不一樣的底色不一樣的美——部分國家國土空間規(guī)劃體系特征

編者按生態(tài)文明建設離不開國家空間規(guī)劃。國家空間規(guī)劃體系是一個國家社會經濟發(fā)展到一定階段，為協(xié)調各類各級空間規(guī)劃的關系，實現(xiàn)國家競爭力、可持續(xù)發(fā)展等空間目標而建立的空間規(guī)劃系統(tǒng)。1999年歐盟通過的《歐洲空間展望》以及同時開展的歐盟空間規(guī)劃政策與體系研究成果，對推動歐洲各成員國空間規(guī)劃的開展以及空間規(guī)劃體系的不斷完善發(fā)揮重要作用。

規(guī)劃打底色，家園才會美。由于各國空間規(guī)劃根植于不同的地理、經濟、法律、歷史和文化條件等多種因素，各國規(guī)劃的理念和模式也不盡相同，本文將介紹幾個國家的空間規(guī)劃體系的模式。

不一樣的底色不一樣的美
——部分國家國土空間規(guī)劃體系特征

□蔡玉梅

國家空間規(guī)劃體系是在一定歷史條件下，受多種因素影響而形成的，具有一定的必然性，并同時具有動態(tài)性特征。

政權組織形式影響空間規(guī)劃的主要特征

政府機關職權集散的政體分類包括單一制和聯(lián)邦制兩種。日本屬于中央集權型單一制國家，中央政府具有較大的決策權，規(guī)劃體系均屬于區(qū)域經濟型。而英國是地方分權型單一制國家，地方議會依法自主處理本地區(qū)事務，中央政府依法監(jiān)督，規(guī)劃體系屬于地方利用法規(guī)型。德國是地方分權型聯(lián)邦制國家，規(guī)劃體系結構表現(xiàn)為垂直型的特點。上位規(guī)劃指導性強，具有法定作用的下位規(guī)劃控制性較強。

行政組織體系對國家空間規(guī)劃層級起基礎作用

各國基本按“一級政府，一級事權，一級規(guī)劃”的原則構建本國的空間規(guī)劃體系。日本政府是由中央政府、都道府縣以及市町村的行政組織與規(guī)劃層級相對應。德國聯(lián)邦政府行政組織體制分為聯(lián)邦、州、地方縣（市）及市鎮(zhèn)的組織體系與其空間規(guī)劃層級相對應。通常國土面積較大國家設置的行政組織層級也多，但是規(guī)劃層級類型總體上只有三類，即國家級（戰(zhàn)略性），區(qū)域級（銜接性）和地方級（操作性）。

經濟體制影響國家空間規(guī)劃不同層級的功能

經濟體制對空間規(guī)劃體系的影響體現(xiàn)在不同層級規(guī)劃發(fā)揮作用的方式和程度。日本是行政主導性的市場經濟國家，空間規(guī)劃不僅體系完備，與相關規(guī)劃的關系也尤為密切，屬于強干預型。德國是社會市場經濟國家，聯(lián)邦層面的規(guī)劃比較宏觀，底層的規(guī)劃尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃比較具體，屬適度干預型。美國是自由市場經濟國家，至今都沒有國家級的空間規(guī)劃，有一些問題導向型的州級規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，地方土地用途管制分區(qū)具有法律效率，屬于地方自治型。

經濟發(fā)展階段驅動國土空間規(guī)劃體系的轉變

經濟發(fā)展階段決定國土空間開發(fā)的類型和方式，進而導致空間規(guī)劃體系模式有所不同。英國早在1968年建立了結構規(guī)劃和地方規(guī)劃二級空間規(guī)劃體系。針對加強區(qū)域空間管理和強化地方管理的需求，2004年頒布《規(guī)劃與強制性購買法》，將國家政策導則簡化為國家政策陳述，區(qū)域政策導則調整為區(qū)域空間戰(zhàn)略，并強化了地方發(fā)展框架，增加了公眾參與的要求。適應人口老齡化等新時代特點，日本在連續(xù)五輪編制全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃的基礎上，2005年通過《國土可持續(xù)利用法》，將傳統(tǒng)的三級國土空間規(guī)劃調整為二級，簡化了網(wǎng)絡型空間規(guī)劃體系，向垂直型轉化。

此外，國家的地域范圍大小、資源稟賦等其他因素對空間規(guī)劃體系同樣具有重要影響。比如面積較大國家通常更重視發(fā)揮區(qū)域及地方規(guī)劃的作用，生態(tài)環(huán)境較差的國家更突出生態(tài)保護的目標。

德國：空間規(guī)劃理念較為先進

德國空間規(guī)劃體系被稱為國際空間規(guī)劃體系的典范，既有復雜有序的規(guī)劃機構和機制，又有先進的空間規(guī)劃理念。2006年德國通過的“空間發(fā)展理念與策略”提出3個發(fā)展理念，分別是成長和創(chuàng)新（產業(yè)經濟），確保公共服務質量（公共設施與交通運輸）以及保護資源、塑造文化景觀（歷史文化資產與自然及田野資源）。德國依據(jù)“成長和創(chuàng)新”的理念，重新調整空間規(guī)劃政策的準則和規(guī)范，主要是城市圈功能、區(qū)域治理、城市圈之間結合、城市圈內中心區(qū)與周圍及郊區(qū)之間的整合等。其他兩個理念目標是德國空間規(guī)劃的傳統(tǒng)要件。

德國憲法規(guī)定空間規(guī)劃是聯(lián)邦和州共同管理的領域。聯(lián)邦以及各州的《空間規(guī)劃法》和《空間規(guī)劃條例》等為相關規(guī)劃提供法律依據(jù)。與行政組織形式對應，聯(lián)邦空間規(guī)劃分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四級。德國空間規(guī)劃體系具有自上而下分工明確、層級聯(lián)系緊密但職能清晰的特點。各級規(guī)劃的編制都遵循對流原則和輔助原則，構成具有垂直連貫性的體系。同時，各個層面的空間規(guī)劃既能從整體區(qū)域的角度進行考慮，又可與部門規(guī)劃以及公共機構相互銜接和反饋，形成有主有次、完整靈活的空間規(guī)劃體系。

英國：國土規(guī)劃以用地管制為核心

英國國土空間規(guī)劃屬于典型的土地利用法規(guī)型規(guī)劃體系，這種規(guī)劃類型的特點是無論在戰(zhàn)略層面還是地方尺度，規(guī)劃的內容局限于控制土地利用的變化。規(guī)則的目標是有效保障可持續(xù)的增長和發(fā)展，因此，地方政府承擔規(guī)劃的主要工作，中央政府通過對規(guī)劃的監(jiān)督或設置中央政策目標的方式保留一定的權利。

英國是最早開展城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系的國家。作為混合市場經濟國家，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃更強調地方規(guī)劃的法定效用。英國國土面積相當于我國一個中等省域，從未編制過全國的空間規(guī)劃，國家通過不同部門或行業(yè)的政策或導則，指導區(qū)域級規(guī)劃。2005年規(guī)劃體制改革，區(qū)域級規(guī)劃強化空間功能，并具有了法律效力。以土地利用管制為核心的土地利用法規(guī)（相當于我國的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的結合）構成英國空間規(guī)劃的主要組成部分。法定的發(fā)展規(guī)劃包括區(qū)域空間戰(zhàn)略或空間發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展規(guī)劃文件。

日本：規(guī)劃與經濟復興同步發(fā)展

日本的國土空間規(guī)劃屬于典型的區(qū)域經濟型規(guī)劃，這一類型的空間規(guī)劃包括社會經濟目標，尤其關注不同區(qū)域的收入、就業(yè)及社會條件差異。通常中央政府處于發(fā)展壓力并承擔公共投資的情況下，這一類型占主導。

日本國土規(guī)劃與“二戰(zhàn)”后經濟復興同步發(fā)展。日本經濟發(fā)展大體上分為經濟復興（1945～1960年）、經濟高速增長（1960～1980年）和經濟穩(wěn)定增長（1980年以來）3個階段。與此相適應，日本“一全綜（全國綜合開發(fā)規(guī)劃的簡稱，下同）”（1962年）采用據(jù)點開發(fā)類型，“二全綜”（1969年）提出新網(wǎng)絡、產業(yè)和環(huán)境保護在內的“大規(guī)模開發(fā)項目”開發(fā)類型。“三全綜”（1977年）提出“定居構想”的開發(fā)類型。“四全綜”（1987年）提出“交流網(wǎng)絡構想”開發(fā)類型，創(chuàng)造多極分散型國土，加強綜合休閑娛樂區(qū)建設項目?！拔迦C”（1998年）提出“參與和協(xié)作”開發(fā)類型，構建多軸型國土結構。最新的全國國土可持續(xù)利用規(guī)劃（2005年）提出“廣域地區(qū)自立”開發(fā)類型，提高廣域地區(qū)競爭能力。以社會經濟可持續(xù)發(fā)展為核心，日本的空間規(guī)劃內容涵蓋空間戰(zhàn)略、產業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、交通建設、資源開發(fā)、環(huán)境保護（尤其是災害防治）、國土管理和分區(qū)政策等多個方面。

日本空間規(guī)劃的法律基礎是《國土形成規(guī)劃法》、《國土利用計劃法》以及《城市規(guī)劃法》等。與行政組織形式對應，日本的空間規(guī)劃分為國家、區(qū)域和都道府縣和市町村四級?？臻g規(guī)劃體系中具有國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃“三規(guī)”并存的特點，規(guī)劃類型較多，具有“多橫多縱”的網(wǎng)絡型特點。

美國：空間規(guī)劃體系多樣化自由化

美國從來沒有過全國性的空間規(guī)劃，也沒有全國性的統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，各州的情況也有較大差別。美國州以下政府通常分市政府、縣政府、鎮(zhèn)及村政府。與此相對應，具有代表性的是區(qū)域規(guī)劃（跨州、跨市）、州綜合規(guī)劃或土地利用規(guī)劃、縣鎮(zhèn)村規(guī)劃。從土地利用規(guī)劃情況看，全國只有四分之一的州制定全域用地規(guī)劃和政策。有的把規(guī)劃發(fā)展目標作為本州的法令通過，強制要求地方政府在各自的總體規(guī)劃中貫徹體現(xiàn)，比如夏威夷州。有的通過復雜的公眾參與和聽證程序，由專門的委員會出臺一套州規(guī)劃目標，要求各區(qū)域和地方予以貫徹體現(xiàn)，比如俄勒岡州。還有的州政府要求各地方政府首先制定發(fā)展規(guī)劃，然后總結和綜合所有的地方規(guī)劃，形成全州的總體規(guī)劃，比如佐治亞州。因此，一些州規(guī)劃體系完備，相互銜接，而一些州則只是在部分層級或地區(qū)編制規(guī)劃，具有多樣性和自由型的特點。

（原載3月29日《中國國土資源報》作者單位：中國土地勘測規(guī)劃院）