嚴(yán)格地下水資源管理的總體架構(gòu)探討

鐘華平，畢守海，齊兵強(qiáng)

（1.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京；2.水利部水資源司，100053，北京）

一、地下水資源管理概念和涵義

地下水資源管理是指在充分了解和掌握地下水資源、地下水開(kāi)發(fā)利用狀況以及地下水動(dòng)態(tài)變化的情況下，通過(guò)運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等手段，對(duì)地下水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)等實(shí)施組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，滿足人類和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，保障生態(tài)環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用。

地下水資源管理是水資源管理的重要組成部分，主要指地下水資源權(quán)屬管理及其有關(guān)的行政管理。狹義的地下水資源管理僅指行政層面涉及地下水方面的管理工作，廣義的地下水資源管理包括地下水資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、配置和監(jiān)測(cè)等方面相關(guān)工作。本文地下水資源管理是廣義的含義。

當(dāng)代的地下水資源管理不僅要考慮采取何種措施滿足人類對(duì)地下水資源的需求，而且要考慮人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響。應(yīng)堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的原則，注重生態(tài)文明建設(shè)，從環(huán)境視角下審視地下水資源管理。因此，地下水資源管理需要在觀念、制度、理論和技術(shù)方法等方面進(jìn)行創(chuàng)新。地下水資源管理由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，并需要與規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保和建設(shè)等部門(mén)通力合作，促進(jìn)地下水資源管理規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、系統(tǒng)化、自動(dòng)化、信息化和民主化，達(dá)到地下水資源管理的現(xiàn)代化。

二、地下水資源管理工作總體架構(gòu)

1.地下水功能

本文所指地下水資源指埋藏于地表以下可以開(kāi)采利用的水資源（含地?zé)崴?、礦泉水），包括淺層地下水和深層地下水。

地下水是重要的供水水源，是維系生態(tài)與環(huán)境的重要因子，具有資源和環(huán)境雙重屬性，是生態(tài)系統(tǒng)的組成要素。因此，地下水具有資源供給、生態(tài)維護(hù)和地質(zhì)環(huán)境平衡三大功能。

地下水的資源供給功能是指地下水系統(tǒng)具備一定的補(bǔ)給、儲(chǔ)存和更新能力，對(duì)人類開(kāi)采地表基流等具有資源供給保障作用。良好的資源供給功能可以在一定程度上滿足人們對(duì)地下水資源的需求和防止出現(xiàn)地下水水位持續(xù)下降、泉水消失等現(xiàn)象。

地下水的生態(tài)維護(hù)功能是指地下水系統(tǒng)對(duì)天然植被、湖泊、濕地、土壤質(zhì)量等具有維持的作用。良好的生態(tài)維護(hù)功能可以防止天然植被退化、湖泊萎縮、濕地消失和土壤次生鹽漬化等生態(tài)問(wèn)題。

地下水的地質(zhì)環(huán)境平衡功能是指地下水系統(tǒng)對(duì)其所賦存的地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定具有支撐或保護(hù)作用。地下水是一種重要的環(huán)境要素，在自然條件下，它與周圍的巖石、土壤等地質(zhì)環(huán)境等保持天然平衡，對(duì)地面沉降、地面塌陷、海（咸）水入侵、土地沙化等環(huán)境問(wèn)題起到防御作用。

地下水功能是相互疊加同時(shí)存在的。嚴(yán)格地下水資源管理就是要充分發(fā)揮地下水的資源供給功能，并同時(shí)不破壞地下水的生態(tài)維護(hù)功能和地質(zhì)環(huán)境平衡功能。因此，地下水資源管理需要在考慮地下水功能基礎(chǔ)上，按照主體功能要求，實(shí)行地下水資源分類管理。

2.地下水資源管理工作內(nèi)容

根據(jù)水利部“三定”方案，地下水資源管理是水行政主管部門(mén)的重要工作之一。地下水資源管理工作除了狹義的日常行政層面的地下水管理工作外，還涉及地下水資源評(píng)價(jià)、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、配置、保護(hù)等方面的專門(mén)技術(shù)和管理工作。以地下水資源管理階段為主線，地下水資源管理總體架構(gòu)見(jiàn)表1。

地下水資源管理應(yīng)遵循開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重、統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置和節(jié)約利用的原則，充分發(fā)揮地下水功能作用。地下水開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的地面沉降、地裂縫、地面塌陷、海（咸）水入侵、天然植被退化、土地沙化和地下水水質(zhì)惡化等不良生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根到底，主要是地下水無(wú)序開(kāi)發(fā)、監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱、相關(guān)法律制度不健全和地下水資源管理工作不到位，開(kāi)發(fā)利用地下水資源時(shí)沒(méi)有協(xié)調(diào)好地下水功能之間的關(guān)系。

當(dāng)前地下水資源管理面臨的難點(diǎn)問(wèn)題是：地下水基礎(chǔ)信息欠缺，管理制度不健全，地下水超采嚴(yán)重且超采區(qū)治理難度大，因地下水超采引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題突出，地下水水質(zhì)水量統(tǒng)一管理和保護(hù)困難，地下水供水水源地保護(hù)力度不夠，地下水取用水總量控制與水位控制雙控制缺位。

在地下水資源管理中，還應(yīng)注意到，水資源應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃配置和保護(hù)，如供水、節(jié)約用水和廢污水處理等方面還須與地表水資源管理統(tǒng)一考慮。單一的地下水資源管理難以達(dá)到水資源優(yōu)化配置和保護(hù)的目的。

3.地下水資源管理工作重點(diǎn)

為了解決上述地下水資源管理的主要問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，地下水資源管理工作重點(diǎn)主要是出臺(tái)一部條例、進(jìn)行兩項(xiàng)重點(diǎn)工作、完成三項(xiàng)主要任務(wù)、達(dá)到四個(gè)目的和采取九項(xiàng)制度。

表1 地下水資源管理總體架構(gòu)表

續(xù)表

一部條例即地下水管理?xiàng)l例。明確地下水管理的目的、遵循的原則、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的主要工作程序以及法律責(zé)任等。

兩項(xiàng)重點(diǎn)工作即地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)和地下水資源保護(hù)工作。完成國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)；地下水資源保護(hù)先從水量保護(hù)入手，逐步實(shí)現(xiàn)水量水質(zhì)并重保護(hù)。

三項(xiàng)主要任務(wù)即地下水水位控制、超采區(qū)治理、地下水管理信息系統(tǒng)建設(shè)。在實(shí)行地下水取用水總量控制的同時(shí)，進(jìn)行地下水水位控制和預(yù)警管理；對(duì)地下水超采區(qū)實(shí)行地下水壓采，劃定地下水禁采和限采范圍，尋找替代水源；建立和完善地下水管理信息系統(tǒng)，開(kāi)放相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

四個(gè)目的即水資源優(yōu)化配置、地下水資源可持續(xù)利用、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和人與自然相協(xié)調(diào)。

九項(xiàng)制度包括地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度、取水許可制度、水資源論證制度、計(jì)劃用水制度、取用水總量控制與水位控制制度、水資源費(fèi)征收管理制度、水權(quán)制度、信息公開(kāi)制度和監(jiān)管制度。

三、結(jié)語(yǔ)

地下水資源是水資源的重要組成部分，對(duì)保障供水安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和維持生態(tài)環(huán)境平衡具有不可替代的作用。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，在地下水資源管理方面需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)地下水資源管理進(jìn)行總體架構(gòu)設(shè)計(jì)，但也不能拘泥于頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)根據(jù)地下水資源管理工作中存在的主要問(wèn)題，抓住地下水資源管理工作重點(diǎn)，逐步和全面推進(jìn)地下水資源管理工作?？紤]地下水功能，實(shí)行地下水資源分類管理。在地下水資源管理理念、管理制度、管理技術(shù)方法、管理方式水平上有所創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)地下水資源的科學(xué)管理、民主管理和知識(shí)管理。

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