為黨內(nèi)法規(guī)制定明確時間表和路線圖

劉武俊

2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）正式發(fā)布?！毒V要》對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。這是我們黨歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，標志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進入新階段。

黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃是黨執(zhí)政治國的重要法寶

作為最高立法機關，全國人大及其常委會有自己的五年立法規(guī)劃，而作為執(zhí)政黨的中央機關，黨內(nèi)法規(guī)制定也有了專門的五年規(guī)劃。繼2013年5月27日中國共產(chǎn)黨公開發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部重要新法規(guī)后，《綱要》進一步為黨的法規(guī)制度建設勾勒出清晰的藍圖。通過制定實施《綱要》，有計劃有步驟地統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，對于加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，具有重要而深遠的意義。

制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃綱要是加強黨的制度建設的一項戰(zhàn)略工程?！毒V要》明確了今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)建設的時間表和路線圖?！毒V要》提出，在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，實現(xiàn)基礎主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實踐亟須的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺，配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備，各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)民主制度體系更加完善，權力運行受到更加有效制約和監(jiān)督，黨執(zhí)政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎。

黨的制度建設領域同樣要實現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，同樣要做到科學立法。黨內(nèi)法規(guī)建設是特殊的黨內(nèi)立法活動，是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的應有之義。所謂依法執(zhí)政，既是指黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，依據(jù)憲法和法律執(zhí)政，也是指依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)等重要紅頭文件執(zhí)政。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)，是執(zhí)政黨意志的重要載體。

加強黨內(nèi)法規(guī)建設需遵循的原則

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度的重要組成部分，是黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)建設是黨的制度建設的核心環(huán)節(jié)。一個政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的重要標志之一。當前黨內(nèi)法規(guī)建設的確存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。例如，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的系統(tǒng)性、整體性不足問題日益突出，特別是有的基礎主干黨內(nèi)法規(guī)、配套性黨內(nèi)法規(guī)和實踐亟須的黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺，明顯滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要。《綱要》的制定實施，有利于立體式、全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作。

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定質(zhì)量，立體式、全方位推進制度體系建設。堅持憲法為上、黨章為本，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，并按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作；堅持整體推進、突出重點，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，立體式、全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，并按照急用先立原則，抓住核心、關鍵、亟須制定的黨內(nèi)法規(guī)項目，集中力量推進；堅持發(fā)揚民主、科學制定，確保黨內(nèi)法規(guī)適應黨的建設和黨的工作需要，體現(xiàn)廣大黨員干部意愿；堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，注重把實踐中的成功經(jīng)驗和規(guī)律性認識上升為黨內(nèi)法規(guī)，并及時修改同實踐要求不相適應的黨內(nèi)法規(guī)；堅持嚴謹規(guī)范、有效管用，按照于法周延、于事簡便的原則，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，使規(guī)定更具有針對性、指導性和可操作性。

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，要堅持制定和清理相結(jié)合，重視常態(tài)化的法規(guī)清理，避免法規(guī)執(zhí)行“相互打架”。實踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)存在相互重疊、“相互打架”等現(xiàn)象，導致執(zhí)行困難，影響了黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、嚴肅性和權威性。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設不只是制定和修訂法規(guī)，也包括法規(guī)清理，及時廢止重復、過期、失效的黨內(nèi)法規(guī)。實際上，本次《綱要》的制定，正是建立在對紅頭文件集中全面清理的基礎上的。2013年8月，中央發(fā)布《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。據(jù)統(tǒng)計，首次清理改革開放以來中央制定發(fā)布的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，近四成被廢止和宣布失效。這次法規(guī)清理為《綱要》的順利出臺打下了堅實的基礎。法規(guī)清理的常態(tài)化和制度化，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設不可或缺的重要內(nèi)容。

關鍵在于執(zhí)行落實

法規(guī)的生命力在于執(zhí)行?！毒V要》突出強化了黨內(nèi)法規(guī)建設的保障措施，不僅明確提出了今后5年黨內(nèi)法規(guī)的重點制定任務，還從提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳力度、健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制、充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)作用等方面，對黨內(nèi)法規(guī)建設進行了全面安排和系統(tǒng)部署。為確?！毒V要》各項要求落到實處，建議承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務的有關部門抓好任務分解，擬訂年度計劃，及時協(xié)調(diào)解決起草工作中涉及的重要問題，切實加強對《綱要》實施情況的跟蹤分析和督促指導。同時，承擔黨內(nèi)法規(guī)起草任務的中央有關部委和單位，也應制訂實施方案，明確責任分工和進度節(jié)點，按時保質(zhì)完成相關起草任務。

在制定黨內(nèi)法規(guī)的基礎上，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，實現(xiàn)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，防止出現(xiàn)“稻草人”現(xiàn)象。需要加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳普及力度，讓廣大黨員充分了解黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容和基本精神，強化黨員干部特別是各級領導干部的崇規(guī)意識、守規(guī)意識、執(zhí)規(guī)意識，做到依規(guī)辦事、依規(guī)用權、依規(guī)施政。加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度，讓出臺的每一項黨內(nèi)法規(guī)盡量公之于眾并廣為知曉，接受群眾的評判和監(jiān)督，避免將黨內(nèi)法規(guī)鎖在“文件柜”和“保險箱”里。更要強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的督促檢查和問責力度，通過常態(tài)化的督查制度確保每項黨內(nèi)法規(guī)都落到實處，對執(zhí)行不力的堅決追究責任，對違反黨內(nèi)法規(guī)的堅決依法問責，切實形成提升執(zhí)行效果的倒逼機制。

當然，《綱要》只是藍圖，要將藍圖變成現(xiàn)實，就必須按照《綱要》確立的時間表和路線圖，堅持一手抓制定、一手抓執(zhí)行，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設落到實處。既要科學民主制定一批有效管用的好法規(guī)好制度，又要在強化執(zhí)行上狠下功夫，使各項黨內(nèi)法規(guī)制度真正落到實處、發(fā)揮作用，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供強有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障。

（作者：中國司法雜志社總編輯、研究員）

責任編輯：魏曄玲