大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造應(yīng)注重解決的幾個問題

楊天禮

0.概述

大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目得到中期評估的充分肯定，評估結(jié)論認(rèn)為項目全面達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。其顯著的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益更給專家們留下了深刻印象，說明啟動這個項目的決策是非常正確、及時的。但比較五項一級指標(biāo)的評估結(jié)果?？梢钥闯鼋ㄔO(shè)過程、管理與改革方面仍存在一定差距。大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目從投資規(guī)模、建設(shè)范圍以及社會影響等方面看都是一個比較大的項目。在我國農(nóng)村水利發(fā)展歷史上更是前所未有的，項目管理關(guān)系到巨大投資的效益能否正常發(fā)揮。因此有必要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高。

1.著力扭轉(zhuǎn)重建輕管問題

為了改變長期存在的重建輕管問題，國家發(fā)改委、水利部從項目開始就高度重視灌區(qū)體制和機(jī)制改革。認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)旌意見》，積極推動水價形成機(jī)制、水費(fèi)計收機(jī)制、人事勞動分配制度等改革。組織了20個大型灌區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，開展以農(nóng)民參與灌溉管理為主要內(nèi)容的灌區(qū)管理體制改革，以點(diǎn)帶面推動工作。收到較好的效果還多次召開“用水戶參與灌溉管理研討會”。通過總結(jié)和交流經(jīng)驗(yàn)，推動了用水戶協(xié)會等群管組織的發(fā)展。國家發(fā)改委安排專項資金進(jìn)行“大型灌區(qū)管理體制和運(yùn)營機(jī)制改革研究”，對改革的深層次問題進(jìn)行了系統(tǒng)全面研究，拓寬了改革的思路和視野。發(fā)布《水利工程供水價格管理辦法》指導(dǎo)灌區(qū)進(jìn)行供水成本測算，大部分灌區(qū)根據(jù)“定額供水、分類定價”的原則，初步形成了供水價格體系，促進(jìn)了節(jié)約用水。還編制完成了《大中型灌區(qū)工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》和《大中型灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》，目前正在組織試行。

各灌區(qū)根據(jù)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，在地方政府的支持下，明確灌區(qū)性質(zhì)與管理職能，理順管理體制，逐步建立起良性運(yùn)行機(jī)制。同時按有關(guān)要求測算供水成本，開展水價改革，使水費(fèi)計收管理逐步規(guī)范、透明。積極開展以用水戶參與管理為主要內(nèi)容的灌區(qū)民主管理體制建設(shè)，調(diào)動農(nóng)民參與灌區(qū)建設(shè)的積極性。據(jù)評估資料統(tǒng)計，255個大型灌區(qū)用水戶參與管理的灌溉面積占有效灌溉面積的比例由項目實(shí)施前的9.0%提高到35.3%，灌區(qū)平均每萬畝專管人員由5.65人減少至4.14人：問卷調(diào)查表明62.1%的農(nóng)戶畝均水費(fèi)支出明顯下降，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。經(jīng)過幾年的努力，灌區(qū)改革取得了明顯成效，結(jié)合工程改造抓體制改革是大型灌區(qū)改造的重要經(jīng)驗(yàn)，也是項目管理的又一項創(chuàng)舉。

2.注重解決項目管理不足的問題

（1）未能更有效地調(diào)動地方公共財政投入的積極性。地方配套資金到位率低，配套不足的問題比較突出。據(jù)評估數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地方配套資金到位率平均為72.5%，配套資金到位率高于80%的省份僅13個，占總數(shù)的38.2%。據(jù)問卷調(diào)查，近80%的受益農(nóng)戶在灌區(qū)改造中出過勞或投過資，真正財政投入的資金并不多，有個別灌區(qū)地方財政配套資金為零。從數(shù)字上看，一些省份的配套資金達(dá)到甚至超過了100%。但實(shí)際情況是群眾投勞折資掩蓋了地方財政配套資金不到位的問題。地方配套資金不到位的原因很多，有認(rèn)識上的問題。也有財政支付能力不足的問題，但無論什么原因都已嚴(yán)重影響了項目的可持續(xù)性。盡管鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、解決“三農(nóng)”問題等是黨中央的重大決策，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低、糧食生產(chǎn)效益更低的現(xiàn)實(shí)致使地方政府和中央政府的認(rèn)識確實(shí)存在差異。

（2）未能更有效地調(diào)動地方政府和受益農(nóng)民進(jìn)行田間工程改造的積極性按照現(xiàn)行的資金投入政策，田間節(jié)水配套工程由地方政府和受益農(nóng)民自籌資金解決，而且應(yīng)與骨干工程改造同步進(jìn)行，以期充分發(fā)揮整體效益。但從評估結(jié)果看，255個灌區(qū)的田間工程配套率目前尚不足40%，符合節(jié)水灌溉工程標(biāo)準(zhǔn)的比例更低?？梢娙绻麤]有其他途徑的資金投入，實(shí)現(xiàn)田間工程配套和節(jié)水改造的目標(biāo)是很困難的。田間工程是指設(shè)計流量以下的渠道、建筑物以及田間平整土地等，因此一個田間單元的灌溉面積往往超過萬畝，而一戶農(nóng)民的耕地僅僅幾畝。比較一下就可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的范圍確實(shí)太寬了。正在開展的末級渠系改造試點(diǎn)工作是必要的，但規(guī)模應(yīng)該擴(kuò)大，宣傳工作還應(yīng)加強(qiáng)。

（3）未能堅持并推廣對口技術(shù)支援的成功做法在規(guī)劃編制階段組織的對口技術(shù)支援活動提出了很多有針對性、創(chuàng)新性的綜合研究成果和專項研究成果。這些成果多數(shù)被規(guī)劃設(shè)計單位采用。明顯提高了典型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃的編制水平，受到專家和典型灌區(qū)的一致肯定。但當(dāng)時因資金籌措困難，對口技術(shù)支援僅僅局限于少數(shù)幾個典型灌區(qū)，規(guī)劃完成后因沒有意識到對口技術(shù)支援本身的創(chuàng)新意義，未能延續(xù)這一活動。更沒有大力推廣這一成功經(jīng)驗(yàn)。

（4）改革進(jìn)展不夠均衡盡管項目建設(shè)推動了灌區(qū)管理改革，并取得一定成效，但與工程建設(shè)取得的成效相比。灌區(qū)改革相對滯后，特別是省與省之間、灌區(qū)與灌區(qū)之間均有明顯差異。有個別灌區(qū)因地方政府不夠支持或灌區(qū)本身沒有緊迫感，改革動作不大，仍停留在要錢搞建設(shè)的階段：多數(shù)灌區(qū)進(jìn)行了減員增效改革，但仍有不少灌區(qū)管理人員數(shù)量大大高于定崗定員標(biāo)準(zhǔn)：水價改革雖取得明顯成效，但現(xiàn)行水價還遠(yuǎn)低于供水成本，個別灌區(qū)水價測算不規(guī)范，成本水價偏高；盡管水費(fèi)實(shí)收率有明顯提高，但取消“兩工”、減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等農(nóng)村政策的變化，影響了農(nóng)民對交納水費(fèi)的認(rèn)可程度，水費(fèi)計收難度越來越大：用水合作組織不規(guī)范的情況在一些?。ㄗ灾螀^(qū)）較為突出，有的尚未建立完善的管理制度，有的與原來的管理模式大同小異。

以上問題的存在，影響了工程效益的充分發(fā)揮，不利于灌區(qū)良性運(yùn)行，需要在今后的項目管理中作為重要問題加以研究，建立并不斷完善灌區(qū)發(fā)展的長效機(jī)制。 [科]

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