關(guān)于構(gòu)建最嚴格水資源管理考核公眾參與機制的思考

孫 婷，李 昊

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

一、公眾參與最嚴格水資源管理考核的必要性

公眾參與 （Public Participation），是指具有共同利益或面臨共同問題的社會群體，通過一定的程序或渠道，參與或影響政府公共政策和公共生活的一切活動的內(nèi)部組織和運行制度。最嚴格水資源管理考核制度是落實最嚴格水資源管理制度“三條紅線”“四項制度”的重要保障，同時也是政府績效考核工作中的專項考核，如何使公眾參與有效融入最嚴格水資源管理考核制度，對于構(gòu)建更為公開、民主和透明的考核制度具有重要意義。

1.公眾參與是最嚴格水資源管理民主化的體現(xiàn)

公眾參與水資源管理是指公眾通過一定途徑參與水資源管理，如對水資源管理立法決策的建議、對水資源管理行政執(zhí)法行為和結(jié)果的知情與監(jiān)督等。通過公眾參與水資源的管理，使得水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的過程更為公開和民主化，國家所出臺的環(huán)境資源法規(guī)政策認可度提高從而得到更好的貫徹和執(zhí)行。

從我國現(xiàn)有憲法、水法等水法規(guī)體系中可找到公眾參與水資源管理的相關(guān)依據(jù)。如中發(fā)〔2011〕1號文件、國發(fā)〔2012〕3號文件明確提出要實行最嚴格的水資源管理制度，確立了“三條紅線”“四項制度”，其中國發(fā)〔2012〕3號文件明確規(guī)定“健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制：……大力推進水資源管理科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，采取多種方式聽取各方面意見，進一步提高決策透明度。”由此可見，我國現(xiàn)有的政策法規(guī)對公眾參與最嚴格水資源管理的考核已經(jīng)做出相應的原則性規(guī)定。

2.公眾參與有利于“參與型”政府績效考核制度的構(gòu)建

最嚴格水資源管理責任與考核制度是我國政府績效考核中的專項考核。 中發(fā)〔2011〕1 號文件、國發(fā)〔2012〕3號文件均明確要求要建立水資源管理責任和考核制度；要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系；對各地區(qū)水資源開發(fā)利用、結(jié)余保護主要指標的落實情況進行考核，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。2013年1月，國務院辦公廳出臺了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（以下簡稱 《考核辦法》），對考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、考核程序、評分方法、結(jié)果使用等基本內(nèi)容做出了原則性規(guī)定。至此，最嚴格水資源管理考核制度的頂層設(shè)計已基本完成，為順利開展考核工作，需建立與《考核辦法》配套的制度體系，如何將公眾參與有效融入最嚴格水資源管理考核制度體系當中，對于有效發(fā)揮 “參與型績效考核模式”的優(yōu)勢具有重要意義。

二、國內(nèi)外相關(guān)制度借鑒

1.公眾參與政府績效考核的典型做法

（1）評估主體多元化

自2001年開始，美國衣阿華州開展了旨在提升政府績效評估價值的“公眾發(fā)起的績效評估（CIPA）”項目，該項目創(chuàng)立了“公眾評估小組”為評估主體，由市議會代表、行政管理者、公眾代表（大多數(shù)成員）組成。公眾代表來源比較廣泛，如公眾咨詢委員會的成員、所在街區(qū)的代表、希望主動幫助政府改善公共服務的普通公眾。福建省在推行綜合效能建設(shè)中，吸納了人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)經(jīng)營者、城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民參與評估。評估主體的多元化、代表性和較大的樣本容量，保障了評估的相對客觀性和科學性。

（2）第三方擔任評估的組織工作

在政府績效考核開展的初期，評估工作多由政府自行組織實施。隨著政府績效管理的專業(yè)性不斷增強，由第三方機構(gòu)參與評估的做法也越來越多。美國民間機構(gòu)錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估，并發(fā)布評估報告。同樣的做法在我國也有案例。2004年，為促進非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，甘肅省政府決定讓非公有制企業(yè)評價政府績效，并將對各市、州和省政府職能部門的績效評價工作委托給蘭州大學中國地方政府績效評價中心 （學術(shù)性的非政府中介機構(gòu)）具體負責組織實施，這是中國地方政府首次將政府績效評估委托給第三方實施。這種做法的優(yōu)勢在于，政府僅作為績效評估的對象，不參與評估的實施，評價結(jié)果可以及時向社會公布，最大程度保證了結(jié)果的公平性和透明度，評價結(jié)果也更易獲得社會的認同。

（3）公眾參與評估指標和評估范圍的制定

美國衣阿華州的CIPA項目根據(jù)不同城市市民關(guān)注的不同特點分別選定了評估的范圍，特別強調(diào)與公眾切身利益和感受聯(lián)系緊密的公共服務內(nèi)容，作為評估主體的公眾與政府、民間機構(gòu)一起確定指標和評估范圍，有效實現(xiàn)了三者之間的互動和溝通。青島市于1999年開始實施目標責任制考核，在目標制定過程中，引入了服務對象、專家、人大代表等的審議程序，將市委、市政府的各項決策轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的績效管理目標。這種做法使得公眾可以深入了解政府工作內(nèi)容、績效指標的含義，極大提升了公眾參與的深度和廣度，從而避免了公眾參與流于形式。

（4）公眾參與評價的方式靈活多樣

公眾參與考核評價的方式多種多樣，常見的有參與網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷、座談等方式。杭州市作為全國政府績效管理試點城市，確立了公眾與政府雙向互動的考評機制，在每年的綜合考評中，有社會各界九大層面1.5萬名公眾參與，通過開通網(wǎng)上評議、社會評價專線電話、開展公共服務窗口評價和各類專項測評，形成了公眾全面參與的評價機制，之后根據(jù)收集到的意見列出整改目標和措施，按照 “評價—整改—反饋—再評價—再整改—再反饋”的模式往前推進，從而形成方式靈活多樣、改進持續(xù)有效的政府績效評估模式。

2.公眾參與水資源管理考核的典型做法

我國目前對省級政府開展的專項績效考核主要有：省級政府耕地保護責任目標考核、省級政府防沙治沙目標責任制考核、主要污染物總量減排考核、單位GDP能耗考核、地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核等。在上述考核中，尚沒有將公眾參與明確納入考核過程中的規(guī)定。

最嚴格水資源管理考核作為政府專項績效考核，在國家層面，《考核辦法》中對公眾參與考核工作尚無明確規(guī)定；在地方層面，廣東省出臺了《廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法》（粵辦函〔2012〕52號，以下簡稱 《廣東省考核暫行辦法》）和《廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核細則》（以下簡稱《廣東省考核細則》，對廣東省地級以上市政府實行最嚴格水資源管理制度情況進行考核。其中對公眾參與考核工作作出了明確規(guī)定，這也是最嚴格水資源管理考核工作中首次吸納公眾參與機制的做法，創(chuàng)全國先例，其做法值得借鑒。

（1）考核內(nèi)容包含公眾滿意度

《廣東省考核暫行辦法》規(guī)定考核內(nèi)容為三大方面：水資源三條紅線重要指標完成情況、相關(guān)配套政策及制度建設(shè)情況、公眾對水資源管理節(jié)約和保護工作的滿意度。

（2）公眾評價在考核評分中占有一定權(quán)重

與考核內(nèi)容相對應，各年度考核總分由指標考核、工作測評和公眾評價三部分組成。各地級以上市考核總分=指標考核得分×60%+工作測評得分×30%+公眾評價得分×10%，滿分為100分，即公眾評價在年度考核總分中所占權(quán)重為0.1。

（3）公眾參與考核以網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查為主。

每年2月，廣東省通過省政府門戶網(wǎng)站開展網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，針對上一年度的水資源管理重點任務和群眾關(guān)心的水資源問題設(shè)計問卷，重點調(diào)查公眾對所在地級以上市水資源管理、節(jié)約與保護等工作的滿意程度。每張問卷共10道單項選擇題，涉及用水總量管理、用水效率管理、水資源保護管理以及保障措施?？偡?00分，每題10分，不同選項對應的分值不同。每個地級市的有效問卷數(shù)量必須達到200份以上。

不難看出，廣東省將公眾滿意度納入最嚴格水資源管理制度考核的主要內(nèi)容，并且通過公眾評價的方式開展民主評議水資源管理工作，一定程度上提高了水資源管理決策的透明度和考核的公開性、民主性。

三、構(gòu)建最嚴格水資源管理考核公眾參與機制的設(shè)想

公眾參與作為源于西方國家的一項制度，在我國政府績效考核中的應用正在經(jīng)歷一個本土化的過程。對于這樣一種舶來品，應分析其與我國最嚴格水資源管理考核制度的結(jié)合點，而非簡單的照搬。

1.時機成熟時可在考核內(nèi)容中增加公眾滿意度

截至目前，《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》已經(jīng)出臺，該辦法以全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府為考核對象，考核內(nèi)容為各省級人民政府最嚴格水資源管理制度目標完成情況、制度建設(shè)和措施落實情況?？紤]到目前公眾參與制度在我國尚處于探索階段，《考核辦法》未將公眾滿意度納入考核內(nèi)容，然而，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題正日益突出，并嚴重影響了公眾的日常生產(chǎn)和生活，公眾對當?shù)毓?jié)水、水環(huán)境保護的關(guān)注程度相比以往也有了一定程度的提高。因此，可以在接下來具體的考核制度建設(shè)中或者在后面幾年的考核中，逐漸將公眾對所在省水資源管理工作的滿意程度體現(xiàn)在考核內(nèi)容中，并在評分中占有一定比重，從而提高該項考核的民主性和透明度。

2.公眾參與考核需以公眾有效參與水資源管理為前提

為了避免公眾參與最嚴格水資源管理考核制度流于形式，需要提高公眾參與當?shù)厮Y源管理工作的程度，將社會評價中“信息不對稱”程度降到最低。只有在政府最大限度地公開相關(guān)的信息并使之被公眾有效了解和獲取，公眾的評價才有意義，才能夠發(fā)揮預期的效果，從而使公眾面對 “您認為所在的省在推行水資源管理、節(jié)約與保護工作方面做得如何？”等此類問題時，能夠最大程度保證答案的客觀性和科學性。

因此，有必要加強各省最嚴格水資源管理工作中的公眾參與制度的建設(shè)，如加強水政策法規(guī)立法的聽證程序、擴大水行政主管部門的信息公開渠道、有效利用社區(qū)學校和媒體的宣傳功能等。此外，在公眾參與考核的評價階段，也可以通過主動擴大信息公開的范圍和渠道、隨選票寄發(fā)水資源管理相關(guān)單位的職能職責說明等手段，讓公眾更多了解考核對象的基本情況和工作業(yè)績。

3.采用科學合理的評價方法開展公眾參與

最嚴格水資源管理考核以省級人民政府為考核對象，為保證評價結(jié)果的相對客觀和合理，應當盡量擴大公眾參與考核的樣本數(shù)量，保證樣本所在行政區(qū)域的均衡性，并合理分布樣本的知識、年齡、性別、行業(yè)等要素。如考核對象為S省，則樣本數(shù)量應當涉及S省的主要地級以上市，并且各地級市所分布的樣本數(shù)應當一致。

在評價方法的選擇上，目前最為常用的（網(wǎng)絡(luò)）問卷調(diào)查方式具備操作方便、覆蓋面廣等特點，最為值得借鑒。在問卷題目的設(shè)計上，應當以客觀型題目為主，題目應涵蓋最嚴格水資源管理工作的基本內(nèi)容（包含用水總量、用水效率、水功能區(qū)和保證措施四個方面），選項應盡量減少具有明顯傾向性和導向性的表述。此外，可以增加一道主觀型的題目，給社會公眾的建言獻計提供更為寬松的空間。在條件成熟的時候，可將公眾測評委托給資質(zhì)過硬的第三方機構(gòu)進行組織實施，從而提高測評的科學性。

4.建立有效的公眾意見反饋機制

公眾參與考核的最本質(zhì)意義體現(xiàn)為對政府行政行為的了解、監(jiān)督和改進，其評估結(jié)果是否真正有效，關(guān)鍵看公眾評估的結(jié)果能否被真正應用到獎懲相關(guān)部門和人員上。因此，建議公眾評價的結(jié)果應當?shù)玫饺鐚嵑图皶r的公布，并且相關(guān)部門應針對所公布的結(jié)果實施一定的整改。

四、結(jié) 語

建立最嚴格水資源管理考核的公眾參與機制，最根本的是要正確理解和把握公眾參與考核的本質(zhì)和意義，不是單純?yōu)榱丝己硕己?，而是為了落實最嚴格水資源管理制度，進而形成政府與公眾不斷溝通與反饋的監(jiān)督改進機制。

[1]伍彬.綜合考評與績效管理——杭州的實踐和探索[M].北京：人民出版社，2012.