動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的責任追究問題

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（河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北石家莊 050081）

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的責任追究問題

陳東來，李 湃，楊 浩

（河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北石家莊050081）

近幾年來，有的地方發(fā)生了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員被追責的情況，有的被行政處分，有的被追究刑事責任，致使有執(zhí)法人員產生了調離動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的想法，影響了動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展。筆者認為這是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法走向成熟的“陣痛期”，或者稱之為“過渡期”。這是由于2008年新《中華人民共和國動物防疫法》施行以來，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的法律地位大為提高，社會各界對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員的期望值也大增，期望值很高，而我們動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員執(zhí)法素質和應對能力還遠不適應，便形成了當前這個陣痛期。走出“陣痛期”，需要進一步完善法律制度，加強法制學習與宣傳，增強法律意識、法律素質，增強依法行政的能力，提高應對能力。

1 目前對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責的理由主要是瀆職，通常有以下幾個方面

1.1不作為

是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應當做的，沒有做。

1.2作為不到位

是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應當做的，雖然做了，但沒有做到位。

1.3濫作為

是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法不應當做的，做了。

2 目前對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責的形式主要有行政責任和刑事責任

行政責任通常由監(jiān)察（紀檢）機關或者獸醫(yī)主管部門追究；刑事法律責任由司法機關追究

2.1行政責任

行政法律責任包括行政處分和行政處罰，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員履職追究的行政責任主要是行政處分。

2.1.1行政處分的依據

《動物防疫法》第七十條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級人民政府或者獸醫(yī)主管部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：（一）對未經現場檢疫或者檢疫不合格的動物、動物產品出具檢疫證明、加施檢疫標志，或者對檢疫合格的動物、動物產品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標志的；（二）對附有檢疫證明、檢疫標志的動物、動物產品重復檢疫的 ；（三）從事與動物防疫有關的經營性活動，或者在國務院財政部門、物價主管部門規(guī)定外加收費用、重復收費的 ；（四）其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為?！?/p>

2.1.2行政處分的種類

警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

2.1.3行政處分的影響

《公務員法》第五十八條規(guī)定：“公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。

受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。受撤職處分的，按照規(guī)定降低級別?！?/p>

《公務員法》第五十九條規(guī)定：“公務員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒有再發(fā)生違紀行為的，處分期滿后，由處分決定機關解除處分并以書面形式通知本人。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務?！?/p>

2.2刑事責任

對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追究的刑事法律責任主要是職務犯罪中的瀆職罪，但瀆職罪不是具體的罪名，在我國刑法中是個類罪名，包括許多具體的分則罪名，是指國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守，或者利用職權徇私舞弊，違背公務職責的公正性、廉潔性、勤勉性，妨害國家機關正常的職能活動，嚴重損害國家和人民利益的行為。需要特別說明的是，根據2002年12月28日全國人大常委會頒布的關于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為的，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。

目前動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員在執(zhí)法中可以涉及瀆職罪的具體罪名主要有：

2.2.1濫用職權罪

濫用職權罪，是指國家機關工作人員濫用職權，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

刑事責任：《中華人民共和國刑法》第三百九十七條規(guī)定：“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。 國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！?/p>

2.2.2玩忽職守罪

玩忽職守罪，是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，致使公共財產、國家和人民的利益遭受重大損失的行為。

2.2.3徇私舞弊不移交刑事案件罪

徇私舞弊不移交刑事案件罪，是指行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交，情節(jié)嚴重的行為?！吨腥A人民共和國刑法》第四百零二條規(guī)定：行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

2.2.4動植物檢疫徇私舞弊罪

動植物檢疫徇私舞弊罪，是指動植物檢疫機關的檢疫人員利用職權徇私舞弊，故意偽造檢疫結果的行為?！吨腥A人民共和國刑法》第四百一十三條第一款規(guī)定：動植物檢疫機關的檢疫人員徇私舞弊，偽造檢疫結果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。

2.2.5動植物檢疫失職罪

動植物檢疫失職罪，是指動植物檢疫機關的檢疫人員嚴重不負責任，對應當檢疫的物品不檢疫或者延誤檢疫出證、錯誤出證，致使國家利益遭受重大損失的行為。

《中華人民共和國刑法》第四百一十三條第二款規(guī)定：前款所列人員嚴重不負責任，對應當檢疫的檢疫物不檢疫，或者延誤檢疫出證、錯誤出證，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

2.2.6食品監(jiān)管瀆職罪

食品監(jiān)管瀆職罪，是指負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的行為。《中華人民共和國刑法》第四百零八條之一：負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。

3 法律責任問題的原因分析及應對

3.1自身原因及解決方法

自身原因是指因為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員的故意或者過失出現問題。

自身原因出現問題應當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其相關執(zhí)法人員承擔相應責任。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員應當加強學習，提高自身素質，嚴格執(zhí)法，避免受到責任追究。

3.2非自身原因及解決方法

非自身原因是指非因為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員的原因出現問題，主要原因包括：

3.2.1人員、經費、物資保障方面的原因。主要是人員、經費和設施設備嚴重不足，或者獸醫(yī)主管部門委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法時，沒有解決相應的人員、經費和設施設備問題，致使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構雖盡心盡力，但仍不免出現問題。

這方面原因出現問題的責任承擔分兩種情況：一是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其相關執(zhí)法人員未就非自身原因向有關部門請示解決或者報告。這種情況下出現問題，應當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其相關執(zhí)法人員承擔相應責任。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其相關執(zhí)法人員已就非自身原因向有關部門請示解決或者報告，而有關部門未向政府報告，也未解決。這種情況下出現問題，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其相關執(zhí)法人員應當免責，有關部門應當承擔責任。如果有關部門無力解決，應當及時向政府請示或報告，而政府沒有解決，政府應當承擔責任。

針對這方面的原因，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當及時向有關部門請示解決或者報告，如果有關部門無力解決的，由有關部門應當及時向政府請示或報告。

3.2.2制度方面的原因。主要是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法到位的標準不完善。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法到位的標準應當是認真按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實施執(zhí)法行為，只要認真按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實施了執(zhí)法行為就是執(zhí)法到位了。目前行政許可類執(zhí)法和行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政處罰執(zhí)法、行政強制執(zhí)法，無論是程序性規(guī)定，還是實體性規(guī)定都很詳細，容易操作。但行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政檢查執(zhí)法，目前還沒有到位標準，表現在程序性規(guī)定方面還不完善，實體性規(guī)定方面還不明確，例如，對行政相對人的檢查多長時間檢查一次沒有規(guī)定，檢查什么內容也不夠明確，因此，這樣容易出現兩方面的問題，一是行政檢查執(zhí)法隨意性較大；二是一旦出現問題往往以監(jiān)管不到位為由進行追責。

這方面的原因，需要通過立法，進一步完善法律制度來解決。

3.2.3違法命令方面的原因。是指個別地方獸醫(yī)主管部門法律意識淡薄，隨意制發(fā)文件或政策，把違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政事項，或者沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據的行政事項，或者屬于其他部門的行政執(zhí)法事項，違法交由當地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施。這種明顯違法的決定或者命令，使得動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員進退兩難。對于這樣的文件或者政策，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員如果執(zhí)行就是違法行政，要承擔相應的法律責任；如果不執(zhí)行并予以說明理由的做法本應當是正確的，但卻往往會被以瀆職為由追究法律責任或者以不服從命令為由調離工作崗位，甚至免職。例如，有的要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機構改變檢疫的許可條件，有的要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)管本應屬于其他部門負責監(jiān)管的“注水肉”等。

類似問題，《公務員法》有明確的規(guī)定，例如，第五十四條規(guī)定：“公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任?！痹撘?guī)定對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法人員來說，是應當參照執(zhí)行的。司法解釋也有相應的規(guī)定，2013年1月9日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）（法釋〔2012〕18號）第五條規(guī)定：“國家機關負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關工作人員違法履行職務或者不履行職務，構成刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪的，應當依法追究刑事責任。” 以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應當依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機關負有責任的人員的刑事責任。對于具體執(zhí)行人員，應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節(jié)的基礎上決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。”

解決這方面的問題主要有兩種方法：一是提高獸醫(yī)主管部門及其工作人員的法律意識和法律素質，增強依法行政的能力。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員遇到這方面的問題，要及時向主管部門提出建議，并說明理由，當好領導的參謀。三是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員應當加強法制宣傳，特別是加強向領導的法制宣傳。

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