城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的思考

顏永翔

摘要：

全面預(yù)算管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段，城投類企業(yè)在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，更應(yīng)該重視和加強(qiáng)全面預(yù)算管理。從全面預(yù)算管理的內(nèi)涵出發(fā)，深入分析城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算的意義和作用，以及全面預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題，并結(jié)合當(dāng)前的形勢，提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：

城投類企業(yè)；全面預(yù)算管理；對(duì)策與建議

中圖分類號(hào)：

F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）01-0023-02

全面預(yù)算管理作為國外先進(jìn)的企業(yè)管理制度，從20世紀(jì)90年代流入我國，已逐步被越來越多的企業(yè)所接受。2001年4月，財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，2008年5月財(cái)政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》明確要求企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理制度，這些制度的出臺(tái)，標(biāo)志著全面預(yù)算管理作為企業(yè)內(nèi)部管理控制的一種主要方法，無論從理論上還是從實(shí)踐上已經(jīng)在我國得到廣泛認(rèn)同。因此，為加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，城投類企業(yè)作為地方政府融資平臺(tái)，必須進(jìn)一步重視和加強(qiáng)全面預(yù)算管理工作。

1 全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算是指在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，為合理利用企業(yè)資源，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和財(cái)務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，它反映的是企業(yè)未來某一特定期間（一般不超過一年或一個(gè)經(jīng)營周期）的全部生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃。

全面預(yù)算管理是企業(yè)內(nèi)部控制的一種方法，是兼具規(guī)劃、控制、溝通、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等功能為一體的綜合貫徹企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的管理工具。它以效益為出發(fā)點(diǎn)，以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系作保障的全面控制公司經(jīng)營活動(dòng)的一種管理模式。

在現(xiàn)代企業(yè)管理實(shí)踐中，企業(yè)管理者只有廣泛采用現(xiàn)代管理理念，才能充分認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理的意義；只有懂得如何科學(xué)編制全面預(yù)算，善于運(yùn)用全面預(yù)算管理，才能使企業(yè)成長為真正的現(xiàn)代企業(yè)。因此，實(shí)行全面預(yù)算管理對(duì)企業(yè)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義和作用，尤其對(duì)于亟需加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的城投類企業(yè)而言，意義和作用更加明顯。

2 城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的意義和作用

城投類企業(yè)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也稱地方政府融資平臺(tái)公司，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資集團(tuán)公司等。在城投類企業(yè)內(nèi)部實(shí)行全面預(yù)算管理，對(duì)其順利轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度都具有十分重要的意義和作用。

2.1 城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的意義

（1）實(shí)行全面預(yù)算管理是城投類企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要。

從2010年起，國家陸續(xù)頒發(fā)了國發(fā)[2010]19號(hào)等一系列文件，用于規(guī)范城投類企業(yè)，加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。城投類企業(yè)為了適應(yīng)國家宏觀調(diào)控，以及自身發(fā)展的需要，正逐步從純粹的地方政府融資平臺(tái)向市場化經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變，因此，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范經(jīng)營收入和支出，防范投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理。

（2）實(shí)行全面預(yù)算管理是城投類企業(yè)內(nèi)部管理的需要。

隨著城投類企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型為真正的市場經(jīng)營主體，現(xiàn)在的管理模式和制度已不能適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展需要，必須構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全各項(xiàng)管理制度，尤其是全面預(yù)算管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，控制投資和成本支出，增強(qiáng)自我造血功能，提升經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（3）實(shí)行全面預(yù)算管理是城投類企業(yè)經(jīng)營管理的需要。

城投類企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)中不僅包括對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資，也包括經(jīng)營管理授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)、資源，國資委每年都會(huì)實(shí)行績效考核。因此，實(shí)行全面預(yù)算管理，預(yù)測全年經(jīng)營情況，不僅能夠保證管理責(zé)任清晰，財(cái)務(wù)控制有力、預(yù)算考核有效，而且能夠?qū)⒏黜?xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)納入可控范圍之內(nèi)，確保完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。

2.2 城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的作用

（1）提升管理能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。

隨著國家對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范和調(diào)控，城投類企業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型勢在必行。由于城投類企業(yè)的特殊身份，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型對(duì)企業(yè)管理者的管理水平和管理能力都提出了很高的要求。因此，通過全面預(yù)算管理，將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，采取預(yù)算的制訂、執(zhí)行、監(jiān)控、考評(píng)等一系列手段，使企業(yè)的經(jīng)營管理符合戰(zhàn)略目標(biāo)，確保最大程度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。而且，在轉(zhuǎn)型過程中，城投類企業(yè)還可以通過全面預(yù)算反饋信息，動(dòng)態(tài)的調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)，提升企業(yè)的戰(zhàn)略管理能力和水平，盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型成功。

（2）提高運(yùn)營效率，實(shí)行有效監(jiān)控和考核。

城投類企業(yè)一般都是以集團(tuán)公司的形式出現(xiàn)，通過全面預(yù)算管理，可以事先預(yù)測集團(tuán)及子公司使用資源的效率和對(duì)各種資源的需要，并合理配置有關(guān)資源，提高運(yùn)營效率。而且通過預(yù)算的制訂、執(zhí)行，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施事前、事中控制，在事后通過對(duì)比分析、考核來評(píng)價(jià)集團(tuán)及子公司，發(fā)現(xiàn)企業(yè)在運(yùn)營等方面的偏差，并及時(shí)糾正偏差，使城投類企業(yè)按照戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)前進(jìn)。

（3）加強(qiáng)內(nèi)部控制，防范經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。

全面預(yù)算管理不僅設(shè)定了城投類企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，也分析了企業(yè)身處的環(huán)境，預(yù)測了下一年度的經(jīng)營情況。因此，在編制預(yù)算時(shí)，可以事先發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的措施防范，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以從容應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到規(guī)避和化解經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3 城投類企業(yè)全面預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題

3.1 城投類企業(yè)全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀

城投類企業(yè)作為地方政府融資平臺(tái)，首要任務(wù)是為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，因此一般都重融資輕管理，重建設(shè)輕經(jīng)營。通過與全國各地城投類企業(yè)交流了解得知，由于全國各地的城投類企業(yè)分別處在不同的發(fā)展階段，因此，市場化程度較高的基本實(shí)行了全面預(yù)算管理，如上海城投、合肥建投，市場化程度較低的尚未實(shí)行全面預(yù)算管理，如一些縣級(jí)城投類企業(yè)。但是，隨著城投類企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的加快，越來越多的城投類企業(yè)意識(shí)到需要構(gòu)建合理的法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，尤其是全面預(yù)算管理制度。endprint

3.2 城投類企業(yè)全面預(yù)算管理存在的問題

雖然城投類企業(yè)越來越重視全面預(yù)算管理，并以此作為重要手段對(duì)子公司實(shí)施管控，但在全面推進(jìn)過程中仍存在一些問題，具體表現(xiàn)在：

（1）對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠、理解不深。

由于城投類企業(yè)是為了地方政府融資而產(chǎn)生的，大部分企業(yè)管理者是從政府相關(guān)部門調(diào)任，缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全面預(yù)算管理更是意識(shí)淡薄，有的甚至把它當(dāng)作一種數(shù)字游戲，或者認(rèn)為只是財(cái)務(wù)部門的事情，根本不把它當(dāng)回事，導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)及子公司根本不編制全面預(yù)算，或者消極應(yīng)付全面預(yù)算管理，使得企業(yè)內(nèi)部管理混亂。

（2）全面預(yù)算偏離公司整體戰(zhàn)略規(guī)劃。

在城投類企業(yè)規(guī)范和轉(zhuǎn)型過程中，有的沒有制訂戰(zhàn)略規(guī)劃，有的雖然制訂了戰(zhàn)略規(guī)劃，但并沒有按照戰(zhàn)略規(guī)劃來執(zhí)行，因此，即便城投類企業(yè)實(shí)行了全面預(yù)算管理，但全面預(yù)算由于沒有戰(zhàn)略作為指引，使得全面預(yù)算常常處于本末倒置的狀態(tài)，與戰(zhàn)略目標(biāo)相互沖突，難以取得預(yù)期的效果。

（3）缺乏有效的組織支持。

我國企業(yè)在實(shí)行全面預(yù)算管理的過程中，普遍存在缺乏有效的管理組織支撐，城投類企業(yè)也不例外。一是內(nèi)部未設(shè)立專門的全面預(yù)算管理部門，多由財(cái)務(wù)部門兼任；二是其他各部門認(rèn)為全面預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事，往往不參與預(yù)算編制，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際有點(diǎn)脫軌；三是子公司有的實(shí)行了全面預(yù)算管理，有的未實(shí)行全面預(yù)算管理，使得整個(gè)企業(yè)集團(tuán)全面預(yù)算管理不全面；四是城投類企業(yè)管理的子公司層次、類型和業(yè)務(wù)都比較混雜，母子公司管控不到位，使得全面預(yù)算管理難以執(zhí)行到位。

（4）配套措施不健全。

全面預(yù)算管理涉及預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等，由于在實(shí)際操作過程中，大部分城投類企業(yè)對(duì)實(shí)行全面預(yù)算管理的配套措施不健全，考核評(píng)價(jià)體系未建立，導(dǎo)致存在重編制輕執(zhí)行，或者重執(zhí)行輕考核的現(xiàn)象，甚至存在執(zhí)行隨意性較大，造成預(yù)算與結(jié)果偏差很大，難以確定產(chǎn)生差異的原因，全面預(yù)算管理形同虛設(shè)。

（5）全面預(yù)算管理人員水平不高。

全面預(yù)算管理作為一種先進(jìn)的管理手段，需要管理人員具有全局觀、大局觀，對(duì)事物未來發(fā)展的研判具有前瞻性。但在現(xiàn)實(shí)中，很多城投類企業(yè)從事全面預(yù)算管理人員企業(yè)管理意識(shí)不高，經(jīng)驗(yàn)不足，使得全面預(yù)算的編制不夠科學(xué)，作用難以發(fā)揮。

4 城投類企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的對(duì)策與建議

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”城投類企業(yè)要想在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中搶占先機(jī)，提高市場競爭力，就必須制訂合適的發(fā)展戰(zhàn)略，全面推行全面預(yù)算管理，不斷改進(jìn)和完善。為此，針對(duì)上述問題，提出以下對(duì)策和建議。

4.1 制訂發(fā)展戰(zhàn)略，確定戰(zhàn)略目標(biāo)

發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)企業(yè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，戰(zhàn)略目標(biāo)是企業(yè)為之奮斗的方向，而全面預(yù)算管理目標(biāo)必須以發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，與戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)。因此，城投類企業(yè)在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，必須結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)及自身實(shí)際情況制訂合適的發(fā)展戰(zhàn)略，明確戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路徑，為實(shí)行全面預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。

4.2 樹立全面預(yù)算管理理念

全面預(yù)算管理是一種集戰(zhàn)略化、系統(tǒng)化等理念為一體的現(xiàn)代企業(yè)管理模式，城投類企業(yè)要真正轉(zhuǎn)型為市場主體，形成核心競爭力和市場競爭力，就必須樹立全面預(yù)算管理理念，加強(qiáng)全面預(yù)算管理工作，未雨綢繆，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)控，適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.3 建立全面預(yù)算管理組織保障體系

全面預(yù)算管理涉及面較廣，不是單單依靠哪一個(gè)部門就能完成，必須從上到下統(tǒng)籌考慮。因此，集團(tuán)及子公司要構(gòu)建相互關(guān)聯(lián)的多層級(jí)的預(yù)算管理體系，在董事會(huì)下設(shè)立全面預(yù)算管理委員會(huì)，從財(cái)務(wù)部等各相關(guān)職能部門抽調(diào)骨干組成，各子公司由財(cái)務(wù)部牽頭設(shè)立全面預(yù)算管理小組，根據(jù)母子公司管控模式，溝通對(duì)接全面預(yù)算，最終形成整個(gè)集團(tuán)的全面預(yù)算。其他各部門要支持配合全面預(yù)算工作，使全面預(yù)算相對(duì)準(zhǔn)確，并通過參與編制全面預(yù)算，更好的理解和執(zhí)行全面預(yù)算工作。

4.4 完善考核評(píng)價(jià)體系等配套措施

全面預(yù)算管理只有制訂相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)辦法，定期對(duì)全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果實(shí)施績效考核，才能保證全面預(yù)算工作的有序開展。因此，城投類企業(yè)要依照行業(yè)特點(diǎn)以及公司經(jīng)營特點(diǎn)，針對(duì)不同部門，不同類型子公司制定不同的預(yù)算考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，公開、公平、公正實(shí)施績效考核，并將考核結(jié)果與個(gè)人利益掛鉤，促使全體人員認(rèn)真對(duì)待全面預(yù)算，使全面預(yù)算得到真正的貫徹執(zhí)行。

4.5 全面提高預(yù)算管理人員水平

全面預(yù)算的編制主要是依靠預(yù)算管理人員通過分析公司經(jīng)營情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)環(huán)境等對(duì)下一年度進(jìn)行預(yù)測。要想全面預(yù)算相對(duì)準(zhǔn)確，預(yù)算編制人員就必須要有前瞻性和較強(qiáng)的形勢預(yù)判能力。城投類企業(yè)每年涉及的資金幾十億甚至上百億，更要求全面預(yù)算管理人員有較高的預(yù)算管理水平和能力。因此，城投類企業(yè)更要加強(qiáng)對(duì)全體人員進(jìn)行宣傳教育，督促全體人員樹立全面預(yù)算管理理念，多方面學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，為全面預(yù)算的編制、執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

綜上所述，全面預(yù)算管理已成為國內(nèi)外企業(yè)廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代化管理方法，尤其是城投類企業(yè)作為政府融資平臺(tái)公司，更應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到，實(shí)行全面預(yù)算管理將有助于提高市場競爭力，加快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。因此，要重視和加強(qiáng)全面預(yù)算管理，轉(zhuǎn)變觀念，更新認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)意識(shí)，通過全面預(yù)算管理，合理調(diào)配資產(chǎn)資源，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)城投類企業(yè)不斷發(fā)展壯大。

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