財(cái)政有空間

劉林

回顧2013年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在財(cái)政、貨幣雙緊的格局下實(shí)現(xiàn)了不弱于2012年的增長(zhǎng)速度，這主要得益于房地產(chǎn)行業(yè)的超預(yù)期增長(zhǎng)。考慮到2014年房地產(chǎn)投資將會(huì)有所放緩，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題仍沒(méi)有改善，一旦經(jīng)濟(jì)再度下行，2014年“穩(wěn)增長(zhǎng)”靠什么？

財(cái)政政策可以起到很大的刺激作用。2013年的財(cái)政支出增長(zhǎng)下降遠(yuǎn)大于財(cái)政收入，導(dǎo)致財(cái)政赤字將低于目標(biāo)。這意味著，未來(lái)如果經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政支出會(huì)有較大的提升空間來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。

2013年“積極財(cái)政”并不寬松

盡管2013年財(cái)政政策被定調(diào)為“積極”，但從財(cái)政收支實(shí)際運(yùn)行的情況看，并不寬松。

在財(cái)政收入增速大幅放緩的時(shí)候，財(cái)政盈余不僅沒(méi)有減少，反而增加了。2013年前11個(gè)月，全國(guó)公共財(cái)政收支盈余4953億元，較2012年同期多出近千億元；2013年前三季度，全國(guó)政府性基金收支盈余5690億元，較2012年同期多出近3000億元。

財(cái)政盈余大幅增長(zhǎng)的背后是支出增速比收入增速下降快。2013年前11個(gè)月，財(cái)政支出增速較2012年同期大幅放緩8.56個(gè)百分點(diǎn)，而財(cái)政收入僅放緩2.03個(gè)百分點(diǎn)。

這一現(xiàn)象也是1990年有統(tǒng)計(jì)以來(lái)少見(jiàn)的。此前，在財(cái)政收入增速受經(jīng)濟(jì)放緩影響有所下降的時(shí)候，財(cái)政支出均表現(xiàn)出明顯的剛性。

這主要得益于中國(guó)政治生態(tài)的變化，“節(jié)儉”作風(fēng)正在自上而下覆蓋全體制。在2013年的預(yù)算安排中，中央帶頭壓縮了5%的“三公”經(jīng)費(fèi)，此后，河北、安徽、陜西等地方跟進(jìn)，也壓縮了三公支出。

從近期部分省份“兩會(huì)”反映的數(shù)據(jù)顯示，各省在2013年壓縮“三公”支出甚至可能高于中央。其中，陜西省級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出下降12.3%，河北省2013年省級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出比上年壓減6%左右。

上有所好，下必甚焉。對(duì)支出的縮減不僅體現(xiàn)在“三公”支出，其他巧立名目的支出項(xiàng)目也受到了明顯壓縮。比如，有些基層部門每年一次的公費(fèi)旅行被叫停，甚至有的單位已經(jīng)出發(fā)都被中途召回；為節(jié)日發(fā)放的各種福利包括購(gòu)物卡、過(guò)節(jié)費(fèi)也都沒(méi)有了。

與此同時(shí)，對(duì)頂風(fēng)違規(guī)者懲罰較為嚴(yán)厲，各地紀(jì)委發(fā)布的處罰信息頻見(jiàn)報(bào)道。在這種大環(huán)境下，各級(jí)官員的支出行為變得日趨謹(jǐn)慎，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所副所長(zhǎng)肖鵬告訴記者，“財(cái)政的錢可以說(shuō)越來(lái)越難花了。”

一面是部分支出項(xiàng)目超預(yù)期大幅壓縮；另一面則是社教文衛(wèi)、環(huán)保等民生支出按既定預(yù)算條件得到穩(wěn)定增長(zhǎng)。由此，財(cái)政支出增速創(chuàng)下1992年以來(lái)的歷史最低。

不過(guò)，這還只是財(cái)政賬目上的支出速度，實(shí)際資金流出的速度可能更慢，這從財(cái)政存款余額達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的高位可見(jiàn)。

2013年前11個(gè)月，金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款余額逾4.4萬(wàn)億元，較2012年同期多增8577億元。綜合公共財(cái)政盈余和政府性基金盈余，即便政府性基金盈余按9月份的高位來(lái)計(jì)算，同時(shí)減去國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定存前11個(gè)月凈回籠1300億元，財(cái)政存款余額也多增了近3000億元。

這與2012年前11個(gè)月的同比減少形成鮮明對(duì)比。2012年國(guó)庫(kù)定存較上年少投1100億元。數(shù)據(jù)顯示，2012年前11個(gè)月，財(cái)政存款余額較2011年同期減少2187億元。

盡管2013年12月數(shù)據(jù)還未公布，上述異常很可能仍然繼續(xù)。12月再次出現(xiàn)的“錢荒”，雖然有央行沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作充分滿足市場(chǎng)需求的直接原因，但更為深層的原因可能是財(cái)政存款的投放量遠(yuǎn)低于預(yù)期。

“全年1.2萬(wàn)億元的預(yù)算赤字預(yù)計(jì)難以完成，2013年的‘積極財(cái)政政策并不寬松，實(shí)際上是偏緊的?！敝薪鸸臼紫?jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生向《證券市場(chǎng)周刊》表示，“但2013年財(cái)政赤字低于預(yù)算給2014年財(cái)政政策提供較大的擴(kuò)張空間。”

財(cái)政刺激有較大空間

2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)7.5%的目標(biāo)幾無(wú)懸念，但未來(lái)增長(zhǎng)依然面臨諸多不利的因素。

一方面，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境面臨不確定，世界經(jīng)濟(jì)仍未擺脫金融危機(jī)影響。美國(guó)寬松政策的退出必然會(huì)對(duì)全球金融市場(chǎng)造成短期的沖擊，未來(lái)全球資金流動(dòng)也將面臨較多不確定性；同時(shí)，新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速放緩趨勢(shì)并未明顯好轉(zhuǎn)。近期世界銀行發(fā)布報(bào)告，將2014年俄羅斯經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期從原先的3.1%下調(diào)至2.2%。

另一方面，中國(guó)的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題并未得到根本性改變。交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平表示，多增加的社會(huì)融資大部分流入房地產(chǎn)及地方融資平臺(tái)，不僅對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的資金獲得形成“擠出效應(yīng)”，而且對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策也有收緊，國(guó)內(nèi)投資增速就可能受到影響，進(jìn)而影響中國(guó)短期經(jīng)濟(jì)增速。

中國(guó)部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩仍然嚴(yán)重。IMF在最新發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2012年第四條款磋商工作人員報(bào)告》中估算，中國(guó)的產(chǎn)能利用率已跌至60%，遠(yuǎn)低于公認(rèn)的80%合意區(qū)間。

面對(duì)這樣的困局，貨幣政策的空間卻比較小。影子銀行的過(guò)快發(fā)展帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)仍是央行關(guān)注的重點(diǎn)，盡管地方政府債務(wù)的償還壓力需要更低的資金利率，但央行仍然收緊流動(dòng)性閘門。

那么，面臨地方債務(wù)短期還款壓力財(cái)政是否能夠?qū)_經(jīng)濟(jì)的下行風(fēng)險(xiǎn)？從目前的財(cái)政收支情況看，這個(gè)答案應(yīng)該是肯定的。

“2014年地方政府償還債務(wù)不存在問(wèn)題，”財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚告訴記者，“包括償債基金、土地收入、借新還舊、展期等多種手段可以保證地方債不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，也不會(huì)對(duì)財(cái)政支出帶來(lái)多大影響?！?/p>

而2013年財(cái)政政策的實(shí)際偏緊，為2014年財(cái)政政策對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留了較大的空間。

2013年的支出現(xiàn)狀會(huì)為2014年的預(yù)算編制提供參考，因?yàn)橹С隹s減程度超預(yù)期而沒(méi)有得到充分利用的2013年的財(cái)政支出額度，可以在2014年預(yù)算中得到充分利用。這部分支出在年初時(shí)會(huì)通過(guò)預(yù)算安排主要滲透到民生領(lǐng)域，雖然缺乏機(jī)動(dòng)性，但也能同時(shí)兼顧短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。

何況，各級(jí)政府部門還在繼續(xù)壓縮行政性消耗型支出，增加其他民生支出。2013年年中啟動(dòng)2014年預(yù)算時(shí)，財(cái)政部明確要求中央部門和地方政府要繼續(xù)厲行節(jié)約、過(guò)“緊日子”，以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，繼續(xù)從嚴(yán)控制支出，從緊編制預(yù)算。

來(lái)自陜西省“兩會(huì)”的消息顯示，2014年，陜西省級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算4.58億元，較2013年年初預(yù)算下降10.2%。

肖鵬指出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整獲得了更大的空間。各級(jí)政府在編制預(yù)算時(shí)，可以更多地壓縮行政的消耗型支出，將財(cái)政支出向下一步工作的重心傾斜。

行政性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用弱于其他支出，甚至影響為負(fù)。龐大的行政開(kāi)支無(wú)疑會(huì)擠占有限的財(cái)政收入，妨礙政府職能的發(fā)揮，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

另一方面，2014年的財(cái)政赤字規(guī)模將較2013年的實(shí)際赤字規(guī)模大幅上升。考慮到2013年較低赤字規(guī)模下，經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)仍能維持7.7%的增長(zhǎng)，這為2014年財(cái)政赤字穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)較大的想象空間。

財(cái)科所對(duì)改革開(kāi)放三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究顯示，中國(guó)的財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果顯著，赤字增長(zhǎng)率變化1個(gè)單位將會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變化0.79個(gè)單位。

中金估算的2013年赤字金額僅占GDP比重1.5%左右，在此基礎(chǔ)上，彭文生認(rèn)為，2014年財(cái)政赤字預(yù)算存在著很大的擴(kuò)張空間?！叭绻?014年預(yù)算赤字與2013年持平，仍是1.2萬(wàn)億元，那么相對(duì)于2013年最終實(shí)現(xiàn)的8000億-9000億元赤字規(guī)模，無(wú)論是絕對(duì)規(guī)模還是占GDP比重都將有所擴(kuò)大?！?/p>

趙全厚向記者表示，2014年財(cái)政赤字率不會(huì)超過(guò)2013年的2.1%。綜合2013年GDP增長(zhǎng)情況以及2014年增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為7.5%，財(cái)政赤字規(guī)模約為12600億元。

此外，2013年的超收部分會(huì)結(jié)轉(zhuǎn)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口，在必要時(shí)可對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)。