武漢市促進(jìn)低收入群體增收的社會(huì)支持體系研究

徐 彬，王 璇

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 武漢430068）

現(xiàn)階段，針對(duì)城市低收入群體的社會(huì)救助方式很多，但來自親友的幫助和社區(qū)扶助仍是低收入群體可以依仗的主要形式。從實(shí)際的效果看，狹義的基于親友的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”已不足以使其走出困境，唯有構(gòu)建更加全面的社會(huì)支持體系，才能使其收入水平逐漸提高，更好地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

1 低收入群體“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的局限性

收入分層是社會(huì)分層的基礎(chǔ)，個(gè)人的社會(huì)地位與其網(wǎng)絡(luò)規(guī)模呈正相關(guān)的關(guān)系。［1］低收入群體通常也是社會(huì)地位相對(duì)較低的群體，只擁有基于親戚朋友的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的局限性是明顯的。

在低收入群體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，親屬關(guān)系占據(jù)著極其重要的地位。［2］研究表明，中部城市貧困家庭的社會(huì)支持網(wǎng)的平均規(guī)模為2.33人或2.5人，［3］低于全國家庭社會(huì)支持網(wǎng)9.1人的平均水平。俗話說“富人交朋友，窮人走親戚”，親戚關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)比朋友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)小，低收入群體得到的幫助也就不可能寬泛。雖然在條件許可的情況下，各種關(guān)系資源也會(huì)給予低收入者一定的物質(zhì)救濟(jì)，如捐贈(zèng)一些物資幫助低收入者解決燃眉之急。這些救助雖然具有“雪中送炭”的作用，但卻不具備帶領(lǐng)低收入者走出困境的“杠桿”作用。這些親戚能夠提供的幫助主要是道義上的支持、心理上的撫慰、精神上的激勵(lì)，固然可以舒緩心理壓力，對(duì)社會(huì)和諧不無裨益，但難以從根本上解決問題。況且，這些救助行為不具有制度剛性，給予幫助的深度與廣度取決于“關(guān)系”的疏密程度，受制于施救者占有資源的富余程度。

由于權(quán)利損失和“能力貧困”與低收入之間存在互為因果的關(guān)系，只有給予權(quán)力和提高能力才能讓低收入者走出“低收入陷阱”，然而，如上所述，低收入群體的親友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以向低收入者轉(zhuǎn)移權(quán)利和幫助其提高就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）能力，也就是說，這些扶助措施只能“分憂”而不能“解憂”，這就使收入群體結(jié)構(gòu)固化的局面難以改變，表現(xiàn)為:在家庭內(nèi)，一代窮二代富的理想難以實(shí)現(xiàn)，貧困的代際傳遞成為常態(tài)；在社區(qū)內(nèi)，某些特殊的家庭長(zhǎng)期駐留在低收入群體內(nèi)。

總之，在家庭規(guī)模小型化、鄰里關(guān)系淡化、低收入者主動(dòng)疏遠(yuǎn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的情況下，在社會(huì)誠信缺失的背景下，低收入群體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)衰減之勢(shì)，有限的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”難以從根本上幫助低收入群體走出困境，有必要構(gòu)建一個(gè)更大的制度化的支持體系。

2 武漢面向低收入群體的社會(huì)支持體系現(xiàn)狀

為了彌補(bǔ)“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的不足，武漢市著手建立面向低收入群體的社會(huì)支持體系，以民間救助和社區(qū)扶持為主要形式的社會(huì)支持系統(tǒng)已經(jīng)初步形成，并發(fā)揮了一定的作用。

2.1 以“最低保障”為主體的扶助體系初步形成

武漢已經(jīng)發(fā)布了最低工資標(biāo)準(zhǔn)、最低生活保障線和失業(yè)保險(xiǎn)金三條最低保障線（表1），這三條保障線在滿足低收入群體基本生活需要上發(fā)揮了作用。與全國的其他城市比，武漢市的三條保障線偏低［4］，且保障標(biāo)準(zhǔn)占當(dāng)年社會(huì)平均工資的比重提高不快，甚至有所下降，表明低收入群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果還不夠。目前，武漢市的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)為360元，占平均工資的比例由1995年的31.4%降到2011年的11.0%，與拉薩、西安等西部城市持平，與全國最高水平的杭州市（525元）相差165元，在除港澳臺(tái)以外的31個(gè)省級(jí)中心城市中排第22位。最低工資標(biāo)準(zhǔn)占平均工資的比例徘徊在35%左右，2011年下降到27.5%。失業(yè)保險(xiǎn)金占平均工資比例不足26%。盡管武漢市著手建立最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，提高最低保障標(biāo)準(zhǔn)，①武漢市城市低保標(biāo)準(zhǔn)中心城區(qū)（含開發(fā)區(qū)）每人每月450元，遠(yuǎn)城區(qū)為380元；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)中心城區(qū)200元，遠(yuǎn)城區(qū)167元。但是，低收入群體生存困難的問題還是沒有從根本上解決。

表1 武漢市最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

除了三條保障線外，市政府還著手解決低收入群體的住房、醫(yī)療和子女教育問題。1）從增加房源、控制房?jī)r(jià)、提供購房資金幫助入手三管齊下，逐步建立了城鎮(zhèn)居民住房保障體系，其中直接面向低收入群體的一攬子住房制度包括:廉租房租金補(bǔ)貼政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策、貼息貸款政策、住房基金政策（住房公積金和住房合作社）等。2011年，市財(cái)政投入保障性安居工程資金26.7億元，拉動(dòng)社會(huì)資金投資300多億元，籌集和建設(shè)保障性住房11.48萬套，占全年任務(wù)的96.5%。2）將全市低保對(duì)象、重度殘疾人、低收入家庭老人和中小學(xué)生全部納入居民醫(yī)保范圍，解決了市、區(qū)屬國有、集體困難企業(yè)退休人員參保問題，16.57萬名關(guān)閉、破產(chǎn)等困難企業(yè)退休人員全部納入職工醫(yī)保范圍。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保報(bào)銷比例達(dá)到60.59%，新農(nóng)合的報(bào)銷比例提高到70.7%。

3）落實(shí)相關(guān)政策減免低收入群體子女的教育費(fèi)用。盡管三條最低保障線難以解決低收入群體的所有生存問題，住房、醫(yī)療和教育補(bǔ)貼也難以掃除其發(fā)展的障礙因素，一些政策還難以落實(shí)到位，但制度設(shè)計(jì)的邏輯和初衷還是值得肯定的。

2.2 從臨時(shí)性“福利補(bǔ)貼”向常規(guī)性制度供給過渡

從2009年開始，武漢市開始編制低收入人群“CPI”，②武漢市2009年“低收入人群CPI”為8.1%，比正常CPI（5.7%）高2.4%。啟動(dòng)低收入人群物價(jià)補(bǔ)貼“窗口”。2011年6月，武漢市落實(shí)湖北省社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，①2011年6月起，當(dāng)CPI月度同比漲幅達(dá)到4%至5%（含5%）時(shí)，優(yōu)撫對(duì)象、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員，每人每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為中心城區(qū)居民最低生活保障金的8%，即30元；農(nóng)村低保對(duì)象、五保對(duì)象每人每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為中心城區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障金的10%，即15元。當(dāng)CPI漲幅高于5%時(shí)，則相應(yīng)提高到40元和21元。北京市和山東省也有類似的做法。將對(duì)低收入者的臨時(shí)救助措施升級(jí)為長(zhǎng)效機(jī)制，科學(xué)聯(lián)動(dòng)、及時(shí)、有效地救助低收入群體。面向低收入群體的救助從臨時(shí)性的福利補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向常規(guī)性的制度供給，是制度設(shè)計(jì)理念的重大進(jìn)步。

2.3 從提高福利水平到提高增收能力的轉(zhuǎn)變

近年來，武漢市以促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)為抓手，著力提高低收入群體的增收能力，將擴(kuò)大就業(yè)和提高就業(yè)能力放在同一個(gè)戰(zhàn)略層面上考慮。在擴(kuò)大就業(yè)上，著重推進(jìn)了全民創(chuàng)業(yè)計(jì)劃、扶持中小企業(yè)發(fā)展、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等工作；在提高就業(yè)能力上，著重抓好再就業(yè)培訓(xùn)工作。為了克服低收入現(xiàn)象在家庭內(nèi)固化并代際傳遞，政府提出“零就業(yè)家庭優(yōu)先就業(yè)”原則，實(shí)施失業(yè)人員免費(fèi)參加技能培訓(xùn)制度，落實(shí)貧困家庭子女教育費(fèi)用減免政策。這些政策效果明顯。

3 完善低收入群體社會(huì)支持體系的增收功能

構(gòu)建低收入群體社會(huì)支持體系的落腳點(diǎn)是營造有利于增強(qiáng)其增收能力、提高收入水平的制度環(huán)境，這就要從分配制度調(diào)整入手。雖然“限高”和“擴(kuò)中”都有利于“提低”，但“提低”最為直接有效，風(fēng)險(xiǎn)也最小。武漢市的“提低”策略應(yīng)該從如下方面著手。

3.1 以增加權(quán)利為根本的制度供給

“提低”就是要針對(duì)低收入群體向上流動(dòng)的困局，化解導(dǎo)致收入分層結(jié)構(gòu)固化的障礙因素。戶籍制度、基于身份的權(quán)利配置制度就是最重要的障礙因素，因此，必須改變戶籍制度，實(shí)行居住登記制度，給居民相同的發(fā)展機(jī)會(huì)。可以放松市轄城鎮(zhèn)的戶籍管理，允許居民在城鄉(xiāng)及城鎮(zhèn)之間自由流動(dòng)，逐漸實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的城鎮(zhèn)間平等和城鄉(xiāng)一致。

實(shí)際上，“保障每個(gè)公民的最低所得、營養(yǎng)、健康、住房、教育水平，對(duì)于國民來說，這是一種政治權(quán)利而非慈善”［5］。低收入群體期望政府提供制度供給，保障其在就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、籌資、享受公共福利的基本權(quán)利。

3.1.1 政府要改變福利分配制度，確保低收入群體真正享有公共福利 如前所述，以三條保障線為基準(zhǔn)，武漢市為低收入群體已經(jīng)設(shè)計(jì)了公共福利分配政策。撇開政策實(shí)施中的違規(guī)操作對(duì)低收入者的權(quán)利侵占不說，由于大部分福利與收入水平正相關(guān)，導(dǎo)致低收入群體享受較小的份額，有些人甚至被排斥在制度之外。“五險(xiǎn)一金”大多以就業(yè)為前提，且與收入水平高度相關(guān)，這就使得低收入群體從公共福利中享受的份額較少。對(duì)那些“非正規(guī)就業(yè)”的勞動(dòng)者而言，勞動(dòng)報(bào)酬率偏低直接剝奪了他們的部分勞動(dòng)收入②與世界發(fā)達(dá)國家相比有較大差距，2006年美國、英國、法國、日本、德國的勞動(dòng)報(bào)酬率分別為56.8% 、55.5%、51.9% 、51.7% 、49.5%。，勞動(dòng)收入偏低導(dǎo)致的福利流失又使他們?cè)偈茈[性損失。家庭中的一人獲得經(jīng)濟(jì)收入，導(dǎo)致整個(gè)家庭被排除在“低?！睂?duì)象之外，更是不合理的制度設(shè)計(jì)，差額補(bǔ)助制度更是催生出一些懶漢。

實(shí)際上，住房、醫(yī)療和教育具有公共物品的性質(zhì)，公平地享有這些權(quán)利是社會(huì)和諧的需要，也是低收入群體發(fā)展的基本條件。公平地配置這些基本權(quán)利必須遵守有限按需配置的原則，做到“基本消費(fèi)無差別配置，升級(jí)消費(fèi)憑條件享受”，也就是說，基本消費(fèi)配置帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)；升級(jí)消費(fèi)配置遵守“有償消費(fèi)、價(jià)高者得”的市場(chǎng)配置原則。這種二元制的福利分配制度符合我國國情，應(yīng)該成為市政府制定政策的基點(diǎn)。

3.1.2 政府還應(yīng)該公開對(duì)低收入群體的扶持政策，確保政策執(zhí)行到位 目前，許多企業(yè)，尤其是一些私營企業(yè)，封鎖相關(guān)法規(guī)和政策信息，侵犯和剝奪公民的知情權(quán)，進(jìn)而拒不執(zhí)行有關(guān)政策法規(guī)。資料顯示，武漢市企業(yè)與員工簽訂勞動(dòng)合同率為91.7%，為員工購買“五險(xiǎn)一金”的比例較低。針對(duì)以上情況，政府應(yīng)該在市政府、民政局、人社局等網(wǎng)站公開發(fā)布有關(guān)勞動(dòng)、工資、社會(huì)保障等相關(guān)政策與法律，為公民維權(quán)提供依據(jù)。要加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度，確保合同基本條款落實(shí)到位，企業(yè)的個(gè)性條款不違背政策和法規(guī)。

3.1.3 必須保護(hù)低收入群體的自尊心和基本人權(quán)

調(diào)查顯示，低收入和貧困的標(biāo)簽是壓在低收入群體身上的精神負(fù)擔(dān)，透明的政策扶助比作秀式的送溫暖活動(dòng)更具可持續(xù)性，也能最大限度地保護(hù)低收入群體的自尊心。針對(duì)低收入群體中許多人是特定弱勢(shì)群體（如“非正規(guī)就業(yè)”人員、農(nóng)民工、長(zhǎng)期流動(dòng)人口、中老年人、傷殘市民、失學(xué)兒童等）的現(xiàn)實(shí)，不能采取歧視與排斥的態(tài)度，要讓他們有尊嚴(yán)地活著，對(duì)未來充滿信心，并努力改變生活和工作境況。

促成以上結(jié)果最直接的手段是增加低收入群體的政治參與程度。在我國，由于公民政治參與權(quán)的分配是以身份（收入狀況是決定身份的重要因素）為依據(jù)的，于是，低收入群體政治參與平臺(tái)十分狹窄，他們是一個(gè)巨大的群體（通常還是弱勢(shì)群體）而非整體，權(quán)利主張一致性不強(qiáng)、穩(wěn)定性不夠使得他們?cè)谥卮笳咧贫ㄟ^程中難以發(fā)揮牽制他人和引領(lǐng)輿論的作用。因此，有必要增加市、區(qū)、縣各級(jí)人大代表、政協(xié)委員中一線職工和農(nóng)民的數(shù)量。在土地征用、房屋拆遷等重大權(quán)利變更決策中，相關(guān)當(dāng)事人代表必須參與決策，特別要充分估計(jì)權(quán)利變更對(duì)低收入群體的不利影響，并作出妥當(dāng)?shù)陌才拧Ｒ獓?yán)格按照《公司法》，落實(shí)職工參與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，不斷完善勞、資、政三方協(xié)商機(jī)制，堅(jiān)持工資集體協(xié)商制度，提高勞動(dòng)收入在收入分配中的比重。

3.2 以促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)為核心的收入增長(zhǎng)扶持

為了促進(jìn)就業(yè)，市政府應(yīng)該進(jìn)一步完善再就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，簡(jiǎn)化工商注冊(cè)手續(xù)，減輕稅負(fù)；繼續(xù)實(shí)施中小企業(yè)振興計(jì)劃、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等方式增加就業(yè)機(jī)會(huì)。除此之外，還必須解決兩個(gè)瓶頸問題。

其一，需要針對(duì)低收入群體的特點(diǎn)出臺(tái)一些特殊政策，解決融資瓶頸問題。建議武漢市率先確認(rèn)農(nóng)民宅基地和房屋的產(chǎn)權(quán)，打通農(nóng)戶不動(dòng)產(chǎn)與信用市場(chǎng)的通道；征用農(nóng)村土地時(shí)，走出貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞?，大力推進(jìn)補(bǔ)償金的資本化，鼓勵(lì)實(shí)施通過土地征用轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份的補(bǔ)償方式。至于市政府提出的多項(xiàng)支持小微企業(yè)的金融政策、鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)計(jì)劃等也需繼續(xù)堅(jiān)持不斷完善。

其二，需要突破就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的技能瓶頸。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低收入者參加技能培訓(xùn)的積極性不高（參與率60%左右），國有企業(yè)下崗職工更低（45%左右），主要原因是，他們認(rèn)為新崗位與原崗位比技術(shù)含量不高，參加培訓(xùn)有失臉面，培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)。因此，有必要幫助他們進(jìn)行職業(yè)生涯再規(guī)劃，并據(jù)此培訓(xùn)技能。在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)上，要幫助他們克服項(xiàng)目選擇困難和風(fēng)險(xiǎn)管理難題。政府或者社會(huì)機(jī)構(gòu)組織開展創(chuàng)業(yè)輔助和管理外包是不錯(cuò)的選擇。建議進(jìn)一步豐富中小企業(yè)服務(wù)平臺(tái)的功能，政府、企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)合作建立武漢市中小企業(yè)診斷咨詢中心。

3.3 以保障線為基礎(chǔ)的公共福利提升策略

提高公共福利水平的作用不僅僅在于解決低收入群體的生活困難，還在于為其發(fā)展奠定基礎(chǔ)。因此，要取消低保專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付的匹配政策，保證社會(huì)保障在全市范圍內(nèi)的一致性，體現(xiàn)社會(huì)公平；要堅(jiān)定實(shí)施三條保障線標(biāo)準(zhǔn)與上一年當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證公共福利標(biāo)準(zhǔn)的正常增長(zhǎng)。

要提高公共福利水平必須在增加政府公共福利支出經(jīng)費(fèi)來源和提高運(yùn)營效果上大做文章。在增加經(jīng)費(fèi)來源上，要致力于建立以政府主導(dǎo)，社會(huì)資金廣泛參與的社會(huì)保障資金籌集體系?？梢圆扇〉拇胧┌?變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，國企上交紅利補(bǔ)充社保，社保基金資本化，開征社會(huì)保險(xiǎn)稅等。還可以采取發(fā)行社會(huì)保障專用券、社會(huì)保障彩票、建立社會(huì)保障捐贈(zèng)基金等方式積聚社會(huì)資金，拓寬民間籌資渠道。要利用國家允許部分社?；鹳Y本化運(yùn)作的機(jī)會(huì)，提高社?；鸬臓I運(yùn)效率。

3.4 以轉(zhuǎn)變觀念為內(nèi)容的心理輔導(dǎo)措施

低收入群體生活壓力大，面子觀念強(qiáng)，對(duì)未來信心不足，對(duì)政府依賴感強(qiáng)，發(fā)展動(dòng)力不足。這些觀念不利于他們改變現(xiàn)狀。因此，必須引導(dǎo)他們逐漸形成積極的、樂觀向上的觀念，主動(dòng)利用各項(xiàng)優(yōu)惠政策。要通過政策的公開化和透明化，消除低收入群體的等、靠、要思想；要通過信用擔(dān)保、小額信貸等政策措施，改變低收入群體的風(fēng)險(xiǎn)觀念，切實(shí)幫助他們降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；要?jiǎng)訂T他們積極參加適用技能培訓(xùn)，主動(dòng)提高就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量。

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