政府“關(guān)門”凸顯美國政治極化下的制度困境

張業(yè)亮

由于美國民主、共和兩黨在是否推遲實(shí)施奧巴馬醫(yī)改法個(gè)人強(qiáng)制條款問題上互不讓步，國會(huì)無法在2013年10月1日新財(cái)年開始前通過新的預(yù)算案，致使聯(lián)邦政府非核心部門當(dāng)天起“關(guān)門”。這是時(shí)隔17年，美國聯(lián)邦政府因兩黨預(yù)算爭(zhēng)執(zhí)陷入“政治癱瘓”而再度“關(guān)門”。直到10月16日晚美國債務(wù)上限即將到期的最后關(guān)頭，在共和黨放棄將開支法案與修改奧巴馬醫(yī)改法捆綁的要求之后，兩黨經(jīng)過艱難談判才達(dá)成妥協(xié)，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)16天的“關(guān)門”危機(jī)，并將美國從債務(wù)違約的邊緣拉了回來。政府停擺不僅使因在敘利亞化武危機(jī)處理不力和“棱鏡門”事件而遭詬病的美國國際形象進(jìn)一步受損，使美國經(jīng)濟(jì)蒙受損失，而且凸顯了美國兩黨政治極化下的制度困境。

權(quán)力分立和制衡制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷

權(quán)力的分立和制衡是美國政治制度最重要的原則之一和政治運(yùn)作的基本框架。美國制憲者根據(jù)英國政治學(xué)家洛克的自然權(quán)利學(xué)說和法國思想家孟德斯鳩的三權(quán)分立思想，以及建國以后各州政府已實(shí)行三權(quán)分立的實(shí)踐，在憲法中精心設(shè)計(jì)了保證實(shí)施三權(quán)分立和相互制衡原則的一整套具體措施。制憲者認(rèn)為，立法、行政、司法作為政府的三大最主要的功能，必須由三個(gè)彼此獨(dú)立而又平等的部門分別行使，據(jù)此，美國憲法規(guī)定立法權(quán)屬于國會(huì)，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于法院。制憲者同時(shí)認(rèn)為，僅有權(quán)力的分立是不夠的，權(quán)力分立的目的是用野心反對(duì)野心，防止任何權(quán)威專權(quán)，然而如果三權(quán)分立是絕對(duì)的，不受到制約，仍然不能防止權(quán)力的濫用。只有三權(quán)分立的同時(shí)又相互制衡，才可以防止政府濫用權(quán)力，保障人民的權(quán)利。因此，美國憲法又在三權(quán)之間設(shè)立了一系列復(fù)雜的制衡機(jī)制。例如，立法權(quán)屬于國會(huì)，但總統(tǒng)有權(quán)否決國會(huì)的立法，國會(huì)又可以推翻總統(tǒng)的否決；行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和所需經(jīng)費(fèi)須由國會(huì)以法律批準(zhǔn)，總統(tǒng)任命的高級(jí)官員、同外國締結(jié)的條約須參議院批準(zhǔn)，國會(huì)還有權(quán)監(jiān)督行政，檢查法律執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)開支和官員行為等；司法權(quán)屬于法院，但法官由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命，最高法院法官人數(shù)和低級(jí)聯(lián)邦法院的設(shè)立均由國會(huì)決定；最高法院擁有司法審查權(quán)，可以通過對(duì)國會(huì)立法和總統(tǒng)行為是否違憲而對(duì)其權(quán)力進(jìn)行制約；國會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)、行政官員和聯(lián)邦法官；國會(huì)設(shè)置兩院而不是一院，也是為了兩院相互制約，特別是由參議院制約眾議院。

美國憲法的這一制度設(shè)計(jì)有助于保證美國政體的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但也存在決策效率低下和聯(lián)邦政府行動(dòng)能力遲緩的內(nèi)在缺陷，即當(dāng)美國面臨重大的急需解決的內(nèi)政外交問題，特別是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，需要三權(quán)中的一方采取果斷行動(dòng)時(shí)，另外兩權(quán)可以拖延或阻撓，導(dǎo)致公共政策制定僵局和聯(lián)邦政府行動(dòng)的遲緩。這說明分權(quán)制衡機(jī)制存在民主和效率的內(nèi)在困境。就立法而言，兩院制的設(shè)置使得一項(xiàng)法律只有經(jīng)過兩院分別審議通過，并經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，才能生效。在一黨同時(shí)控制參眾兩院時(shí)，一項(xiàng)法案較易獲得兩院的通過；在參眾兩院分別為兩黨控制時(shí)，立法效率相對(duì)較低。

對(duì)于分權(quán)制衡機(jī)制產(chǎn)生的效率和自由這一內(nèi)在矛盾，制憲者實(shí)際上也意識(shí)到，但他們認(rèn)為，相對(duì)于效率而言，自由更為重要，分權(quán)制衡不是為了創(chuàng)立最有效率的政府形式，而是為了控制政府濫用權(quán)力。正如曾經(jīng)的美國最高法院首席大法官路易斯·布蘭代斯（Louis Brandeis）所說：“1787年制憲會(huì)議采用分權(quán)主義不是要提高效率，而是為了防止專權(quán)。”從當(dāng)時(shí)的情形來看，在制定憲法的時(shí)候，雖然存在聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人的派別之爭(zhēng)，但還沒有出現(xiàn)政黨，美國政治制度的另一重要組成部分——兩黨制還沒有形成，制憲者沒有考慮到政黨的出現(xiàn)對(duì)政治體制運(yùn)行的影響也可能是如此設(shè)置的一個(gè)原因。

美國憲政體制雖然存在上述內(nèi)在缺陷，但從建國以來到20世紀(jì)70年代中期的大部分時(shí)間內(nèi)，這一體制總體上運(yùn)行良好。這主要是因?yàn)槊裰?、共和兩大政黨“對(duì)于政策方向的設(shè)想是相同的，而且在意識(shí)形態(tài)上存在很多趨同方面”（弗蘭西斯·福山語）。

兩黨政治極化使分權(quán)制衡機(jī)制的內(nèi)在缺陷凸顯

20世紀(jì)70年代以來，美國兩黨政治極化的趨向使分權(quán)制衡機(jī)制的內(nèi)在缺陷充分顯現(xiàn)。

兩黨政治極化是近十多年來美國政治變化的一個(gè)最顯著的趨勢(shì)和最具概括性的特點(diǎn)，也是當(dāng)前美國政治運(yùn)作和公共政策制定的基本環(huán)境。兩黨政治極化有多種表現(xiàn)，其中主要的是國會(huì)兩黨政治極化，即在國會(huì)的立法中一黨的多數(shù)反對(duì)另一黨的多數(shù)。造成當(dāng)今美國國會(huì)兩黨政治“極化”的原因很復(fù)雜，既有歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人口變化的因素，也有選舉政治、政黨意識(shí)形態(tài)、道德價(jià)值觀等方面的原因，并且這些因素相互交織、相互作用。其中，兩黨內(nèi)部意識(shí)形態(tài)同質(zhì)化增強(qiáng)，同時(shí)兩黨之間政黨意識(shí)形態(tài)的分歧和對(duì)立加大是一個(gè)重要的原因。

所謂政黨意識(shí)形態(tài)，指的是美國兩大黨的主流意識(shí)形態(tài)或所信奉的政治哲學(xué)。在美國，自由主義和保守主義是兩種對(duì)立的意識(shí)形態(tài)和政治哲學(xué)：自由主義主張加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，增稅和擴(kuò)大聯(lián)邦政府開支，支持對(duì)窮人和弱勢(shì)群體的福利計(jì)劃，反對(duì)政府干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域的道德和私人生活，在聯(lián)邦和州的關(guān)系上主張擴(kuò)大聯(lián)邦權(quán)；保守主義則相反，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張減稅，反對(duì)擴(kuò)大政府開支，但主張政府在規(guī)范道德方面發(fā)揮積極的作用，在聯(lián)邦與州的關(guān)系上維護(hù)州權(quán)。雖然自“新政”以來至20世紀(jì)60年代末，民主黨傾向于自由主義，共和黨傾向于保守主義，但這兩種意識(shí)形態(tài)與兩大黨并沒有完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，兩黨內(nèi)都存在保守派、中間派和自由派等不同的政治派別。換言之，兩黨之間的意識(shí)形態(tài)差別或分歧并不明顯。在這一時(shí)期，民主黨是一個(gè)由南部保守派和北部自由派組成的意識(shí)形態(tài)多樣化的聯(lián)盟；共和黨則主要由北部自由派、北部中間派和南部保守派三大選民團(tuán)體組成。受共同的政黨意識(shí)形態(tài)或選區(qū)利益驅(qū)使，兩黨國會(huì)議員常常結(jié)成跨黨聯(lián)盟以通過或否決某項(xiàng)議案。例如，在民主黨同時(shí)控制白宮和參眾兩院的第103屆國會(huì)，共和黨與民主黨內(nèi)的保守派聯(lián)合，挫敗了克林頓總統(tǒng)提出的醫(yī)改法案。20世紀(jì)60年代以后，隨著兩黨選民結(jié)構(gòu)和選舉基地的變化、國會(huì)選區(qū)的重新劃分和國會(huì)選舉中“安全議席”的形成，兩黨國會(huì)議員中保守的民主黨人和自由派的共和黨人不斷減少，兩黨意識(shí)形態(tài)重疊的現(xiàn)象幾乎消失。據(jù)美專家統(tǒng)計(jì)，1965～1966年，眾議院共和黨自由派和民主黨保守派的數(shù)量為91名，到1995～1996年，這兩類議員人數(shù)下降到11名。1960年代初，參議院民主黨保守派和共和黨自由派人數(shù)高達(dá)22名，到1995～1996年則下降為零。endprint

兩黨內(nèi)意識(shí)形態(tài)同質(zhì)性增強(qiáng)，兩黨之間意識(shí)形態(tài)分歧和對(duì)立增大，表明同一黨議員的立法傾向越來越相似，不同黨議員之間的立法傾向的差別則越來越大，在關(guān)鍵議題上以黨派劃線投票將更加突出，使跨黨立法妥協(xié)變得更加困難，國會(huì)難以通過新的重要立法，從而導(dǎo)致更多的立法僵局。特別是在兩黨分別控制白宮和國會(huì)的“府會(huì)分治”或兩黨分別控制國會(huì)兩院而產(chǎn)生的“分裂國會(huì)”時(shí)，發(fā)生政策制定僵持的幾率更大。統(tǒng)計(jì)顯示，在20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)70年代初，美國會(huì)主要法案成為法律的比率高達(dá)80%；但從20世紀(jì)70年代到2000年初，這一比率下降為67%?？梢姡瑑牲h政治極化是導(dǎo)致政策制定僵局的主要原因，而政策制定的僵持發(fā)生在預(yù)算和開支問題上，則可能演變?yōu)檎瓣P(guān)門”。

“關(guān)門”是“極化”導(dǎo)致

兩黨在開支領(lǐng)域政策僵持的后果

按照憲法三權(quán)分立的規(guī)定，國會(huì)掌握“錢袋的權(quán)力”，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)只有國會(huì)撥款才有錢辦公。每個(gè)新財(cái)年開始之前，總統(tǒng)都要向國會(huì)提出下一年度預(yù)算案，交國會(huì)參眾兩院審議，如果國會(huì)未能通過預(yù)算案，聯(lián)邦政府就得“關(guān)門”。在兩黨的政策分歧中，預(yù)算開支和稅收是一個(gè)主要的領(lǐng)域。因此，在美國歷史上，曾多次發(fā)生因國會(huì)未能在新財(cái)年之前通過預(yù)算案而引發(fā)的聯(lián)邦政府“關(guān)門”危機(jī)。在上世紀(jì)70年代之前，發(fā)生過6次國會(huì)未能通過預(yù)算案的情況；自1976以來，先后有17次因國會(huì)未能通過預(yù)算案，政府無錢可用而釀成“關(guān)門”危機(jī)，但其中只有幾次導(dǎo)致政府實(shí)際“關(guān)門”。在1982年9月《反超支法》（Anti-Deficiency Act）重新修訂后，國會(huì)未能達(dá)成預(yù)算案才意味著政府實(shí)際“關(guān)門”。在20世紀(jì)80年代，多數(shù)的“關(guān)門”是短暫的?？肆诸D政府時(shí)期，由于克林頓政府提出的預(yù)算案遭到共和黨控制的國會(huì)強(qiáng)烈抵制，致使聯(lián)邦政府“關(guān)門”21天，是迄今為止聯(lián)邦政府“關(guān)門”時(shí)間最長(zhǎng)的一次。

近十多年來，隨著美國財(cái)政赤字和聯(lián)邦債務(wù)的攀升，預(yù)算開支法案成為國會(huì)兩黨立法斗爭(zhēng)的一個(gè)主要政策領(lǐng)域。奧巴馬執(zhí)政以來，美國兩黨政治極化的趨向進(jìn)一步加劇，兩黨圍繞開支和債務(wù)限額問題的斗爭(zhēng)日趨激烈，以至于國會(huì)無法通過預(yù)算法案，只能靠通過臨時(shí)開支法案來維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。自2009年以來，國會(huì)連續(xù)4年只能以臨時(shí)開支法案來維持聯(lián)邦政府運(yùn)轉(zhuǎn)。最近一次臨時(shí)開支法案于2013年3月28日通過，于9月30日到期，由于國會(huì)參眾兩院由民主黨和共和黨分別把持，盡管經(jīng)過幾輪談判，兩黨仍未能在9月30日前達(dá)成妥協(xié)，從而導(dǎo)致聯(lián)邦政府再次“關(guān)門”。

奧巴馬醫(yī)改法是兩黨在開支領(lǐng)域政策僵持的原因

本次聯(lián)邦政府“關(guān)門”危機(jī)中，共和黨堅(jiān)持把奧巴馬醫(yī)改法與新財(cái)年預(yù)算掛鉤是造成兩黨在開支法案上立法僵局的直接原因。

醫(yī)改法（the Patient Protection and Affordable Care Act）是奧巴馬第一任期最重要的政績(jī)之一。美國是西方發(fā)達(dá)國家中唯一沒有實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的國家，目前沒有享受醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)高達(dá)5000萬人。奧巴馬政府進(jìn)行醫(yī)療保健改革的目的是使這部分人中的多數(shù)能夠擁有醫(yī)保，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。在奧巴馬執(zhí)政的頭兩年，雖然遭到共和黨人的強(qiáng)烈反對(duì)，由于民主黨同時(shí)掌握白宮和國會(huì)，醫(yī)改法得以于2010年3月23日通過，當(dāng)日經(jīng)奧巴馬簽署成為法律。

奧巴馬醫(yī)改法的主要內(nèi)容：一是擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助的范圍。該法要求所有參加的州從2014年1月起按照新的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助的范圍，即擴(kuò)大到年收入在聯(lián)邦貧困線以上133%的所有成人，以擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面。這一要求預(yù)計(jì)目標(biāo)是全國增加1600～2000萬享受醫(yī)療補(bǔ)助的人，聯(lián)邦政府在頭三年將承擔(dān)新加入者100%的費(fèi)用，然后在2020年后逐漸減少到承擔(dān)90%的醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)用。二是規(guī)定沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人必須購買醫(yī)療保險(xiǎn)，否則處以罰款。醫(yī)改法的個(gè)人強(qiáng)制條款規(guī)定，沒有醫(yī)保的公民和合法居民從2014年起須購買聯(lián)邦批準(zhǔn)的醫(yī)療保險(xiǎn)，否則將被處以年收入2.5%的罰款。根據(jù)美國智庫愷撒家庭基金會(huì)的相關(guān)研究報(bào)告，2014年罰款金額為每個(gè)成人95美元，每個(gè)兒童47.5美元；到2016年，罰款金額增加到每個(gè)成人695美元，兒童347.5美元。企業(yè)也是一樣，醫(yī)改法規(guī)定，雇傭50個(gè)員工以上的企業(yè)如果不為員工購買醫(yī)療保險(xiǎn)將受到為每名員工支付2000～3000美元的處罰。三是建立醫(yī)保交易所（health insurance exchange）。醫(yī)改法還規(guī)定，各州可建立醫(yī)保交易所，作為居民和小企業(yè)購買醫(yī)保的市場(chǎng)。不擬建立醫(yī)保交易所的州須在2014年2月15日之前建立州伙伴關(guān)系交易所并提交計(jì)劃。沒有建立醫(yī)保交易所的州，聯(lián)邦將不再提供相關(guān)資金。

奧巴馬醫(yī)改法自法案提出之日起就遭到共和黨保守派和茶黨人士的強(qiáng)烈反對(duì)。他們從小政府的政治理念和維護(hù)州權(quán)的立場(chǎng)出發(fā)，認(rèn)為強(qiáng)制個(gè)人購買醫(yī)療保險(xiǎn)超出了國會(huì)擁有的管理州際商務(wù)的權(quán)力和稅收權(quán)，也違反了個(gè)人自由選擇醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)力；醫(yī)改法擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助范圍增加了聯(lián)邦政府和州政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)邦赤字和州的財(cái)政支出；對(duì)未擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助的州處以撤銷聯(lián)邦資金的懲罰是強(qiáng)制性的，違反了州的自治；私人醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)傳統(tǒng)上屬于州權(quán)的范圍，醫(yī)改法的強(qiáng)行規(guī)定，違反了憲法規(guī)定的聯(lián)邦與州分權(quán)的原則。因此，國會(huì)共和黨人和茶黨人士把廢除奧巴馬醫(yī)改法作為主要目標(biāo)，先寄希望于奧巴馬在2012年大選中敗選，從而可以廢除該法律。在奧巴馬成功當(dāng)選連任后，他們又利用在2010年中期選舉中取得的對(duì)眾議院的控制權(quán)，把廢除個(gè)人強(qiáng)制條款、不為醫(yī)改法實(shí)施提供資金以阻撓醫(yī)改法實(shí)施作為主要目標(biāo)。繼而在2014年預(yù)算的立法中，把奧巴馬醫(yī)改法與新財(cái)年預(yù)算和提高聯(lián)邦政府債務(wù)限額談判掛鉤作為一個(gè)重要的立法策略。此外，共和黨人擔(dān)任州長(zhǎng)和控制州議會(huì)的27個(gè)州還向聯(lián)邦最高法院起訴，要求推翻奧巴馬醫(yī)改法中的個(gè)人強(qiáng)制購買醫(yī)療保險(xiǎn)和強(qiáng)制州擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助范圍的條款。國會(huì)民主黨議員則從擴(kuò)大聯(lián)邦福利和醫(yī)療保健開支的傳統(tǒng)主張出發(fā)，堅(jiān)決反對(duì)取消奧巴馬醫(yī)改法實(shí)施資金作為批準(zhǔn)臨時(shí)開支法案和提高債務(wù)限額的前提，民主黨控制的州也支持?jǐn)U大醫(yī)療補(bǔ)助。奧巴馬醫(yī)改法由此成為兩黨預(yù)算和開支之爭(zhēng)的一個(gè)籌碼，從而導(dǎo)致聯(lián)邦政府“關(guān)門”。

政府“關(guān)門”的影響

此次聯(lián)邦政府“關(guān)門”危機(jī)給美國帶來諸多負(fù)面的影響。首先，在外交上，政府“關(guān)門”使美國因“棱鏡門”事件遭到國際社會(huì)和歐洲盟國指責(zé)的國家形象進(jìn)一步受損。奧巴馬因與國會(huì)共和黨人就政府“關(guān)門”和避免美國債務(wù)違約展開談判而不得不缺席于10月7～8日在印尼巴厘島召開的APEC峰會(huì)，從而“喪失”推進(jìn)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）的“良機(jī)”（奧巴馬語）。經(jīng)濟(jì)上，政府“關(guān)門”使美國經(jīng)濟(jì)損失了240億美元；因?yàn)閿?shù)十萬公務(wù)員停職在家，各種政府合同被迫推遲；美國國內(nèi)生產(chǎn)總值將下降；兩黨提高債務(wù)上限談判僵持不下而差一點(diǎn)釀成的債務(wù)違約則損害了美國的財(cái)政信譽(yù)。政治上，美國公眾對(duì)本屆國會(huì)的支持率下降到罕見低點(diǎn)，兩大黨在這場(chǎng)預(yù)算之爭(zhēng)中都沒有贏家，尤其是共和黨受“關(guān)門”事件持續(xù)發(fā)酵的影響，在11月舉行的部分州市長(zhǎng)選舉中，極端保守派相繼敗北。具有更深刻政治意義的是，“關(guān)門”危機(jī)凸顯了美國引以為自豪的美國式民主的弊端。

這次“關(guān)門”危機(jī)雖已結(jié)束，但可以預(yù)見的是，在兩黨政治極化的立法環(huán)境下，植根于美國分權(quán)制衡機(jī)制的內(nèi)在困境所導(dǎo)致的政府“關(guān)門”鬧劇仍將會(huì)不斷上演。

（作者系清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint