項(xiàng)目規(guī)模和布局以取水總量控制指標(biāo)為指導(dǎo)，項(xiàng)目取水不得突破國家下達(dá)的地表水和地下水取水總量控制指標(biāo)，對(duì)于已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，不得新增取水，對(duì)于接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制新增取水。地下水超采區(qū)內(nèi)不得新增取用地下水，生態(tài)脆弱區(qū)限制地下水開采，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題。

項(xiàng)目建成后應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，嚴(yán)格實(shí)施取水許可和水資源有償使用制度，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度和利用等。充分考慮水資源承載能力，對(duì)于項(xiàng)目區(qū)及影響范圍內(nèi)符合流域或區(qū)域水資源規(guī)劃及水量分配的新增取水，堅(jiān)持用水總量平衡，把水資源總量作為項(xiàng)目實(shí)施的控制條件，應(yīng)通過建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、取水許可審批及監(jiān)督管理、計(jì)劃用水管理和水資源論證后評(píng)估、加強(qiáng)取水計(jì)量和強(qiáng)化監(jiān)督管理等管理措施和手段，科學(xué)核定工程規(guī)模，嚴(yán)格落實(shí)水資源論證及批復(fù)要求，糾正水資源論證審批階段存在的隱患，切實(shí)做到以水定需、量水而行、因水制宜，將項(xiàng)目取水納入?yún)^(qū)域用水總量控制目標(biāo)。

2.用水效率控制制度

用水效率控制紅線包括工業(yè)指標(biāo)、農(nóng)業(yè)指標(biāo)、生活服務(wù)業(yè)指標(biāo)和綜合指標(biāo)，主要有萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)水重復(fù)利用率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、畝均用水量、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積比例、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率、城鎮(zhèn)公共及生活節(jié)水器具普及率和人均綜合用水量等指標(biāo)，也包括各行業(yè)用水定額，可以作為宏觀控制指標(biāo)衡量流域、區(qū)域或行業(yè)以及具體用水戶的用水效率。東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目涉及面廣，種植結(jié)構(gòu)和灌溉方式種類繁多，故此項(xiàng)目的用水效率控制決定著項(xiàng)目用水總量及項(xiàng)目發(fā)展的規(guī)模和布局。用水效率控制紅線，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用水控制指標(biāo)和用水定額方面，有效改變過去粗放型用水模式，加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步伐。

在項(xiàng)目水資源論證階段，利用現(xiàn)狀年規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)主要作物種植面積、灌水方式、灌水時(shí)間及灌水定額，結(jié)合已有節(jié)水灌溉工程的運(yùn)行管理、實(shí)際用水和灌溉試驗(yàn)資料等，分析項(xiàng)目灌溉方式的技術(shù)可行性、所選取取水水源和用水定額的合理性。

節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目旨在提高農(nóng)田灌溉水的利用效率，提升糧食綜合生產(chǎn)能力，改善生態(tài)環(huán)境。項(xiàng)目建成后，要加強(qiáng)用水定額管理，開展用水評(píng)估，分析其用水定額的合理性；在取水許可審批過程中，核（換）發(fā)取水許可證時(shí)采用最新用水定額，科學(xué)核定許可水量。

3.水功能區(qū)限制納污制度

水功能區(qū)限制納污能力紅線主要針對(duì)水域納污能力，保護(hù)水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)不同水體的納污能力，對(duì)于入河湖排污總量加以有效限制。對(duì)于排污量已經(jīng)超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口以及排污量。節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)性質(zhì)，分別建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)指標(biāo)體系，嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，完善水功能區(qū)監(jiān)測、預(yù)警和監(jiān)督管理制度。對(duì)于節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目改造片區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際大力發(fā)展噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，不僅提高糧食產(chǎn)量，也達(dá)到了節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)能、增效等多重效果，同時(shí)減少了廢污水的排放，有利于生態(tài)環(huán)境的改善。對(duì)于項(xiàng)目新增灌溉片區(qū)，灌溉排水應(yīng)符合排放標(biāo)準(zhǔn)，不得超過周圍水體的納污能力，也不應(yīng)對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生較大影響。水功能區(qū)限制納污制度對(duì)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目提出項(xiàng)目區(qū)應(yīng)進(jìn)一步控制對(duì)農(nóng)藥、化肥等對(duì)水體產(chǎn)生污染物質(zhì)的使用量，減少對(duì)環(huán)境的影響。

4.水資源管理責(zé)任與考核制度

在“三條紅線”各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目區(qū)建立管理制度的同時(shí)，應(yīng)逐步建立、完善相應(yīng)的監(jiān)測手段，實(shí)施水資源管理責(zé)任與考核制度。針對(duì)用水量和排污量等指標(biāo)，立足項(xiàng)目區(qū)總量和納污紅線管理，建設(shè)以水質(zhì)監(jiān)測、計(jì)算機(jī)控制、數(shù)據(jù)傳輸?shù)燃夹g(shù)為支撐的信息采集、傳輸、處理系統(tǒng)，形成水資源監(jiān)測體系，全面提高水資源管理的監(jiān)控和管理能力。結(jié)合項(xiàng)目區(qū)特點(diǎn)，建立對(duì)“三條紅線”的考核制度，按照最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，將其納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)行考核管理。有關(guān)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，各司其職，密切配合，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。

“三條紅線”“四項(xiàng)制度”是從不同角度對(duì)水資源的開發(fā)利用和有效保護(hù)進(jìn)行管理，其中，用水總量控制是對(duì)流域或區(qū)域的水資源和取用水行為進(jìn)行宏觀管理，用水效率是對(duì)具體用水戶和灌溉方式灌溉定額進(jìn)行微觀管理，限制納污是對(duì)水資源質(zhì)量進(jìn)行管理，監(jiān)督考核是保證水資源“三條紅線”管理真正落到實(shí)處，四者之間是一個(gè)有機(jī)的整體，針對(duì)不同的水資源稟賦條件有所側(cè)重，不可或缺。

三、結(jié)論及建議

①東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目水資源論證工作堅(jiān)定地貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，保障項(xiàng)目建設(shè)和布局與區(qū)域水資源承載能力相適應(yīng)，合理利用水資源，提高了水資源利用效率和效益，確保節(jié)水增糧增效，成效顯著。

②東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)水資源論證報(bào)告書批復(fù)，開展項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目建成后，應(yīng)按最嚴(yán)格水資源管理制度要求，加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)水資源管理，保障項(xiàng)目運(yùn)行健康、穩(wěn)定、可持續(xù)。建立項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估制度，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)特點(diǎn)，以水文地質(zhì)單元為基礎(chǔ)，開展項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作，評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)對(duì)水資源論證報(bào)告書和審批文件的落實(shí)情況及項(xiàng)目取水對(duì)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的影響；分析報(bào)告書提出的取用水量、取退水影響分析是否合理，退水方案是否可行，水資源節(jié)約、保護(hù)措施是否有效，進(jìn)而對(duì)報(bào)告書的科學(xué)性、可行性和有效性進(jìn)行評(píng)估，對(duì)存在較大差異的需分析原因，并提出相應(yīng)的處理和整改建議。

③東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目區(qū)水資源管理應(yīng)以“三條紅線”為標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)制度，約束和規(guī)范項(xiàng)目區(qū)的取用水行為。加強(qiáng)對(duì)取水水源水量和地下水水位的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，以及各重要監(jiān)測斷面和取水口計(jì)量設(shè)施的安裝，提高項(xiàng)目區(qū)水資源監(jiān)控能力，實(shí)施項(xiàng)目水資源考核管理。

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