農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 馮俏彬

農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 馮俏彬

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問(wèn)題之一。將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，各級(jí)財(cái)政將會(huì)為此發(fā)生巨量支出。本文計(jì)算了將現(xiàn)在已經(jīng)在城市居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城市公共服務(wù)體系、按現(xiàn)行政策財(cái)政必須新增的資金數(shù)額。結(jié)果表明，以2011年不變價(jià)格計(jì)算，為將現(xiàn)有15 863萬(wàn)已在城市居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政將新增支出18 091.58億元。如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有的2.6億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，則計(jì)算結(jié)果將增大到29 651.76億元。文章認(rèn)為，盡管資金量浩大，但只要精心進(jìn)行時(shí)間、空間分布設(shè)計(jì)，注重全國(guó)范圍內(nèi)均衡啟動(dòng)、進(jìn)行相關(guān)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并從“錢(qián)”、“地”、轉(zhuǎn)移支付等方面進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，這一人類(lèi)歷史上從未有過(guò)的浩大工程是完全可以期待圓滿完成的。

農(nóng)民工市民化;成本估算;財(cái)政支出

農(nóng)民工市民化成本是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問(wèn)題之一。針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)不同的研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行了研究，但由于成本口徑、計(jì)算方法存在很大差異，計(jì)算出的結(jié)果很不相同，從2.5萬(wàn)元到119.7萬(wàn)元不等。這些研究成果在媒體上有很多反映，也引起了各方的高度關(guān)注與熱烈討論。但是，由于成本測(cè)算工作的技術(shù)性極強(qiáng)，簡(jiǎn)要的媒體報(bào)告往往難于深入分析不同方案的異同，并進(jìn)而對(duì)方案進(jìn)行比較并獲得相對(duì)公允的認(rèn)識(shí)，這在一定程度上增加了各方疑慮，也為決策帶來(lái)困擾。本文主要分析國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的幾個(gè)測(cè)算方案的差異，以進(jìn)一步厘清認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上，全面闡述我們對(duì)這一個(gè)問(wèn)題的測(cè)算與政策主張。

一、對(duì)國(guó)內(nèi)三個(gè)主要研究方案的評(píng)述

農(nóng)民工市民化成本是新近提出來(lái)的一個(gè)概念，但“新增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口需要政府投入多少錢(qián)?”卻歷來(lái)是城市建設(shè)者關(guān)心的問(wèn)題。資料顯示，早在2001年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局課題組在《我國(guó)城市化戰(zhàn)略研究》(2001年)報(bào)告中就提到，根據(jù)城建部門(mén)綜合測(cè)算，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口需投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安排就業(yè)崗位資金約2萬(wàn)元?！?001-2002中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》稱(chēng)，按2000年不變價(jià)格，每進(jìn)入城市一個(gè)人，需要個(gè)人支付成本1.45萬(wàn)元，公共支付成本1.05萬(wàn)元，總計(jì)的社會(huì)總成本為2.5萬(wàn)元。這兩個(gè)測(cè)算由于年代久遠(yuǎn)，且那時(shí)所講的新增城鎮(zhèn)人口和今天所說(shuō)的農(nóng)民工市民化有著本質(zhì)的差異，因此這兩組數(shù)據(jù)只能表明很久以前就有人進(jìn)行過(guò)類(lèi)似的工作，但對(duì)于今天的決策意義已基本消失了。

2005年后，直接以農(nóng)民工市民化為主題的文章開(kāi)始出現(xiàn)，如中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究了農(nóng)民工市民化過(guò)程中的個(gè)人支付成本和公共支付成本，甄延臨、陳懷錄研究了農(nóng)民變市民過(guò)程中城市在基礎(chǔ)設(shè)施投入和就業(yè)崗位設(shè)置等所需增加的財(cái)政支出。相對(duì)完整、詳細(xì)的關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的研究出現(xiàn)主要出現(xiàn)在近幾年。2008年，張國(guó)勝發(fā)表了關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的系列研究文章;2011年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心出版《農(nóng)民工市民化——制度創(chuàng)新與基層政策設(shè)計(jì)》一書(shū)，其中有農(nóng)民工市民化成本問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)內(nèi)容;同年，中國(guó)發(fā)展基金會(huì)稱(chēng)，經(jīng)他們測(cè)算，每位農(nóng)民工市民化的成本大約在10萬(wàn)元左右。2013年7月，中國(guó)社科院發(fā)布了《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》No.6，稱(chēng)經(jīng)測(cè)算，每位農(nóng)民工市民化的公共成本為13.1萬(wàn)元。

在以上幾個(gè)方案中，由于中國(guó)發(fā)展基金會(huì)的報(bào)告中卻沒(méi)有展示農(nóng)民工市民化成本的詳細(xì)測(cè)算過(guò)程，因此難于深入辨析。因此，下面我們主要對(duì)張國(guó)勝方案、國(guó)研方案、中國(guó)社科院方案進(jìn)行評(píng)述。

(一)三個(gè)方案的主要內(nèi)容與基本觀點(diǎn)。

1.張國(guó)勝方案。在國(guó)家自然科學(xué)基金和云南省社科基金的資助下，云南大學(xué)張國(guó)勝在2008年就對(duì)農(nóng)民工市民化的成本進(jìn)行了研究，并公開(kāi)發(fā)表了系列文章?？傮w而言，張國(guó)勝是在“社會(huì)成本”的視角下展開(kāi)研究的，在他看來(lái)，農(nóng)民工市民化成本包括私人發(fā)展成本和公共發(fā)展成本，具體體現(xiàn)為五項(xiàng):生活成本、智力成本、社會(huì)保障成本、住房成本和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。根據(jù)他的研究結(jié)論，東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工、第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別為10萬(wàn)元、9萬(wàn)元，西部?jī)?nèi)陸地區(qū)第一代、第二代農(nóng)民工市民化成本分別為6萬(wàn)元與5萬(wàn)元。據(jù)此，他提出推動(dòng)戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和城鄉(xiāng)土地制度的綜合改革，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。

2.國(guó)研方案。國(guó)研中心課題組2010年對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題進(jìn)行了全面的研究。他們認(rèn)為，所謂農(nóng)民工市民化的成本是指“公共服務(wù)成本”，其構(gòu)成包括:隨遷子女的義務(wù)教育(含小學(xué)、中學(xué)的政府事業(yè)費(fèi)投入和校舍建設(shè)費(fèi)用)、居民合作醫(yī)療(政府補(bǔ)助部門(mén))、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(政府補(bǔ)助部分)、民政其他社會(huì)保障費(fèi)用(含意外傷害保險(xiǎn)、低保、醫(yī)療救助、婦幼保健、孤寡老人)、城市管理費(fèi)用、住房等。在對(duì)嘉興、武漢、鄭州、重慶四個(gè)城市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，該中心得出的結(jié)論是，一個(gè)農(nóng)民工市民化需要政府增加的支出約為80 000元左右，其大體構(gòu)成如下:近期隨遷子女教育和保障性住房要占到1/3，遠(yuǎn)期則是養(yǎng)老保險(xiǎn)要占到40%～50%。

3.中國(guó)社科院方案《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》No.6農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。2013年7月，中國(guó)社科院發(fā)布《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》No.6，此報(bào)告以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化為主題，其中專(zhuān)章討論了農(nóng)民工市民化的成本問(wèn)題。在這個(gè)報(bào)告中，對(duì)農(nóng)民工市民化成本定義為農(nóng)民工到城鎮(zhèn)定居獲得待遇和均等化公共服務(wù)所需的各種經(jīng)濟(jì)投入，包括公共成本(政府成本)、個(gè)人成本和企業(yè)成本三部分。計(jì)算結(jié)果是，就全國(guó)而言，一個(gè)農(nóng)民工市民化的公共成本為13.1萬(wàn)元，個(gè)人成本為10.1萬(wàn)元。

(二)三個(gè)主要方案的差異比較。

綜合起來(lái)看，上述三個(gè)方案盡管都是研究農(nóng)民工市民化的成本問(wèn)題，但由于研究角度不同，其研究的具體內(nèi)容、結(jié)論等差異都相當(dāng)大。具體而言，有以下幾個(gè)方面:

1.對(duì)農(nóng)民工市民化成本的定義不同。如上所述，張國(guó)勝方案中的成本是指“社會(huì)成本”。既包括政府需要支出的成本，也包括農(nóng)民工在城市生活自己和家庭必須支付的成本。國(guó)研方案中所包括的成本主要指政府將農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系所需要的成本。中國(guó)社科院方案中的成本概念包括公共成本、企業(yè)成本和個(gè)人成本，但只對(duì)公共成本和個(gè)人成本進(jìn)行了測(cè)算，這與張國(guó)勝類(lèi)似。定義不同決定了三個(gè)方案分別所涉及的成本口徑各不相同，如果按大小進(jìn)行排序，中國(guó)社科院方案的成本口徑最大、張國(guó)勝方案居中、國(guó)研中心方案最小。

2.成本內(nèi)涵不同。即使是在同一成本名目下，三個(gè)方案各自具體的成本含義也不相同。即使是政府所需支付的公共成本這一所有方案無(wú)法涉及的項(xiàng)目，其具體構(gòu)成也各不相同。具體如表1所示。

3.計(jì)算方法不同?？傮w而言，各個(gè)方案對(duì)于農(nóng)民工市民化成本的計(jì)算都采用了分類(lèi)加總的方法，即先計(jì)算出每個(gè)分類(lèi)成本的數(shù)額，然后再加總為總成本。但是，在具體的計(jì)算方法和采用的數(shù)據(jù)上，則有很大的差異。以教育成本為例，張國(guó)勝方案所指的教育成本是指農(nóng)民工進(jìn)城后為了提高勞動(dòng)技能而需要進(jìn)行的教育投入，他采用了當(dāng)?shù)鼐用竦娜司逃M(fèi)支出來(lái)替代;而國(guó)研方案、中國(guó)社科院方案中的教育成本均是指是農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)發(fā)生的成本，主要包括財(cái)政撥付的生均事業(yè)費(fèi)、生增公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)。再以社會(huì)保障為例，張國(guó)勝方案中用的是當(dāng)?shù)啬耆司ＹM(fèi)的平均支出;而國(guó)研中心方案則指的由政府補(bǔ)助的那部分社保支出，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保和其他社會(huì)救助;社科院方案也是指政府補(bǔ)助的社保部分，但多了一項(xiàng)失業(yè)，兩者的相同之處都是按標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民工畫(huà)像測(cè)算了農(nóng)民工從進(jìn)入社保再到退出的幾十年間政府所需要投入的社保補(bǔ)貼。

以保障性住房成本而言，張國(guó)勝方案的思路是當(dāng)?shù)厝司》棵娣e乘以當(dāng)?shù)亟昶骄》拷ㄔO(shè)成本，而國(guó)研方案是“假設(shè)對(duì)10%的農(nóng)民工提供廉租房、按每人30平方米、每平方米3000元建設(shè)成本”來(lái)進(jìn)行計(jì)算的，中國(guó)社科院方案則是“按農(nóng)民工的20%建設(shè)保障性住房、人均建筑面積為20平方米”、9491元/平方米的建設(shè)成本來(lái)計(jì)算的，另外還計(jì)算了廉租房的補(bǔ)貼成本。

表1 三個(gè)主要方案的成本內(nèi)涵

可以看出，以上三個(gè)方案中，比較符合當(dāng)下各方面對(duì)農(nóng)民工市民成本重點(diǎn)——即“公共服務(wù)”和“政府負(fù)擔(dān)部分”——理解的，第一是國(guó)研中心方案，第二是中國(guó)社科院方案。就國(guó)研中心方案而言，其亮點(diǎn)在于選擇了四個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與采集數(shù)據(jù)，這在一定程度上能反映各地農(nóng)民工市民化成本的差異。但是，問(wèn)題也由此而生，因?yàn)閮H從這四個(gè)城市的成本出發(fā)，并不能邏輯地得出全國(guó)層面上農(nóng)民工市民化的成本，或者說(shuō)，對(duì)于“為了解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，政府到底要付多少錢(qián)?”這一全局性問(wèn)題，國(guó)研中心提供的答案是有限的。另外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，國(guó)研中心方案采用了將一個(gè)農(nóng)民從進(jìn)入到退出社保體系的①他們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工畫(huà)像:代表性農(nóng)民工的年齡設(shè)為29歲;退休年齡設(shè)為目前男女職工的平均退休年齡，即55歲，農(nóng)民工壽命設(shè)為當(dāng)前我國(guó)平均人口壽命，即73歲。44年間的政府所需給予的全部補(bǔ)貼，看似全面，實(shí)則是將未來(lái)數(shù)十年可能發(fā)生支出，不經(jīng)任何技術(shù)處理折現(xiàn)到當(dāng)下，在很大程度上夸大了相關(guān)支出，同時(shí)由于政府對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼不僅內(nèi)容可能變化，而且標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)不斷調(diào)整，這種巨大的變數(shù)更使以上計(jì)算的確定性大為減弱。

從某種程度上講，中國(guó)社科院方案在考慮政府所需要負(fù)擔(dān)的支出方面更加全面，包括了城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)成本、一般公共服務(wù)成本、文化體育支出等。必須承認(rèn)，農(nóng)民工市民化對(duì)于這些支出肯定有擴(kuò)大和提升的作用。但是，這些支出僅僅是為農(nóng)民工市民化而發(fā)生的支出嗎?且這些支出與人口數(shù)量是等比例的關(guān)系嗎?如果不能量化到每一個(gè)農(nóng)民工的頭上，就不能將這些成本確認(rèn)為農(nóng)民工市民化的成本，特別是考慮到現(xiàn)在外出務(wù)工部分的農(nóng)民工已經(jīng)在城市居住的事實(shí)，就更是如此。

二、農(nóng)民工市民化的相關(guān)財(cái)政支出測(cè)算

基于以上分析，我們認(rèn)為，討論農(nóng)民工市民化成本應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)，一是從決策角度講，需要搞清楚，將農(nóng)民工納入四項(xiàng)基本公共服務(wù)體系，②此計(jì)算僅考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化所需要增加的政府公共服務(wù)方面的支出。為簡(jiǎn)化起見(jiàn)，此處不考慮地方政府收儲(chǔ)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口宅基地、承包地所需的開(kāi)支，也不考慮地方政府為增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)而招商引資所發(fā)生的各類(lèi)財(cái)政費(fèi)用。全國(guó)財(cái)政將為此新增多少的支出?這又可以分為兩步，一是將“最急需那部分人”——常年外出務(wù)工、已在城市實(shí)際居住生活的農(nóng)民工——納入“最基本的城市公共服務(wù)體系”，財(cái)政需要新增的支出?二是將全部農(nóng)民工納入城市基本服務(wù)體系，財(cái)政需要新增的支出?當(dāng)然還可以再看遠(yuǎn)一點(diǎn)，即考慮到每年新增加的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、逐步提高基本公共服務(wù)水平的背景，來(lái)預(yù)估城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右的水平時(shí)，財(cái)政所需的支出，但這已沒(méi)有實(shí)際價(jià)值了。二是從技術(shù)角度講，農(nóng)民工市民化成本應(yīng)當(dāng)是指那些可以落實(shí)、能夠量化到每一個(gè)農(nóng)民工身上的成本，凡是那些具有公共產(chǎn)品的整體屬性、不能分割、因此也難以落實(shí)到農(nóng)民工個(gè)體身上的支出，不宜直接算為農(nóng)民工市民化成本。

由此，我們認(rèn)可國(guó)研中心關(guān)于農(nóng)民工市民化的定義，即將農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系，個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，在城市“有活干、有學(xué)上，有房住、有保障”。由此，農(nóng)民工市民化的成本支出主要包括四個(gè)方面:隨遷子女的教育支出、社會(huì)保障支出、保障性住房支出和就業(yè)服務(wù)支出。換言之，我們認(rèn)為，農(nóng)民工市民化成本是在農(nóng)民工實(shí)質(zhì)性地融入城市過(guò)程中，政府必須負(fù)擔(dān)且新增加的那部分財(cái)政支出，既不包含由企業(yè)支付的部分(如社保)，更不涉及那些由個(gè)人支付的部分(如住房)。這可以稱(chēng)為狹義的農(nóng)民工市民化成本。下面，我們先測(cè)算將最急需市民化的外出務(wù)工農(nóng)民工市民化，全國(guó)財(cái)政層面上所需增加的支出，然后再逐漸擴(kuò)展到全部農(nóng)民工、以及東、中、西各部分。

(一)計(jì)算假定與計(jì)算模型。

我們對(duì)農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行計(jì)算的主要假定是:(1)一次性將現(xiàn)在已在城市居住的農(nóng)民工全部市民化，以此可求得財(cái)政支出的時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù);(2)用外出務(wù)工農(nóng)民工人數(shù)代表已在城市居住的農(nóng)民工數(shù)量;(3)所有計(jì)算以2011年價(jià)格為不變價(jià)格、2011年的財(cái)政支出水平為基線。個(gè)別數(shù)據(jù)因統(tǒng)計(jì)原因找不到2011年數(shù)據(jù)的，用2010年的數(shù)據(jù)代替。所有數(shù)據(jù)均來(lái)自于相關(guān)部委的當(dāng)年統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

我們的計(jì)算模型是:

其中，TC為總支出，c1為隨遷子女財(cái)政教育支出，c2為養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出，c3為醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)，c4為最低生活保障的財(cái)政支出，c5為保障房的財(cái)政支出，c6為就業(yè)財(cái)政支出，對(duì)應(yīng)的n為相應(yīng)的人數(shù)。

(二)農(nóng)民工市民化相關(guān)財(cái)政支出的分項(xiàng)計(jì)算。

1.隨遷子女的財(cái)政教育支出。資料顯示，2011年，全國(guó)外出農(nóng)民工總數(shù)為15 863萬(wàn)人，隨遷子女約為1400萬(wàn)人。2010年，經(jīng)簡(jiǎn)單算術(shù)平均后全國(guó)義務(wù)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)為4613.21元，生均公共財(cái)政預(yù)算教育公用經(jīng)費(fèi)1172.11元，合計(jì)5785.32元，①義務(wù)教育包含小學(xué)和初中，生均經(jīng)費(fèi)包括生均事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)，經(jīng)通過(guò)簡(jiǎn)單算術(shù)平均得到。因?yàn)橥幻S遷子女，要么是上小學(xué)，要么上初中，不可能同時(shí)就讀于兩個(gè)學(xué)段。如一次性將其納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)義務(wù)教育體系，將新增財(cái)政開(kāi)支為809.94億元;另外，如果全部通過(guò)新建學(xué)校的方式解決，按教育部關(guān)于城鎮(zhèn)九年制義務(wù)教育學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)——2100生/校、16 190平方米的校舍面積——理論上需要新增學(xué)校6666.67所，按2010年全國(guó)竣工房屋平均2228元/平方米的造價(jià)，累計(jì)投資為2404.76億元。兩者合計(jì)為3214.70億元。

即:C1=c1n1+b=809.94+2404.76=3214.70(億元)

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助支出。目前，各級(jí)財(cái)政主要向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行補(bǔ)助，2011年為2272億元，按當(dāng)年參保數(shù)28 391萬(wàn)人計(jì)算，人均補(bǔ)助金額為800.25元。假定農(nóng)民工市民化后一次性全部進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按現(xiàn)有制度，穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工將參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源且低于一定標(biāo)準(zhǔn)的將參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)此計(jì)算如下:

(1)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2011年，全國(guó)外出農(nóng)民工總數(shù)為15 863萬(wàn)人，已參保的農(nóng)民工總數(shù)為4140萬(wàn)人，需補(bǔ)助的農(nóng)民工總數(shù)為11 723萬(wàn)人。假定一次性市民化所有農(nóng)民工，則按現(xiàn)在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年財(cái)政將新增加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助938.13億元。即:C2=c2n2=800.25×11 723=938.13(億元)。

表2 隨遷子女的財(cái)政教育支出

表3 城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助支出

(2)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。2011年年末，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)的1902個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開(kāi)展國(guó)家城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但總?cè)藬?shù)僅為539萬(wàn)人，未成氣候。由于農(nóng)民工不可能同時(shí)參加兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)，且居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平低于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此即使考慮了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的因素后，對(duì)上面計(jì)算出的財(cái)政補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)的總金額只可能往下大幅減少，不可能往上增加。

3.醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出。目前，醫(yī)療保險(xiǎn)主要是由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，財(cái)政僅對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，新農(nóng)合的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為240元/人/年;①衛(wèi)計(jì)委表示，2013年對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將提高到每人每年280元。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)則主要由各地操作，無(wú)統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

2011年，全國(guó)外出農(nóng)民工總數(shù)為15 863萬(wàn)人，已有4641萬(wàn)農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。假定農(nóng)民工市民化后，其余未進(jìn)入職工醫(yī)保體系的農(nóng)民工全部進(jìn)入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系，共計(jì)11 222萬(wàn)人。按新農(nóng)合每人每年240元的補(bǔ)貼計(jì)算，共計(jì)269.33億元。但必須同時(shí)指出，由于我國(guó)農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)的參合率已達(dá)97.5%(2011年)，換句話說(shuō)，幾乎所有的農(nóng)村人口——包括外出但未參加本地城鎮(zhèn)醫(yī)保的農(nóng)民工——都已參加了新農(nóng)合且得到了各級(jí)財(cái)政累計(jì)240元/年的補(bǔ)助。如果市民化，則意味著這部分財(cái)政補(bǔ)助不過(guò)是由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市而已，總量上并不顯著增加，即使有新增部分，也僅為各地高出240元以上的部分。即:C3=0。

4.最低生活保障財(cái)政支出。除了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助支出，農(nóng)民工市民化后最可能增加的是各類(lèi)社會(huì)救助性支出，特別是最低生活保障支出。2011年年底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象2276.8萬(wàn)人，占同期城鎮(zhèn)居民總數(shù)的3.39%;同期全國(guó)平均低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)為240.3元/月/人，折合為2883.60元/年。據(jù)此，我們計(jì)算得出，農(nóng)民工市民化后財(cái)政將每年新增低保支出155.07億元。即:C4=c4n4=15 863×3.39% ×2883.6=155.07(億元)。

5.保障性住房財(cái)政支出。農(nóng)民工市民化后，最急切的需要將出現(xiàn)在住房領(lǐng)域，其中又特別是廉租房。按住建部的規(guī)定，目前城市廉租房的建筑標(biāo)準(zhǔn)為人均13平方米，2010年全國(guó)竣工房屋造價(jià)為2228元/平方米左右。借鑒世界上保障房做得最好的香港，政府提供保障房的人口比例為30%，則總計(jì)需要的支出為13 783.68億元。即:C5=c5n5=15 863×30% ×13×2228=13 783.68(億元)。

表4 最低生活保障的財(cái)政支出

表5 保障性住房的財(cái)政支出

6.就業(yè)、城市管理等方面的財(cái)政支出。就業(yè)方面。政府承擔(dān)的部分主要是職業(yè)介紹與職業(yè)培訓(xùn)，這是政府一直在做的工作(2010年，各級(jí)財(cái)政用于就業(yè)方面的支出為624.94億元)，并非新增事項(xiàng)，故不引起財(cái)政新增開(kāi)支。

城市管理方面。由于農(nóng)民工已居住在城市，這部分費(fèi)用早已發(fā)生，因此也不存在嚴(yán)格意義上的新增財(cái)政開(kāi)支。

基于上述考慮，農(nóng)民工市民化中就業(yè)、城市管理等的新增財(cái)政支出C6=0。

此外，各地還有名目繁多的計(jì)生、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、供水(氣、熱)補(bǔ)貼、法律援助、孤寡老人、殯葬等方面的開(kāi)支，難于一一計(jì)算，此處忽略。

總之，基于一次性將現(xiàn)在已經(jīng)居住在城市的15 863萬(wàn)農(nóng)民工市民化的假定，所需教育、社保、低保、住房方面的新增財(cái)政支出為18 091.58億元。

(三)影響上述計(jì)算結(jié)果增加和減少的主要因素。

1.隨遷子女的教育支出中，未考慮農(nóng)民工子女進(jìn)入城市后，相應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育支出隨之減少的因素;未考慮現(xiàn)在已在城鎮(zhèn)入學(xué)就讀的農(nóng)民工子女情況。這前兩項(xiàng)對(duì)上述計(jì)算都有減少作用。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，未考慮農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)所導(dǎo)致的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的減少因素。

3.低保中，未考慮農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)后導(dǎo)致的農(nóng)村低保支出減少的因素，未考慮到農(nóng)民工進(jìn)入城市后，其符合低保條件的比例可能高于同期城鎮(zhèn)人口的因素。對(duì)上述計(jì)算結(jié)果，前一個(gè)因素有減少作用，后一個(gè)有增加作用。

4.住房方面，30%的比例是參考國(guó)際上住房保障工作做得最好的香港的比例，遠(yuǎn)高于我國(guó)實(shí)際水平，因此計(jì)算結(jié)果偏大。另外，住房建設(shè)屬于一次性投資，長(zhǎng)期逐漸回收(當(dāng)然并非全部)，且租住的農(nóng)民工本身也要支付一定的租金，這是一項(xiàng)重要的減少因素。

5.以上所有計(jì)算均都未考慮物價(jià)變動(dòng)因素。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，物價(jià)將維持低通脹特征，因此對(duì)以上計(jì)算結(jié)果有向上拉升的趨勢(shì)，特別是住房建設(shè)方面。

(四)以上計(jì)算結(jié)果的擴(kuò)展。

以上我們只計(jì)算了將已在城市居住生活的15 863萬(wàn)農(nóng)民工納入城市基本公共服務(wù)體系時(shí)，財(cái)政必須支出的最低支出數(shù)。如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有2.6億農(nóng)民工中，則計(jì)算結(jié)果將增大到29 651.76億元。

再次說(shuō)明，以上計(jì)算只是一種“底線計(jì)算”，即將最急需的人納入最基本的保障所需要花費(fèi)的支出。現(xiàn)實(shí)地看，這一數(shù)字可能繼續(xù)放大。原因有三，一是農(nóng)民工的基數(shù)將擴(kuò)大，如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有2.6億農(nóng)民工中，則計(jì)算結(jié)果將增大到29 651.76億元;此外，有專(zhuān)家估計(jì)，以后每年還將新增1200萬(wàn)農(nóng)民工。二是財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高，如2013年有關(guān)方面已提出，新農(nóng)合的標(biāo)準(zhǔn)將從現(xiàn)在的240元上調(diào)到280元。三是納入保障的基本公共服務(wù)范圍可能逐漸擴(kuò)大，如從本文立足的“四有”到包括計(jì)生、公共衛(wèi)生、各類(lèi)補(bǔ)貼在內(nèi)的方方面面。

三、構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本的時(shí)空分布機(jī)制

我們認(rèn)為，必須從現(xiàn)在起積極籌劃方案，將農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出在時(shí)間、空間上進(jìn)行分布分擔(dān)，構(gòu)建農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的、并以“較低標(biāo)準(zhǔn)、相對(duì)公平、相對(duì)穩(wěn)定”為特征的基本公共服務(wù)保障體系，為巨量人口進(jìn)城做好制度性準(zhǔn)備。為此，我們從時(shí)間和空間兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行了分布設(shè)計(jì)。

(一)時(shí)間分布。

農(nóng)民工市民化財(cái)政支出的時(shí)間分布主要是指，以上支出在某一個(gè)時(shí)段內(nèi)，每一年要支出多少。

我們?cè)O(shè)計(jì)了以下兩個(gè)時(shí)點(diǎn):

1.根據(jù)十八大到2020年全面建成小康社會(huì)的精神，假定到2020年全面解決15 863萬(wàn)農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，則從2013～2020年8年中，按簡(jiǎn)單算術(shù)平均且不考慮通脹因素的情況下，每年農(nóng)民工市民化的新增財(cái)政支出為2261.45億元。分布如下:

必須說(shuō)明，每年2261.45億元僅為指財(cái)政為此新增加的支出部分，而非全部支出，原因在于上一年一旦支出，下一年就會(huì)被始終保留，呈累加之勢(shì)。以2015年為例，這一年財(cái)政為農(nóng)民工市民化承擔(dān)的支出并非僅當(dāng)前新增的一個(gè)2261.45億元，而是還包括2013年、2014年已經(jīng)支出的兩個(gè)2261.45億元，共6784.35億元。表7為據(jù)此計(jì)算的財(cái)政當(dāng)年的實(shí)際支出。

2.由于農(nóng)民工問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，牽一發(fā)動(dòng)全身，因此8年時(shí)間相對(duì)緊張，假定再向后擴(kuò)展10年，即到“第三代農(nóng)民工”出現(xiàn)之前必須解決，則從2013年到2030年18年中，財(cái)政每年為農(nóng)民工市民化所負(fù)擔(dān)的新增支出為1005.09億元。

籠統(tǒng)觀之，鑒于近十年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入始終保持了15%左右的增速，各方估計(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還將保持20年左右的平衡增長(zhǎng)，這將為財(cái)政收入的增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);保障性住房方面，已有一個(gè)三年投資9000億元的整體考慮。因此，籠統(tǒng)而言，盡管所費(fèi)不菲，但未來(lái)10年我國(guó)財(cái)力狀況還是可能負(fù)擔(dān)農(nóng)民工市民化的相關(guān)支出的。

(二)空間分布。

農(nóng)民工市民化財(cái)政負(fù)擔(dān)的空間分布主要是指，以上支出在中央政府、地方政府、農(nóng)民工流出地政府、流入地政府，大、中、小城市之間的分布情況。

1.中央政府與地方政府之間。如前，隨遷子女的教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障屬于中央政府的事權(quán)范圍;社會(huì)救助、保障性住房、就業(yè)、城市管理等則屬于地方政府的事權(quán)范圍。以此觀之，理論上講，農(nóng)民工市民化財(cái)政支出在中央政府和地方政府之間的分布見(jiàn)表8、表9。

表6 2013～2020年農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出分布(年/億元)

表7 2013～2020年各級(jí)財(cái)政為農(nóng)民工市民化發(fā)生的實(shí)際支出(年/億元)

表8 中央政府負(fù)擔(dān)部分(億元)

表9 地方政府承擔(dān)的部分(億元)

2.農(nóng)民工流入地政府和流出地政府之間。總體而言，我國(guó)東部是農(nóng)民工的凈流入地區(qū)，西部、中部是凈流出地區(qū)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2011年，東、中、西部農(nóng)民工的比例分別為65.4%、17.6%和16.7%。①引自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，東、中、西部比例相加為99.7%。表9按此比例推算。據(jù)此，如果不做調(diào)整，農(nóng)民工市民化財(cái)政支出在東、中、西部之間現(xiàn)實(shí)上可能的分布見(jiàn)表10。

3.各層級(jí)城市之間。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2011年外出農(nóng)民工在直轄市務(wù)工的占10.3%，在省會(huì)城市務(wù)工的占20.5%，在地級(jí)市務(wù)工的占33.9%，地級(jí)以下城市(鎮(zhèn))為35.3%。據(jù)此，如果不做調(diào)整，農(nóng)民工市民化財(cái)政負(fù)擔(dān)在各層級(jí)城市之間可能的分布見(jiàn)表11。

四、結(jié)論與政策建議

(一)簡(jiǎn)要的結(jié)論。

1.以2011年不變價(jià)格計(jì)算，如果將現(xiàn)有15 863萬(wàn)已在城市居住的農(nóng)民工市民化，各級(jí)財(cái)政為此將新增支出為18 091.58億元。如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有2.6億農(nóng)民工，則計(jì)算結(jié)果將增大到29 651.76億元。

2.從理論上講，在18 091.58億元的總支出中，中央政府應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)隨遷移子女教育成本和社會(huì)保障成本，共計(jì)4152.83億元;地方政府主要承擔(dān)社會(huì)救助、保障性住房成本，共計(jì)13 938.75億元。從農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)分布上看，如果中央不做調(diào)整，東部地區(qū)政府可能承擔(dān)9115.94億元，中部地區(qū)政府可能承擔(dān)2453.22億元，西部地區(qū)政府可能承擔(dān)2327.77億元，直轄市可能承擔(dān)1435.69億元，省會(huì)城市可能承擔(dān)2857.44億元，地級(jí)市可能承擔(dān)4725.24億元，地級(jí)以下城市(鎮(zhèn))可能承擔(dān)4920.38億元。

3.如果到2020年完成農(nóng)民工市民化任務(wù)，各級(jí)政府每年為此新增的財(cái)政支出為2261.45億元;如果到2030年完成，則各級(jí)政府每年為此新增的財(cái)政支出為1005.09億元。

4.按金額大小排序，農(nóng)民工市民化最大的成本項(xiàng)目是保障性住房成本，其次分別是隨遷子女教育支出、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、最低生活保障支出和醫(yī)保補(bǔ)助。

5.按發(fā)生的時(shí)間先后排序，農(nóng)民工市民化過(guò)程中最急迫的是隨遷子女教育、保障性住房支出等，而養(yǎng)老保險(xiǎn)總體而言則是遠(yuǎn)期才會(huì)發(fā)生。

表10 東、中、西部地區(qū)農(nóng)民工市民化財(cái)政支出分布(億元)

表11 各層級(jí)城市農(nóng)民工市民化財(cái)政支出分布(億元)

(二)政策建議。

綜上，我們認(rèn)為，高達(dá)18 091.58億元的農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出總額固然很高，但如果拉長(zhǎng)時(shí)間界限、且納入多個(gè)主體來(lái)考慮，再結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政狀況，卻也并非不可承受之重。因此，農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出，一方面是一個(gè)總量能否承受的問(wèn)題，另一方面更是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)如何調(diào)整的問(wèn)題。

我們認(rèn)為，處理如此巨大支出的關(guān)鍵在于把握兩個(gè)方面，一是要全國(guó)各地均衡起步，防止一些地方動(dòng)、另一些地方不動(dòng)而帶來(lái)的“凹地效應(yīng)”進(jìn)而阻止這一復(fù)雜工作的漸次推進(jìn)，二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財(cái)政平衡關(guān)系。這兩者都共同指向一點(diǎn)，那就是中央政府必須發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵作用，通過(guò)相關(guān)制度的調(diào)整、設(shè)計(jì)，構(gòu)造出推進(jìn)農(nóng)民工市民化的運(yùn)作基礎(chǔ)。

1.要核定中央應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)民工市民化的財(cái)政資金總量。可根據(jù)以上分析，將農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育支出、相關(guān)社會(huì)保障補(bǔ)助支出確定為中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)事項(xiàng)，分擔(dān)相應(yīng)部分支出。

2.調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，促成地方政府在農(nóng)民工市民化問(wèn)題上的財(cái)力與事權(quán)相匹配。由于各地財(cái)力水平不同，負(fù)擔(dān)能力有高低，因此不能隨著農(nóng)民工的自然分布而將相關(guān)的財(cái)政支出也自發(fā)分布在各地和各城市之間，必須由上級(jí)財(cái)政主持調(diào)劑。如上，在確定中央政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的資金總量的前提下，中央財(cái)政就可通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付總額、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付比例、修訂轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，來(lái)調(diào)節(jié)地區(qū)間、城市間的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平，促使地方政府的財(cái)力與事權(quán)能相互匹配。

3.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。各級(jí)財(cái)政在安排支出時(shí)，都要適應(yīng)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移情況，調(diào)整本地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，基本方向是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)調(diào)整，如調(diào)整城市義務(wù)教育中央與地方的負(fù)擔(dān)比例、調(diào)整財(cái)政教育支出中農(nóng)村與城市的支出比例、調(diào)整城市與農(nóng)村的社保補(bǔ)助結(jié)構(gòu)等。

4.從“錢(qián)”、“地”兩個(gè)因素著手，平衡流出地與流入地之間財(cái)政關(guān)系。一是可考慮由流出地政府向中央政府上繳部分土地收益，然后由中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)民工市民化工作，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式注入農(nóng)民工的主要流入地區(qū);二可考慮在流出地和流入地之間建立土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制，中心意思是流出地政府收儲(chǔ)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出來(lái)的承包地指標(biāo)和宅基地指標(biāo)，拿出一部分給流入地政府，此舉的好處是，一是流出地政府當(dāng)期可以不拿錢(qián)或者少拿錢(qián)出來(lái)，二是可以在總體上維持全國(guó)土地增減的平衡，保住18億畝耕地紅線，另外還順應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，提高東部人口自然集聚程度，以集約化利用土地。

5.中央制定統(tǒng)一政策，保證全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民工市民化工作的均衡起步。結(jié)合實(shí)際情況看，相對(duì)于財(cái)政補(bǔ)償，更重要的是中央制定統(tǒng)一政策，保證各地農(nóng)民工市民化工作的均衡起步，在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)土地政策的調(diào)整、土地指標(biāo)的適當(dāng)傾斜以及適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付政策，調(diào)動(dòng)各方面因地制宜，積極探索本地農(nóng)民工市民化之道。

6.創(chuàng)造條件，積極謀求政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的多方合作，共同分擔(dān)農(nóng)民工市民化的支出。為降低政府負(fù)擔(dān)，可積極引入企業(yè)、社會(huì)組織等主體參與相關(guān)公共服務(wù)的生產(chǎn)。要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，打開(kāi)企業(yè)、民間資金進(jìn)入通道，引入更多的市場(chǎng)主體、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，從而間接地分擔(dān)政府責(zé)任、減輕財(cái)政壓力。當(dāng)然前提是創(chuàng)新政府與市場(chǎng)、與社會(huì)組織之間的合作機(jī)制與方式。

總之，我們認(rèn)為，農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)重大工程，相關(guān)成本的確浩大，但綜合考慮各方面的情況，如果精心設(shè)計(jì)方案，妥善運(yùn)作相關(guān)制度機(jī)制，在各級(jí)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同努力下，并非不能承受之重?？紤]到農(nóng)民工市民化對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重大意義，這是完全值得積極探索并付諸實(shí)施的。

［1］馮俏彬、賈康:《權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品:基于擴(kuò)展的公共產(chǎn)品定義的闡釋》，載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2010年第7期。

［2］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:《農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)》，中國(guó)發(fā)展出版社2011年版。

［3］申兵:《“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建—以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，載于《城市發(fā)展研究》2012年第1期。

［4］《中國(guó)發(fā)展報(bào)告:促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》，人民出版社2010年版。

［5］張國(guó)勝:《基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化:一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國(guó)的視角與政策選擇》，載于《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第4期。

［6］《2011年中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

［7］教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部:《關(guān)于2010年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，教育部網(wǎng)站。

［8］《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人社部網(wǎng)站。

［9］《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，人社部網(wǎng)站。

［10］《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

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