4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后建立教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長機(jī)制研究

喬春華

【摘 要】 4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)穩(wěn)定增長，2013年應(yīng)達(dá)到4.1%，以后逐年增0.1個百分點(diǎn)，即到“十三五”結(jié)束的2020年達(dá)到4.8%。4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后建立教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長機(jī)制，它包括：穩(wěn)定增長的立法機(jī)制，穩(wěn)定增長的問責(zé)機(jī)制，穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入機(jī)制、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，改革對高等學(xué)校的財(cái)政撥款機(jī)制和完善教育投入法定增長激勵機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 后4%； 教育經(jīng)費(fèi)； 穩(wěn)定增長； 機(jī)制； 研究

一、4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)穩(wěn)定增長

2013年3月5日，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出：“2012年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%?！壳拔覈甓蓉?cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出總額已經(jīng)超過2萬億元，今后還要繼續(xù)增加。”但2013年是多少？仍4%？還是應(yīng)穩(wěn)定增長，在《政府工作報(bào)告》卻沒有提到，2013年如何執(zhí)行？如何考量？

（一）4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后教育經(jīng)費(fèi)增長的三種提法

第一種提法是逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例

1999年1月13日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部的《面向二十一世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》第四十二條規(guī)定：“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例。”這個提法是提高比例，即在4%基礎(chǔ)上提高。

第二種提法是“鞏固4%”

2013年1月24日，《教育部2013年工作要點(diǎn)》第三十四條指出：“做好教育經(jīng)費(fèi)籌措、使用和管理工作。進(jìn)一步鞏固4%成果，保障教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定來源和增長?！薄办柟?%”即維持4%！

第三種提法是逐年增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入

上述《政府工作報(bào)告（2013）》提到“目前我國年度財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出總額已經(jīng)超過2萬億元，今后還要繼續(xù)增加?！?/p>

2010年11月8日，教育部部長袁貴仁接受采訪時指出：“要加大投入，改善辦學(xué)條件。明確提出提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%并穩(wěn)步增長?！?/p>

（二）對三種提法的評述

1.國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)該逐步提高

根據(jù)1993年2月的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中界定，4%是“發(fā)展中國家20世紀(jì)80年代的平均水平”，應(yīng)在20世紀(jì)末達(dá)到的指標(biāo)。記者黃小偉（2010）介紹：“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%到底是什么樣的概念？一比較就很清楚。據(jù)媒體報(bào)道，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國家為4.1%。印度、哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國家都超過4%。相比較之下，中國的教育投資水平連欠發(fā)達(dá)國家都不如，這與當(dāng)時世界第三大經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力是不相稱的。在“金磚四國”中，中國的教育競爭力略落后于俄羅斯，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于巴西和印度，但是中國的教育投入?yún)s是排在末尾?！爆F(xiàn)如今，我國已成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國，因此，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)該逐步提高。

2.“鞏固4%”

“鞏固4%”則鞏固“發(fā)展中國家20世紀(jì)80年代的平均水平”！與國外相比4%仍是一個低標(biāo)準(zhǔn)。不少學(xué)者和媒體介紹過國外財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，如：記者倪光輝、郝悅（2010）披露過一個資料，見表1。

綜上所述，我國2012年達(dá)到4%仍是一個低標(biāo)準(zhǔn)。

2012年9月6日，教育部長袁貴仁在國務(wù)院新聞發(fā)布會上講：“預(yù)計(jì)今年總經(jīng)費(fèi)將達(dá)到2.2萬億元”?！墩ぷ鲌?bào)告（2013）》確認(rèn)2012年GDP為51.9萬億元，據(jù)筆者計(jì)算，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例為4.239%，因此，2013年應(yīng)鞏固4.239%。若低于4.239%則從2012年退了下來。

3.逐年增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入

《政府工作報(bào)告（2013）》提出2013年“國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.5%左右?！?013年GDP測算為55.7925萬億元左右，按“鞏固4%”測算財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為2.2317萬億元左右。2012年教育經(jīng)費(fèi)投入2.2萬億元，如果2013年投入僅增300億元，雖“逐年增加”卻會跌下4%！

二、4%以后財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的問題

（一）4%只是教育還債的“起點(diǎn)”

2012年3月8日，熊丙奇（2012）指出：有輿論樂觀地分析，我國已還清教育欠債。這不但無視過去多年欠債的事實(shí)——關(guān)于教育欠債，至少應(yīng)該計(jì)算，從2000年起，每年教育投入離4%投入水平的差值，再進(jìn)行累加，由此得到的教育欠債是十分龐大的，一年達(dá)到4%，遠(yuǎn)不能抵清過去的大量欠債——而且，也為未來教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增加埋下隱患。要實(shí)現(xiàn)我國2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》確立的教育改革任務(wù)和教育發(fā)展目標(biāo)，教育經(jīng)費(fèi)投入如果僅僅維持在4%，是難以支撐的。而要提高投入，就必須調(diào)整撥款體系，由公眾參與預(yù)算決策，并監(jiān)督政府依法撥款。這也是讓錢花得明白、用到刀刃上，不可缺少的機(jī)制。

（二）2000—2011年欠賬多少

中新社記者張朔報(bào)道：“2012年3月11日上午，中國總理溫家寶來到人民大會堂江西廳，參加十一屆全國人大四次會議江西省代表團(tuán)全體會議。溫家寶說，這8年的政府工作報(bào)告，每年教育的比重都比較大。這恐怕是我們對教育支持力度最大的8年。但是，我還欠著一個‘賬，我明年一定把這個‘賬還清！”

筆者測算，2000—2011年共欠賬1.585多億元。（見表2）

（三）2020年應(yīng)達(dá)到比例多少

學(xué)者曾對2020年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例作過研究，將上述觀點(diǎn)列表于下（表3）。

胡錦濤在“十八大”在報(bào)告中指出：“在新世紀(jì)新階段，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是，鞏固和發(fā)展已經(jīng)初步達(dá)到的小康水平，到建黨一百年時，建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會；到建國一百年時，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！币虼耍覈仓荒茉?.5%至5%之間。應(yīng)該指出，上述學(xué)者也提到過7%，如胡鞍鋼、王磊認(rèn)為7%（其中社會承擔(dān)2.5%）。endprint

2012年后應(yīng)達(dá)到百分之幾？特別是2013年應(yīng)達(dá)到百分之幾？是擺在我們面前刻不容緩的問題。筆者建議，2012年已達(dá)到4.239%，2013年應(yīng)達(dá)到4.3%，以后逐年增0.1個百分點(diǎn)，即到“十三五”結(jié)束的2020年達(dá)到5%。

三、4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后建立教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長機(jī)制的建議

（一）穩(wěn)定增長立法機(jī)制——人大應(yīng)制定《教育投入法》

1.政府對《教育投入法》立法的規(guī)定

1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)〔1993〕3號）第四十七條規(guī)定：“增加教育投資是落實(shí)教育戰(zhàn)略地位的根本措施，各級政府、社會各方面和個人都要努力增加對教育的投入，確保教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。要逐步建立以國家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。通過立法，保證教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源和增長?！?/p>

2004年3月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部的《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2004〕5號）第三十條規(guī)定：“加強(qiáng)和改善教育立法工作，完善中國特色教育法律法規(guī)體系。修訂《義務(wù)教育法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》和《學(xué)位條例》，適時起草《學(xué)校法》、《教育考試法》、《教育投入法》和《終身學(xué)習(xí)法》，研究制定有關(guān)教育行政法規(guī)，全面清理、修訂教育部部門規(guī)章和規(guī)范性文件，適時制定符合實(shí)踐需要的部門規(guī)章，積極推動各地制定配套性的教育法規(guī)、規(guī)章，力爭用五至十年的時間形成較為完善的中國特色教育法律法規(guī)體系?！?/p>

1994年7月3日，國務(wù)院頒發(fā)的《〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）第二十二條規(guī)定：“應(yīng)制定并頒布《實(shí)施義務(wù)教育投入條例》，明確規(guī)定各級政府要采取有力措施，保證和不斷增加對義務(wù)教育的投入。”

2004年1月5日，《中國教育報(bào)》公布的“教育部公布2004年度工作要點(diǎn)”第四十三條規(guī)定：“完善中國特色教育法律法規(guī)體系。全力做好《義務(wù)教育法》修訂工作，組織專門力量，盡快完成修訂草案并上報(bào)國務(wù)院，力爭盡早通過。全面啟動《教育法》、《教師法》、《高等教育法》和《學(xué)位條例》修改工作，開展起草《學(xué)校法》、《終身學(xué)習(xí)法》、《教育投入法》和《教育考試法》的可行性研究。積極推動各地制定配套性的教育法規(guī)和規(guī)章?！?/p>

20年過去了，《教育投入法》仍未立法。

2.對全國人大代表關(guān)于《教育投入法》議案的反饋

1993年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》后，全國人大代表、政協(xié)委員對《教育投入法》的議案就開始了。據(jù)中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）披露共8次：

（1）1994年10月27日，“關(guān)于第八屆全國人大第二次會議主席團(tuán)交付全國人大教科文衛(wèi)委員會審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告”顯示：許鵬等32位代表、朱盛科等32位代表、胡平平等32位代表、趙師慶等32位代表、白楓等32位代表提出第71號、第81號、第457號、第467號、第530號議案，建議盡快制訂《教育投入法》。

（2）1995年10月30日，“關(guān)于第八屆全國人大第三次會議主席團(tuán)交付全國人大教科文衛(wèi)委員會審議的代表提出的議案審議結(jié)果報(bào)告”顯示：賀桂梅等32位代表、白楓等33位代表建議制定《教育投入法》的議案（第369、519號）。

（3）1996年10月29日，“全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于八屆全國人大四次會議代表提議案審議報(bào)告”顯示：趙師慶等31位代表建議制定《教育投入法》的議案（第508號）。

（4）1997年11月1日，“全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于八屆全國人大五次會議代表提議案審議報(bào)告”顯示：趙師慶等32位代表建議制定《教育投入法》的議案（第403號）。

（5）1998年12月29日，“全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于第九屆全國人大第一次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告”顯示：黨磊等32位代表、夏秀蓉等30位代表、徐廷生等32位代表、陳癸尊等32位代表、楊崇龍等60位代表、袁崇孚等32位代表、趙師慶等32位代表、孔繁超等32位代表以及安徽代表團(tuán)建議制定教育投入法的議案（第18號、第56號、第155號、第298號、第487號、第658號、第688號、第692號、第699號）。

（6）2006年10月30日，“全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于第十屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告”顯示：周曉光等30名代表、張志■等32名代表、阮文忠等34名代表、阿不都拉等33名代表、王斌泰等72名代表提出制定教育投入法的議案共5件（第309號、第737號、第785號、第802號、第983號議案）。

（7）2008年10月24日，“全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于十一屆全國人大一次會議主席團(tuán)交付審議的代表議案的審議意見”顯示：王梅珍等31名代表（第395號議案）提出，雖然我國教育經(jīng)費(fèi)支出總額和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量持續(xù)增長，但我國的教育投入在國際上仍然處于較低的水平，成為影響我國教育事業(yè)發(fā)展的主要‘瓶頸，建議制定教育投入保障法。

（8）2010年10月13日，“全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告”顯示：“袁敬華等30名代表（第144號議案）提出，義務(wù)教育法中關(guān)于民族地區(qū)義務(wù)教育方面的法律沒有得到有效實(shí)施，主要原因是缺乏具體、可操作性強(qiáng)的配套制度，建議制定民族地區(qū)義務(wù)教育投入保障法。

上述對全國人大代表關(guān)于《教育投入法》議案的反饋有兩個值得重視的信息：

一是，1995年10月30日的“報(bào)告”提到“目前，國家教委正在起草‘教育投入條例（草案），即將報(bào)請國務(wù)院審議。建議國務(wù)院先頒發(fā)教育投入條例，經(jīng)過一段實(shí)施后，再考慮制定‘教育投入法?！?998年12月29日的“報(bào)告”提到“考慮到保證教育投入的現(xiàn)有法律規(guī)定有的還比較原則，為增強(qiáng)法律的針對性和可操作性，建議國務(wù)院抓緊制定教育投入條例，與教育法有關(guān)規(guī)定相配套。同時，地方也應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)?！眅ndprint

二是，2006年10月30日以前的“報(bào)告”都由“全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會”提出，而2006年10月30日開始的“報(bào)告”由“全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會”提出。

馮海寧（2010）報(bào)道：“有學(xué)者曾指出，我國縱向的教育體制障礙在管理層級過多，受利益分配的干擾太多；橫向的教育體制障礙在財(cái)政的大盤子里很難把教育經(jīng)費(fèi)這杯羹分到位。還有學(xué)者提出，教育投入不但與教育體制有關(guān)，而且與財(cái)政分權(quán)體制密切相關(guān)?？梢姡眄橌w制、機(jī)制是多么重要，但現(xiàn)實(shí)中似乎還沒有理順，比如說，缺乏考核問責(zé)機(jī)制。另外，需要立法保障教育投入，例如制定《教育投入保障法》等，但沒有納入立法計(jì)劃?！?/p>

（二）穩(wěn)定增長的問責(zé)機(jī)制

1.法規(guī)規(guī)定的“法律責(zé)任”

1995年3月18日，全國人大通過的《教育法》第七十一條規(guī)定：“違反國家有關(guān)規(guī)定，不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費(fèi)的，由同級人民政府限期核撥；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。違反國家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用、克扣教育經(jīng)費(fèi)的，由上級機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用、克扣的經(jīng)費(fèi)，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政分處?！?/p>

1998年8月29日，全國人大通過的《高等教育法》未對“法律責(zé)任”作出規(guī)定。

2006年6月29日，全國人大通過的《教育法》第五十一條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府違反本法第六章的規(guī)定，未履行對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)的，由國務(wù)院或者上級地方人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”

1985年5月27日，中共中央的發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》第五條規(guī)定：“各級黨委和政府都要按照黨的十二大的決策，把教育擺到戰(zhàn)略重點(diǎn)的地位，把發(fā)展教育事業(yè)作為自己的主要任務(wù)之一，上級考查下級都要以此作為考績的主要內(nèi)容之一?！?/p>

1994年7月3日，國務(wù)院發(fā)布《〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）第二十七條規(guī)定：“把重視教育，保證必要的教育投入，為教育辦實(shí)事，列為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)責(zé)任制和考核政績的重要內(nèi)容?！?/p>

2.有法不依

11年未達(dá)到4%是有法不依。上述十個文件規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%，其中中共中央和國務(wù)院或中共中央、國務(wù)院下達(dá)的6個，全國人大通過的3個。其中，2006年的《第十一個五年規(guī)劃綱要》是十屆全國人大四次會議通過的，提到了“十一五”期間即2010年時“達(dá)到4%”。但2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》卻規(guī)定“2012年達(dá)到4%?！边@里有兩個問題：一是國務(wù)院頒發(fā)的是行政法規(guī)，1993年提出4%至今未落實(shí)，是有法不依；二是“十一五規(guī)劃綱要”是2006年十屆全國人大四次會議通過的，在2010年時“達(dá)到4%”，2010年還未到年底，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》卻改為“2012年達(dá)到4%?！敝醒胝尉中薷娜珖舜蟮淖龇ㄊ欠裢桩?dāng)。

此外，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重4%的目標(biāo)拖了11年才達(dá)到，1999年對“財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出所占的比例”每年提高1個百分點(diǎn)的規(guī)定也未達(dá)到。如何保障教育投入的長效機(jī)制？只有依靠立法，并相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

3.需要確立經(jīng)費(fèi)問責(zé)機(jī)制

尹大力（2010）指出：“實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)，‘難就‘難在法律對博弈機(jī)制沒有作出明確的規(guī)范，對問責(zé)機(jī)制缺乏剛性的約束，對違法責(zé)任人的處理下不了手。要想在2012年如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須在上述兩方面進(jìn)一步完善立法，強(qiáng)化法律的權(quán)威，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！?/p>

（三）需要形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入機(jī)制

2004年3月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部的《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》第四十條規(guī)定：“建立與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的教育財(cái)政制度，保證經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長。教育是政府一項(xiàng)最重要的工作，教育投入是公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容，必須強(qiáng)化各級政府對教育投入的責(zé)任，以更大的精力、更多的財(cái)力發(fā)展教育。各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)，適當(dāng)收取少量雜費(fèi)；非義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，以政府為主渠道，由政府、受教育者和社會共同分擔(dān)。逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入機(jī)制。”

2013年1月24日，《教育部2013年工作要點(diǎn)》第十一條指出：“統(tǒng)籌建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)、保障教育投入穩(wěn)定增長的體制機(jī)制。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，綜合運(yùn)用法規(guī)、政策、公共財(cái)政、信息服務(wù)等多種手段?！?/p>

2013年4月15日，教育部發(fā)布的《關(guān)于開展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動，進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知》第五條指出：“建立和完善各級各類學(xué)校生均撥款制度。在逐步提高義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額和地方高校生均撥款水平的基礎(chǔ)上，各地爭取用2-3年時間，根據(jù)國家辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)基本需要，制定學(xué)前、特殊、普通高中、中職、高職教育生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，并建立與財(cái)力狀況、辦學(xué)需求和物價水平聯(lián)動的穩(wěn)定增長機(jī)制，保障教育投入，提高辦學(xué)水平?！?/p>

教育部《關(guān)于開展“教育經(jīng)費(fèi)管理年”活動，進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費(fèi)的通知》第十八條規(guī)定：“要重點(diǎn)對保證財(cái)政教育投入穩(wěn)定增長和擴(kuò)大社會投入的體制機(jī)制進(jìn)行研究，不斷完善教育投入長效機(jī)制。”

（四）需要確立經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制

經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制有三種提法：endprint

1.成本分擔(dān)機(jī)制

1999年6月13日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》第二十四條規(guī)定：“在非義務(wù)教育階段，要適當(dāng)增加學(xué)費(fèi)在培養(yǎng)成本中的比例，逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及政府公共財(cái)政體制的財(cái)政教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制?！?/p>

2001年7月，教育部頒布的《全國教育事業(yè)第十個五年計(jì)劃》明確提出，“建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政府公共財(cái)政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制”。

2.經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制

2013年1月9日，袁貴仁在2013年全國教育工作會議上的講話中指出：“一是籌好經(jīng)費(fèi)。要繼續(xù)增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。就眼前而言，各級教育部門要積極配合有關(guān)部門，抓住年底超收安排和年初預(yù)算這兩個關(guān)節(jié)點(diǎn)，科學(xué)編制、足額安排2013年預(yù)算。從長遠(yuǎn)一點(diǎn)看，要研究制定各級各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，健全兩個方面分擔(dān)機(jī)制：一方面是各級政府之間的縱向分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步明晰中央、省、市、縣的教育事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，拓展增加投入的新舉措、新項(xiàng)目。另一方面是政府、家庭、社會之間的橫向分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步明晰生均經(jīng)費(fèi)需求和財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)之間的資源配置關(guān)系。要在政府加大教育投入的同時，千方百計(jì)地爭取利用更多的社會資源、民間資源、市場資源、國際資源建好學(xué)校、辦好教育?！?/p>

3.資源有償使用的成本分擔(dān)機(jī)制

2007年1月15日，《教育部、財(cái)政部關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》（教財(cái)〔2007〕1號）第十二條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)合理分?jǐn)偣迷O(shè)施的運(yùn)行成本，建立資源有償使用的成本分擔(dān)機(jī)制，減少資源浪費(fèi)，降低辦學(xué)成本。”

上述三種經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，第一種是大家熟悉的，即教育成本由政府、受教育者和社會共同分擔(dān)的機(jī)制；第二種是袁貴仁部長最近提出來的，他除了包括第一種分擔(dān)機(jī)制外，還增加了“各級政府之間的縱向分擔(dān)機(jī)制”；第三種是高校內(nèi)部成本的分擔(dān)機(jī)制。第一種和第二種是屬于本文涉及的教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長機(jī)制。

（五）改革對高等學(xué)校的財(cái)政撥款機(jī)制

1999年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出，“進(jìn)一步完善教育經(jīng)費(fèi)撥款辦法，充分發(fā)揮教育撥款在宏觀調(diào)控中的作用，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。政府的教育撥款主要用于保證普及義務(wù)教育和承擔(dān)普通高等教育的大部分經(jīng)費(fèi)”，“逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及政府公共財(cái)政體制的財(cái)政教育撥款政策”。

1.國家規(guī)定的“改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法”未實(shí)行

1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第二十一條規(guī)定：“改革對高等學(xué)校的財(cái)政撥款機(jī)制，充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用。對于不同層次和科類的學(xué)校，撥款標(biāo)準(zhǔn)和撥款方法應(yīng)有所區(qū)別。改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法，逐步實(shí)行基金制，在國家和地方預(yù)算下達(dá)的教育經(jīng)費(fèi)之外，學(xué)?？梢婪ɑI集資金?！?0年過去了，國家規(guī)定的“改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法”未實(shí)行。

2.撥款仍按學(xué)生人數(shù)“人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)”的方法

《中國教育改革和發(fā)展綱要》第四十八條“三個增長”中仍有“按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長”的規(guī)定。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十七條規(guī)定：“完善投入機(jī)制。進(jìn)一步明確各級政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)，完善各級教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源和增長。各地根據(jù)國家辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)基本需要，制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)各級學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。”第六十七條規(guī)定：“地方教育投入保障機(jī)制改革試點(diǎn)。建立多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)長效機(jī)制；制定各級學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)；探索政府收入統(tǒng)籌用于支持教育的辦法；建立教育投入分項(xiàng)分擔(dān)機(jī)制；依法制定鼓勵教育投入的優(yōu)惠政策?！?/p>

2010年10月24日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號） 第五十條指出：“根據(jù)辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)基本需要，研究制定各級學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

3.設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條要求“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性?！钡谖迨藯l指出：“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性。加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度?！?/p>

2001年7月，教育部頒布的《全國教育事業(yè)第十個五年計(jì)劃》明確提出“建立各級教育投入的評估制度”。

撥款機(jī)制是政府和高校共同關(guān)注的問題，其核心是如何建立科學(xué)、合理、有效的撥款機(jī)制。目前基本上仍是“綜合定額+專項(xiàng)”的撥款模式，只不過改為“生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)+專項(xiàng)”的模式。由于實(shí)行基金制條件不夠成熟，績效撥款的模式條件也不夠成熟，因此，設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性。其要點(diǎn)是在政府與高校之間，設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，發(fā)揮其緩沖器的作用，通過評估的方法撥款，不再是“跑部錢進(jìn)”。

（六）完善推動地方政府落實(shí)教育投入法定增長激勵機(jī)制

2004年3月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部的《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》第四十一條規(guī)定：“拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道，建立社會投資、出資和捐資辦學(xué)的有效激勵機(jī)制。在非義務(wù)教育階段，要合理確定政府和受教育者分擔(dān)辦學(xué)成本的比例，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要與居民家庭承受能力相適應(yīng)。要完善企業(yè)及公民個人向教育捐贈的稅收優(yōu)惠政策，探索企業(yè)合理分擔(dān)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的辦法。扶持發(fā)展各種形式的公益性教育基金和信托基金，擴(kuò)大彩票收益用于支持教育的份額。鼓勵和支持學(xué)校開展勤工儉學(xué)、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)。積極鼓勵和引導(dǎo)社會、企業(yè)和公民個人捐資助學(xué)、出資和投資辦學(xué)?！钡谒氖龡l規(guī)定：“對于中央本級財(cái)政資助的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要強(qiáng)化項(xiàng)目管理制度，建立行政、專家和社會中介機(jī)構(gòu)相結(jié)合的項(xiàng)目評價系統(tǒng)。在逐年評價督查的基礎(chǔ)上，實(shí)行與項(xiàng)目實(shí)效掛鉤的滾動撥款制度和相應(yīng)的激勵機(jī)制。完善地方教育財(cái)政撥款制度?！?/p>

2011年2月10日，《教育部2011年工作要點(diǎn)》第二十五條指出：“落實(shí)增加教育投入的各項(xiàng)政策措施。主動配合有關(guān)部門依法落實(shí)增加教育投入的各項(xiàng)政策。加強(qiáng)和改進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公告制度，完善推動地方政府落實(shí)教育投入法定增長激勵機(jī)制。建設(shè)全面預(yù)算管理制度，完善預(yù)算支出績效評價體系和資源配置機(jī)制。研究設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會。指導(dǎo)各地制定職業(yè)教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮教育資金監(jiān)管中心作用，加強(qiáng)重大項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范安全有效?！?/p>

從以上文件可以看出，教育投入的激勵機(jī)制兩個含義：一是調(diào)動各方面對教育投入的積極性，拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道；二是通過績效評價的方法，完善預(yù)算支出績效評價體系和資源配置機(jī)制，撥款向績效好的學(xué)校和項(xiàng)目傾斜。

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