全球治理體系的中國(guó)式增量改進(jìn)戰(zhàn)略[1]

□ 陳志敏／文

全球治理體系的中國(guó)式增量改進(jìn)戰(zhàn)略[1]

□ 陳志敏／文

編者按：面對(duì)國(guó)際力量對(duì)比的變化和日益增多的全球性問題，二戰(zhàn)后由美西方主導(dǎo)確立的國(guó)際制度不僅體現(xiàn)出明顯的治理能力和效力的下降，而且無法有效協(xié)調(diào)和滿足各國(guó)，特別是新興國(guó)家的利益訴求和價(jià)值追求。在此背景下，要求改進(jìn)全球治理體系的呼聲日漲。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)應(yīng)以怎樣的戰(zhàn)略改進(jìn)全球治理體系？作為新興經(jīng)濟(jì)體的重要代表，“金磚國(guó)家”在改進(jìn)全球治理體系進(jìn)程中發(fā)揮著何種作用，又面臨哪些挑戰(zhàn)？作為第六次金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的東道國(guó)，巴西對(duì)推動(dòng)金磚國(guó)家合作和全球治理體系轉(zhuǎn)型具有怎樣的利益訴求，這些訴求又將產(chǎn)生何種影響？針對(duì)以上問題，我刊特約相關(guān)專家和學(xué)者進(jìn)行分析，以供讀者參考。2 014年6月28日，習(xí)近平主席在和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)上的講話中指出:“中國(guó)是當(dāng)代國(guó)際體系的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者?！弊愿母镩_放以來，中國(guó)在國(guó)際體系中的參與經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng)，從淺層到深度，從局部到全面，從獲益到貢獻(xiàn)，從加入到創(chuàng)制的發(fā)展歷程。正是在不斷深化參與國(guó)際體系的進(jìn)程中，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并崛起為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。因此，維系而不是顛覆一個(gè)有效運(yùn)作的全球治理體系是中國(guó)的利益所在。但是，這并不表明現(xiàn)有的國(guó)際體系不存在問題。從“建設(shè)者”的角度出發(fā)，中國(guó)不僅要支持現(xiàn)有體系的存續(xù)，做國(guó)際體系的維護(hù)者，也要推動(dòng)現(xiàn)有體系的改革，以適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)，從而扮演國(guó)際體系的改革者。

全球治理體系的維護(hù)與改革

現(xiàn)有全球治理體系是由主要大國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后建立起來的。這個(gè)體系包含三個(gè)部分。第一個(gè)部分是那些反映國(guó)際社會(huì)普遍意志的國(guó)際制度，如以《聯(lián)合國(guó)憲章》建立起來的聯(lián)合國(guó)制度，體現(xiàn)了主權(quán)平等的基本原則。第二個(gè)部分是西方主導(dǎo)下建立起來的一部分國(guó)際制度，這些制度主要反映這些國(guó)家當(dāng)時(shí)的利益，但后來證明也可服務(wù)于非西方國(guó)家的利益，如在貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定/世界貿(mào)易組織。中國(guó)在過去曾經(jīng)認(rèn)為這些制度是西方顛覆社會(huì)主義國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的手段，但改革開放后中國(guó)開始接納市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，通過加入世界貿(mào)易組織而全面融入世界經(jīng)濟(jì)，并實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。第三個(gè)部分是西方主導(dǎo)建立，并仍然更多反映西方國(guó)家偏好和利益的那些國(guó)際制度，如國(guó)際貨幣基金組織和國(guó)際刑事法庭等。

在前兩類國(guó)際制度中，中國(guó)面臨的主要任務(wù)是“維護(hù)中改進(jìn)”，維護(hù)現(xiàn)有制度，并在此基礎(chǔ)上加以完善。這是因?yàn)檫@兩類國(guó)際制度基于不同原因正在遭到來自西方重塑規(guī)則的挑戰(zhàn)。一方面，西方試圖對(duì)更多體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家利益的那部分現(xiàn)存國(guó)際制度進(jìn)行改造，比如用保護(hù)的責(zé)任來替代不干涉內(nèi)政原則，用人權(quán)保護(hù)來消解主權(quán)平等原則，用環(huán)境保護(hù)來壓縮發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展空間等。中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家都接受保護(hù)的責(zé)任、人權(quán)和環(huán)境保護(hù)的重要性，但并不認(rèn)為這些新的國(guó)際治理目標(biāo)必須以犧牲主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)。對(duì)于這些制度，中國(guó)需要與其他發(fā)展中國(guó)家一起抵制來自西方的改造，在維護(hù)中完善這些制度。另一方面，西方希望改造現(xiàn)有國(guó)際制度中對(duì)自己原來有利但現(xiàn)在不那么有利的部分。比如西方率先倡導(dǎo)了自由貿(mào)易，建立了相應(yīng)的全球性貿(mào)易組織。但是，當(dāng)新興大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家加入了自由貿(mào)易體制，并發(fā)展出有全球競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)時(shí)，西方正在用各種名目回歸貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義，或者試圖建立排他性的西方制度，如目前正在進(jìn)行中的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議和跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議談判。對(duì)于來自西方的這一挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)該努力維護(hù)包容性國(guó)際貿(mào)易體制的基本原則，防止全球貿(mào)易體制的碎片化，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)世界貿(mào)易組織與時(shí)俱進(jìn)。

在第三類國(guó)際制度中，西方也試圖延續(xù)現(xiàn)有國(guó)際制度中對(duì)自己有利對(duì)別人不利的那些部分。西方國(guó)家對(duì)當(dāng)前主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的掌控有其歷史根源。在經(jīng)歷了2008年以來的世界經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)之后，西方世界的綜合實(shí)力出現(xiàn)了相對(duì)下降。即便如此，對(duì)于非西方世界要求改革國(guó)際體系的呼聲，西方世界的態(tài)度總體是欲迎還拒，半心半意。但在經(jīng)濟(jì)權(quán)力更加均衡化的今天，用抵制和拖延的手法阻止這些制度進(jìn)行必要的改革將嚴(yán)重?fù)p害其合法性和有效性。對(duì)于這類國(guó)際制度，中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策應(yīng)是“改革中更新”，通過推動(dòng)改革來重振這類制度的活力。

中國(guó)式增量改進(jìn)的改革戰(zhàn)略

要改革現(xiàn)有的全球治理體系，中國(guó)應(yīng)該采取增量改進(jìn)的總體戰(zhàn)略。中國(guó)過去三十多年的高速發(fā)展是在現(xiàn)有國(guó)際體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，對(duì)這一體系的穩(wěn)定和維系總體上有著重大的利害關(guān)系。中國(guó)希望完善這一體系，修補(bǔ)體系中不合理和不公正的部分，希望未來的改進(jìn)既不損害現(xiàn)有國(guó)際體系的有效運(yùn)行，而且還要有利于國(guó)際體系治理能力的提升。與此同時(shí)，西方大國(guó)在過去所表現(xiàn)出來的一定程度的讓權(quán)意愿也提供了漸進(jìn)改革的可能性。中國(guó)和其他國(guó)家沒有利益沖突，也不必采取激進(jìn)革命的方式來顛覆現(xiàn)有的國(guó)際體系。

這種改革應(yīng)該是增量賦權(quán)的，通過改革有助于提升現(xiàn)有全球治理體系的治理能力。通過增量改進(jìn)，包括中國(guó)在內(nèi)的新興大國(guó)可以為全球治理帶入新增的治理資源，如更多的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)，為國(guó)際維和行動(dòng)貢獻(xiàn)更多的財(cái)政和人力資源，向不發(fā)達(dá)國(guó)家提供更多的發(fā)展援助和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)等等。中國(guó)也要為全球和地區(qū)治理貢獻(xiàn)更為有效的治理規(guī)范和價(jià)值。

這種改革應(yīng)該是漸進(jìn)平穩(wěn)的，通過局部和累積的改革來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，達(dá)成長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革目標(biāo)。三個(gè)原因決定了這一改革的漸進(jìn)特性。一是因?yàn)楦母锬繕?biāo)的有限性。中國(guó)和其他新興大國(guó)并不希望全盤否定現(xiàn)有的制度，不需要采取激進(jìn)的方式將現(xiàn)有制度推倒重建。二是因?yàn)楦母飳?duì)象的制度剛性?，F(xiàn)有的國(guó)際制度都是在過去幾十年時(shí)間中逐步建立起來的。而這些制度一旦建立起來，制度具有其本身的制度剛性，很難在制度內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一步到位式的改變。三是因?yàn)楦母锸侄蔚暮推叫?。任何的改革將主要通過和平的外交手段來達(dá)成，借助國(guó)家之間的共識(shí)來實(shí)現(xiàn)，而這類共識(shí)的達(dá)成往往是一個(gè)漸進(jìn)的過程。當(dāng)然，在營(yíng)造共識(shí)方面，中國(guó)不能僅僅消極等待，而要主動(dòng)謀劃，積極塑造。

這種改革應(yīng)該是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的，在新興大國(guó)不斷增加治理資源貢獻(xiàn)的同時(shí)，也能在治理決策中具有與其貢獻(xiàn)相稱的影響力和發(fā)言權(quán)。這意味著現(xiàn)有制度中占據(jù)主導(dǎo)地位的西方大國(guó)將逐步向新興大國(guó)轉(zhuǎn)讓決策權(quán)力，以反映變化中的國(guó)際力量對(duì)比。西方金融危機(jī)后全球治理體系的變遷顯示這方面的改革不會(huì)是一帆風(fēng)順的。西方大國(guó)總體上希望新興大國(guó)分擔(dān)治理資源，但在分享治理權(quán)力方面并不情愿，需要新興大國(guó)在保持耐心的同時(shí)找到行之有效的改革路徑。

這種改革應(yīng)該是進(jìn)步導(dǎo)向的，需要新興大國(guó)摒棄傳統(tǒng)大國(guó)的強(qiáng)權(quán)政治，推動(dòng)新型國(guó)際關(guān)系的構(gòu)建。作為崛起中的新興大國(guó)，中國(guó)在這方面具有特殊的責(zé)任，在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，團(tuán)結(jié)絕大多數(shù)國(guó)家，推動(dòng)世界變得更加和平，更加繁榮和更加公正。就像習(xí)近平主席在首爾大學(xué)演講時(shí)表示的那樣，在世界上展示“一個(gè)維護(hù)和平的中國(guó)、促進(jìn)合作的中國(guó)、虛心學(xué)習(xí)的中國(guó)”。

中國(guó)式增量改進(jìn)的改革策略

在增量改進(jìn)的總體戰(zhàn)略下，中國(guó)應(yīng)該采取“內(nèi)線推動(dòng)，外線拓展，內(nèi)外互補(bǔ)，以外促內(nèi)”的改革策略。

首先，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)在廣泛領(lǐng)域建立了治理體系，增量改進(jìn)應(yīng)該首先重在“內(nèi)線推動(dòng)”。也就是說，要在現(xiàn)有治理體系的內(nèi)部尋求改革，逐步實(shí)現(xiàn)治理決策的民主化、治理規(guī)則的公正化和治理能力的強(qiáng)化。就治理決策的民主化而言，是要讓新興國(guó)家在治理決策中獲得與其地位相對(duì)應(yīng)的發(fā)言權(quán)，改變少數(shù)傳統(tǒng)大國(guó)主導(dǎo)甚至支配現(xiàn)有國(guó)際體系的不合理格局。治理規(guī)則的公正化要求國(guó)際體系的核心規(guī)則要能夠更全面和平衡地反映世界大多數(shù)國(guó)家的普遍意志和利益，而不僅僅是少數(shù)傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家的利益和價(jià)值。治理能力的強(qiáng)化就是要通過增量治理資源的供應(yīng)和各個(gè)利害關(guān)系方的合作來提升現(xiàn)有體制的治理能力，更好地應(yīng)對(duì)各國(guó)所面臨的共同挑戰(zhàn)。

其次，由于制度的慣性和主導(dǎo)大國(guó)的阻礙，“內(nèi)線推動(dòng)”往往會(huì)是緩慢和滯后的，因而需要平行推進(jìn)“外線拓展”?！巴饩€拓展”就是要在現(xiàn)有國(guó)際制度之外，在被現(xiàn)有制度忽略或者現(xiàn)有制度無力治理的領(lǐng)域，在地區(qū)或多邊的框架下發(fā)展與同道國(guó)家間的制度化合作，建立新的國(guó)際制度。中國(guó)已經(jīng)在中亞地區(qū)推動(dòng)成立了上海合作組織，在新興大國(guó)間發(fā)展了金磚國(guó)家合作，與東盟、海灣合作委員會(huì)、非洲和拉丁美洲國(guó)家之間的合作也在不斷深化。在這些新生的國(guó)際制度中，其采用的共識(shí)決策展示了新制度的民主化，共贏發(fā)展的理念凸顯了新規(guī)則的公正化，而發(fā)展中國(guó)家的互利合作推動(dòng)了治理能力的強(qiáng)化。

上海合作組織通過合作安全的“上海精神”，為在不結(jié)盟和不針對(duì)第三者的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)安全和合作的新型國(guó)際關(guān)系提供了典范。圖為2013年11月29日,李克強(qiáng)出席上海合作組織成員國(guó)總理第十二次會(huì)議并發(fā)表講話。

再次，基于新國(guó)際制度的前述特性，現(xiàn)有國(guó)際制度和新建國(guó)際制度之間可實(shí)現(xiàn)“內(nèi)外互補(bǔ)”的效應(yīng)。新建制度對(duì)現(xiàn)有制度的補(bǔ)充性可有三種可能的方式。一是發(fā)展“平行補(bǔ)缺型制度”，這種制度是與現(xiàn)有制度平行發(fā)展，主要在現(xiàn)有制度的盲區(qū)建立起來，比如在地區(qū)制度不完善的地方、在發(fā)展中國(guó)家之間以及在新議題領(lǐng)域。由于本來沒有現(xiàn)成的國(guó)際制度，這些新制度可以按照有關(guān)國(guó)家的需要更為自主地進(jìn)行設(shè)計(jì)，來加強(qiáng)相互合作，提升治理共同挑戰(zhàn)的能力。二是發(fā)展“嵌套補(bǔ)強(qiáng)型制度”，這種制度與現(xiàn)有制度有嫁接關(guān)系，主要是為了增強(qiáng)現(xiàn)有體制的治理能力，彌補(bǔ)其不足。比如，2010年通過清邁倡議多邊化建立起來的1200億美元的東亞外匯儲(chǔ)備庫，只有其中的20%可由成員國(guó)家決定來援助國(guó)際收支出現(xiàn)困難的成員國(guó)家，其余的80%要與國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的援助項(xiàng)目捆綁在一起，其發(fā)放要聽從IMF的援助決定。三是創(chuàng)建“未來引領(lǐng)型制度”，這種制度的建立是要探索一種更為進(jìn)步的國(guó)際關(guān)系模式，無論是在地區(qū)、多邊還是全球的層次。比如，歐盟通過發(fā)展具有超國(guó)家特性的地區(qū)一體化模式，提供了一個(gè)超越傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家體系的國(guó)家間在地區(qū)內(nèi)合作的模式。上海合作組織也通過合作安全的“上海精神”，為在不結(jié)盟和不針對(duì)第三者的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)安全和合作的新型國(guó)際關(guān)系提供了典范。

最后，新建國(guó)際制度雖然主體上要起到補(bǔ)充現(xiàn)有國(guó)際制度的作用，但是它們也可以成為“以外促內(nèi)”，推動(dòng)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革的外部壓力。2010年，國(guó)際社會(huì)為了應(yīng)對(duì)美國(guó)和歐洲的債務(wù)危機(jī)，決定各國(guó)增加對(duì)IMF的資金貢獻(xiàn)，同時(shí)對(duì)IMF的投票權(quán)進(jìn)行重新分配。中國(guó)等新興大國(guó)都對(duì)IMF增資采取了積極態(tài)度，比如中國(guó)承諾增資430億美元。西方國(guó)家在危機(jī)的形勢(shì)下同意讓渡部分投票權(quán)給中國(guó)等國(guó)。但是，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，美國(guó)國(guó)會(huì)卻遲遲不愿批準(zhǔn)2010年IMF的這項(xiàng)改革決定。諸如此類的事例表明，要讓現(xiàn)有制度的主導(dǎo)國(guó)家君子式地讓渡其權(quán)力并不是一件容易的事情，需要在內(nèi)部推動(dòng)的同時(shí)形成外部的壓力。為此，在建設(shè)外部補(bǔ)充性制度的同時(shí)，需要賦予這些制度有競(jìng)爭(zhēng)性和替代性的潛力。正在醞釀成立的金磚國(guó)家開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行就具有這樣的潛質(zhì)。如果現(xiàn)有制度遲遲無法得到應(yīng)有的改革，新的國(guó)際制度應(yīng)該被賦予更多的替代潛力，以便促使有關(guān)國(guó)家接受對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行必要和及時(shí)的改革。

(作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)，教授）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 本文根據(jù)陳志敏、蘇長(zhǎng)和主編的《2014復(fù)旦全球治理報(bào)告：增量改進(jìn)—全球治理體系的改進(jìn)和升級(jí)》（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，2014年5月）第一部分改寫而成。