建立水量水質(zhì)相結(jié)合的水權(quán)制度促進(jìn)水安全

賈紹鳳

（中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，100101，北京）

水安全，包括防洪安全、水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全，是國(guó)家安全體系非常重要的組成部分。目前我國(guó)以水資源區(qū)域性短缺、水污染泛濫成災(zāi)、城市內(nèi)澇頻發(fā)為主要特征的水安全問題十分突出。為完善我國(guó)的水安全體系、提高水安全水平，應(yīng)建立水量水質(zhì)相結(jié)合的水權(quán)制度。

一、建立水量水質(zhì)相結(jié)合的水權(quán)制度的必要性

1.建立資源產(chǎn)權(quán)明晰的水權(quán)制度是發(fā)揮市場(chǎng)資源配置決定性作用的需要

首先，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。水資源作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，也應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制作為水資源配置的主要手段。為了發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的決定性作用，就必須建立作為市場(chǎng)機(jī)制的前提的水權(quán)制度。只有在水權(quán)明晰的前提下才能進(jìn)行水權(quán)的交易，從而發(fā)揮市場(chǎng)的水資源配置功能。

其次，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)越明晰，對(duì)微觀權(quán)益、績(jī)效界定越清楚，越有利于提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率。對(duì)水資源而言，要改變吃國(guó)家“大鍋水”的狀況，明確水權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，把水的使用權(quán)明晰到基層用戶，使水的利用效率與微觀用戶的經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系起來，以發(fā)揮整個(gè)社會(huì)愛惜水資源、節(jié)約水資源、保護(hù)水資源的積極性。

2.只有建立水量水質(zhì)統(tǒng)一的現(xiàn)代水權(quán)制度才能落實(shí)水權(quán)

在工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的進(jìn)程中，人類向自然水體排放的生產(chǎn)和生活廢水越來越多，自然地表和地下水體受到越來越嚴(yán)重的污染，一些自然水體已經(jīng)喪失了供水功能。在這樣的背景下，如果水權(quán)只是規(guī)定水量而不限定水質(zhì)，很可能水權(quán)賦予的水量被污染而不能利用，所謂水權(quán)就失去了意義。因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的情況改變，水權(quán)的界定不但需要限定水量，還需要限定水質(zhì)。只有這樣，才能保障水權(quán)權(quán)益，才能保證正常的用水秩序。

3.只有建立水量水質(zhì)統(tǒng)一的現(xiàn)代水權(quán)制度才能建設(shè)好水生態(tài)文明

只有把各方的水量和水質(zhì)的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)都界定好，才能建設(shè)好水生態(tài)文明。目前我國(guó)水資源安全的最突出的問題是水污染。除了環(huán)境法規(guī)沒有得到很好落實(shí)、不達(dá)標(biāo)排放現(xiàn)象普遍的原因之外，另一個(gè)重要的原因是缺乏對(duì)水質(zhì)進(jìn)行規(guī)定的水權(quán)制度。對(duì)上游流向下游的水流的水質(zhì)沒有明確要求，更沒有不達(dá)標(biāo)的處罰制度，助長(zhǎng)了上游發(fā)展自己、禍害下游的自私自利行為。只有建設(shè)水量水質(zhì)相統(tǒng)一的水權(quán)制度，即在規(guī)定各地可用水量的同時(shí)，規(guī)定水源地以及各水量交送界面的水質(zhì)，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，才能更有效地制止污染水資源的自私自利行為，才能更好地防治水污染，才能更好地建設(shè)水生態(tài)文明。

二、應(yīng)把現(xiàn)行水量分配制度完善為以水資源資產(chǎn)為基礎(chǔ)的水權(quán)制度

1.現(xiàn)有水量分配制度的歷史進(jìn)步

2007年水利部發(fā)布的《水量分配暫行辦法》是個(gè)具有歷史意義的文件，它規(guī)定原來國(guó)家所有的水資源的使用權(quán)可以逐級(jí)分配到省 （自治區(qū)、直轄市）、縣（市、區(qū)、旗）、灌區(qū)和城鎮(zhèn)。2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的 《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》以及正在制定的《中長(zhǎng)期水資源供求規(guī)劃2030》，進(jìn)一步把取水總量指標(biāo)分解落實(shí)到了各個(gè)流域、省 （自治區(qū)、直轄市），各個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)一步分解落實(shí)到了各個(gè)縣市。這實(shí)際上打破了國(guó)家的“大鍋水”體制，明確了各地的可取水量，要求各地根據(jù)自己的可取水量來制定自己的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和供水規(guī)劃。

2.現(xiàn)有水量分配制度的不足

但現(xiàn)有水量分配制度相對(duì)于建立主要依靠市場(chǎng)的水資源配置機(jī)制的要求而言，還存在明顯的不足。

首先，在性質(zhì)上，現(xiàn)有水量分配制度是行政主導(dǎo)的，具有行政調(diào)控的性質(zhì)，而現(xiàn)代水權(quán)制度應(yīng)該是建立在水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的。行政主導(dǎo)的水量分配可以由政府來改變，而已經(jīng)明確屬于用戶的水權(quán)是不能由政府隨便改變的。這是政府行政主導(dǎo)的資源配置制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)區(qū)別。

其次，在操作層面，現(xiàn)有水量分配制度對(duì)于不同規(guī)劃水平年分配了不同的取水指標(biāo)，而且規(guī)定對(duì)同一個(gè)行政區(qū)內(nèi)的不同用戶的取水指標(biāo)在未來可以調(diào)整，這增添了用戶可用水量的不確定性，不符合產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期的要求。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的要求，一旦明晰用戶的水資源資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)就必須受保護(hù)，只能在用戶自愿的前提下使用和交易，除了有違法行為一般不能受行政干預(yù)調(diào)整。

再次，目前的水量分配制度沒有考慮水質(zhì)，不能實(shí)現(xiàn)水量水質(zhì)的統(tǒng)一管理。一方面，沒有水質(zhì)規(guī)定和保證，分配的水量也用不了；另一方面，在制度設(shè)計(jì)上水量與水質(zhì)的脫節(jié)，使得在實(shí)踐中難以落實(shí)水資源的量與質(zhì)的統(tǒng)一管理。

總之，行政主導(dǎo)的水量分配制度，與基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代水權(quán)制度的要求還有一段距離。

3.目前的水量分配制度應(yīng)進(jìn)一步改革完善為現(xiàn)代水權(quán)制度

目前的水量分配制度，以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、各縣（市、區(qū)、旗）的取水總量控制指標(biāo)的分解，已經(jīng)為現(xiàn)代水權(quán)制度的建立打下了很好的基礎(chǔ)。雖然分配的水量不等于賦予的水權(quán)，但好不容易經(jīng)過上下協(xié)商才確定的水量分配方案，一旦確定，就難以再變動(dòng)。正如1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的黃河分水方案，一旦通過，盡管一些省份有意見，也很難輕易改變。這在客觀上賦予了分配的水量具有類似水權(quán)的性質(zhì)。

建立現(xiàn)代水權(quán)制度，需要在現(xiàn)行水量分配制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步做的工作包括：一是明確分配的水量的水權(quán)性質(zhì)，二是在水量的基礎(chǔ)上，規(guī)定所有河流交界斷面的水質(zhì)要求，三是建立發(fā)揮市場(chǎng)作用的水權(quán)交易制度。

三、水量水質(zhì)相結(jié)合的現(xiàn)代水權(quán)制度的主要內(nèi)容

1.盡量細(xì)化到基層用戶的水權(quán)界定

要把每個(gè)省、每個(gè)縣、每個(gè)城鎮(zhèn)、每個(gè)灌區(qū)、乃至每個(gè)終端用水大戶的用水量、耗水量等水權(quán)指標(biāo)都明確界定。

至于灌區(qū)內(nèi)部、城鎮(zhèn)內(nèi)部的水權(quán)分配采用何種方式，可以交由各地自行探索、自主選擇?；蛟S可以采用灌區(qū)用水協(xié)會(huì)集體所有的形式，也可能在灌區(qū)內(nèi)部采用進(jìn)一步分解到農(nóng)戶的形式。在城鎮(zhèn)內(nèi)部，水權(quán)或許可以屬于城鎮(zhèn)政府，而委托給供水公司和自供水單位使用。

為避免城鎮(zhèn)用水過度緊張，可以建立企業(yè)用戶用水優(yōu)先權(quán)制度。對(duì)于新增加的城鎮(zhèn)企業(yè)用水戶，必須按照取得用水權(quán)的先后順序、排在老用戶之后用水，也就是說老用戶擁有優(yōu)先權(quán)，如果水不夠用，應(yīng)先停后來者的用水。這樣想要進(jìn)入城市的企業(yè)就要慎重考慮供水風(fēng)險(xiǎn)。這既可以保護(hù)老用戶的利益、降低已有投資的風(fēng)險(xiǎn)，又可避免缺水城市過度膨脹。

在初始水權(quán)劃定之后，就要把水權(quán)作為產(chǎn)權(quán)對(duì)待，保護(hù)水權(quán)的合法權(quán)益。水權(quán)不能被隨意剝奪或變更，水權(quán)所有者擁有水權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)。對(duì)于水權(quán)所有者節(jié)水節(jié)省的水量，不但允許用戶獲得水費(fèi)節(jié)約收益，還應(yīng)當(dāng)允許其出售水權(quán)而獲得收益。

2.對(duì)水權(quán)的水質(zhì)規(guī)定

為了保證水權(quán)規(guī)定的水量可被利用，除了水權(quán)的水量指標(biāo)之外，對(duì)每一份水權(quán)的水質(zhì)也應(yīng)作出規(guī)定，例如生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水的取水水源的水質(zhì)應(yīng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并且要明確誰對(duì)水源水質(zhì)負(fù)責(zé)。

根據(jù)相關(guān)法規(guī)，地方政府對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，各地的水權(quán)的水質(zhì)要求，應(yīng)該由地方政府來負(fù)責(zé)落實(shí)，也只有地方政府通過水污染防治、水資源保護(hù)工作來落實(shí)。首先，為明確流域上下游不同地區(qū)的職責(zé)，應(yīng)根據(jù)水功能區(qū)劃，明確各水流區(qū)域分界斷面的水質(zhì)要求并制定懲罰制度。對(duì)于達(dá)不到水質(zhì)要求的，斷面之上的地區(qū)應(yīng)根據(jù)污染物處理成本或污染造成的損失加倍賠償斷面以下的地區(qū)。如果污染來自更上游的地區(qū)，斷面之上的地區(qū)又可找更上游的地區(qū)賠償。由國(guó)家負(fù)責(zé)監(jiān)管省界斷面，省負(fù)責(zé)監(jiān)管地縣界斷面。其次，各地方政府對(duì)其內(nèi)部各水源的水質(zhì)負(fù)責(zé)。如果達(dá)不到取水水質(zhì)要求，應(yīng)規(guī)定水權(quán)擁有者可以向當(dāng)?shù)卣粗挝鄢杀净蛟斐傻膿p失加倍索賠，政府則可以轉(zhuǎn)向污染者索賠。

之所以在新的水權(quán)制度中規(guī)定政府的水權(quán)水質(zhì)保證人角色，是因?yàn)橹挥械胤秸拍軗?dān)當(dāng)起這一角色。而且，只有地方政府擔(dān)當(dāng)起這一角色，地方政府的政績(jī)觀才能真正改變，其環(huán)境質(zhì)量責(zé)任才能真正落實(shí)，水生態(tài)文明才能實(shí)現(xiàn)。

3.政府管治下的水權(quán)交易規(guī)則

如果不允許水權(quán)交易，雖然明晰的水權(quán)對(duì)水資源的有序管理也有一定作用，但市場(chǎng)的高效配置功能卻完全無從發(fā)揮。只有允許交易，市場(chǎng)的高效配置功能才能發(fā)揮。因此在明晰界定水權(quán)之后，還應(yīng)該建立水權(quán)交易制度。

應(yīng)該說目前我國(guó)實(shí)踐中的所謂的水權(quán)轉(zhuǎn)換，還不是真正的水權(quán)交易，只不過是政府主持下的取水許可從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)的重新安排。

從主管部門的未來水權(quán)改革設(shè)想來看，似乎設(shè)想的所謂水權(quán)交易也不過是取水許可的交易，仍不是真正的水權(quán)交易，因?yàn)槿∷S可是一種暫時(shí)的行政許可，既不是產(chǎn)權(quán)，也有時(shí)效限制。

真正的水權(quán)交易，是在作為產(chǎn)權(quán)的水權(quán)界定清楚之后對(duì)水權(quán)的交易。

因?yàn)樗Y源很大程度上的公益性和很強(qiáng)的外部性，水權(quán)的交易不能像一般商品那樣完全自由交易，而應(yīng)該有一定的限制，需要有政府的監(jiān)管。例如水權(quán)的交易不能影響其他用戶的利益，如果影響到第三方，應(yīng)取得第三方的同意；如果水權(quán)被交易到流域外，對(duì)流域內(nèi)外都有影響，如何評(píng)估和補(bǔ)償？因此水權(quán)交易制度應(yīng)該是政府管治下，應(yīng)建立什么是允許的、什么是不允許的詳細(xì)交易規(guī)則。

四、水量水質(zhì)相結(jié)合的現(xiàn)代水權(quán)制度的主要特征

1.尊重水權(quán)的產(chǎn)權(quán)權(quán)益

水權(quán)所有者擁有的水權(quán)，是其合法擁有的資產(chǎn)，只要不違反水權(quán)使用、交易的相關(guān)法規(guī)，其水權(quán)就受法律保護(hù)而不能受他人侵害，也不能被政府剝奪。

如果政府要進(jìn)行跨流域調(diào)水，就必須從水源區(qū)獲得水權(quán)，而不能再像以往那樣通過行政方式調(diào)配水源，實(shí)質(zhì)上是讓水源區(qū)作出犧牲。這很可能意味著調(diào)水的成本會(huì)增加。如果真是這樣，這不過是原來隱含的成本現(xiàn)在顯現(xiàn)化了，反映了調(diào)水的真實(shí)成本。真實(shí)成本的顯露對(duì)真正的水資源高效配置無疑是有好處的。

2.通過水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)水資源高效配置

新的用戶如果想要獲得水權(quán)，或許可從政府預(yù)留的水權(quán)中申請(qǐng)，但更普遍的情況是必須從老用戶手中購(gòu)買。愿意賣水權(quán)者，肯定是他自己用水的效益不如賣水收入高；而買水權(quán)者，肯定他使用水資源的效益要超過購(gòu)買水權(quán)的成本。因此，通過水權(quán)的交易，水資源不斷從低效用水者向高效用水者轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置，并可借助市場(chǎng)機(jī)制隨時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷優(yōu)化。

3.真正實(shí)現(xiàn)水量與水質(zhì)的統(tǒng)一管理

在水量與水質(zhì)相結(jié)合的現(xiàn)代水權(quán)制度中，同時(shí)對(duì)水權(quán)的水量和水質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，既明確了水權(quán)所有者的水量和水質(zhì)權(quán)益，也明確了作為水權(quán)保證人的地方政府在保證水權(quán)擁有人的水量和水質(zhì)要求的責(zé)任，這就要求地方政府真正擔(dān)負(fù)起水量水質(zhì)統(tǒng)一管理的職責(zé)，也為打破水量水質(zhì)的分割部門管理創(chuàng)造了條件。