公眾參與與行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性
——基于被評(píng)組織感知的探索性研究

胡春萍，吳建南

（西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049）

●公共管理

公眾參與與行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性
——基于被評(píng)組織感知的探索性研究

胡春萍，吳建南

（西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049）

文章采用內(nèi)容分析法考察A市行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與的狀況，并基于被評(píng)組織的感知運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型研究公眾參與對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的影響。研究表明，A市行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與處于從強(qiáng)化公眾對(duì)政策理解狀態(tài)向促進(jìn)公眾與公共管理者伙伴關(guān)系建立狀態(tài)發(fā)展的階段，但被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度存在一定差異；被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度會(huì)直接影響其對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知，并間接影響對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用和測(cè)評(píng)效果的感知。因此，政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作中保持被評(píng)組織對(duì)公眾參與的積極態(tài)度，對(duì)增強(qiáng)被評(píng)組織對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的正面認(rèn)識(shí)和對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)的認(rèn)同感有重要意義。同時(shí)，由于目前被評(píng)組織對(duì)公眾參與態(tài)度不一，政府績(jī)效評(píng)價(jià)中引入和強(qiáng)化公眾參與需謹(jǐn)慎并注意其漸進(jìn)性。

行風(fēng)測(cè)評(píng)；公眾參與；測(cè)評(píng)有效性；被評(píng)組織感知

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，以行風(fēng)測(cè)評(píng)（也稱“行風(fēng)評(píng)議”、“民主評(píng)議行風(fēng)政風(fēng)”）為代表的公眾參與的政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)在我國(guó)廣泛開展。盡管實(shí)踐中其形式多樣，但本質(zhì)都是讓公眾作為重要主體來評(píng)價(jià)政府績(jī)效。國(guó)外有研究認(rèn)為，被評(píng)組織對(duì)公眾參與評(píng)價(jià)制度的認(rèn)識(shí)是影響績(jī)效改進(jìn)的重要因素［1］。那么，行風(fēng)測(cè)評(píng)中被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度是怎樣的？是否會(huì)影響他們對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知？行風(fēng)測(cè)評(píng)的有效性是指行風(fēng)測(cè)評(píng)預(yù)期目的或效果的實(shí)現(xiàn)程度。被評(píng)組織對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知無疑會(huì)對(duì)其在評(píng)價(jià)活動(dòng)中的態(tài)度和行為產(chǎn)生影響。因此，了解被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度并分析這種態(tài)度對(duì)測(cè)評(píng)有效性感知的影響，對(duì)于考察公眾參與在行風(fēng)測(cè)評(píng)中的作用以及提高被評(píng)組織對(duì)測(cè)評(píng)活動(dòng)的認(rèn)可有重要意義。

有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)具有民主價(jià)值［2-4］，有益于增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任［1，5-8］，有助于增強(qiáng)政府的責(zé)任與回應(yīng)性以及優(yōu)化政府決策［9］，肯定了公眾作為評(píng)價(jià)主體的優(yōu)勢(shì)［10］和有效性［3，6，11-12］。但也有學(xué)者認(rèn)為公眾作為評(píng)價(jià)主體存在問題［2，4，13-15］或存在的障礙、風(fēng)險(xiǎn)［9,10,16,］，并探討公眾主觀評(píng)價(jià)的效度問題［17-18］。另外，Davis和Marquis提出了反映公眾參與與績(jī)效評(píng)價(jià)有效性之間關(guān)系的理論模型［19］，Yang基于調(diào)查數(shù)據(jù)使用結(jié)構(gòu)方程模型驗(yàn)證了政治環(huán)境、利益相關(guān)者參與、組織支持以及培訓(xùn)如何影響績(jī)效管理采納和管理有效性的模型［20］。

上述文獻(xiàn)從不同側(cè)面為分析被評(píng)組織行政人員對(duì)公眾參與的態(tài)度與其對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的感知之間的關(guān)系奠定了良好的基礎(chǔ)，但并未就被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度與其對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有效性感知之間的關(guān)系進(jìn)行直接研究。因此，本文以某地級(jí)市A市的行風(fēng)測(cè)評(píng)工作為例，通過對(duì)該市行風(fēng)測(cè)評(píng)方案和工作報(bào)告的內(nèi)容分析以及對(duì)各被評(píng)部門的問卷調(diào)查，分析該市行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與的情況，并采用結(jié)構(gòu)方程模型探討被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度是否影響以及如何影響其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知。

二、研究方法與變量測(cè)量

（一）研究方法概述

本文以A市行風(fēng)測(cè)評(píng)為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法和問卷調(diào)查法收集數(shù)據(jù)。其中，內(nèi)容分析方法主要用于對(duì)該市行風(fēng)測(cè)評(píng)工作的基本情況、測(cè)評(píng)工作中公眾參與特點(diǎn)的分析。所使用的主要材料包括A市政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)工作實(shí)施意見（2007-2013）、政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)工作報(bào)告（2007-2008）、A市糾風(fēng)辦《創(chuàng)新測(cè)評(píng)方式，促進(jìn)政風(fēng)行風(fēng)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)》匯報(bào)材料以及相關(guān)新聞報(bào)道等。

通過對(duì)A市各被評(píng)部門（行業(yè)）行政人員的問卷調(diào)查，收集被調(diào)查者對(duì)公眾參與行風(fēng)測(cè)評(píng)的態(tài)度以及其對(duì)于行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知等數(shù)據(jù)，從而運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型分析兩者之間的關(guān)系。問卷數(shù)據(jù)主要依賴于對(duì)調(diào)查對(duì)象感知的測(cè)量，由于自變量和因變量來自于同一個(gè)調(diào)查，可能存在共源誤差。但以往的研究顯示這是一種可行的測(cè)量技術(shù)，很多績(jī)效評(píng)價(jià)研究采用了這種方法［20-21］。在問卷數(shù)據(jù)處理上，采用SPSS 16.0進(jìn)行了單變量描述性統(tǒng)計(jì)、Cronbach’sα系數(shù)計(jì)算，采用LISREL 8.51進(jìn)行了驗(yàn)證性因子分析和結(jié)構(gòu)方程模型擬合。

（二）變量測(cè)量

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于建立一個(gè)測(cè)量績(jī)效的系統(tǒng)并使用這些信息促進(jìn)管理和民主治理［21-22］。但比較而言，政府績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)管理的影響更有爭(zhēng)議［20］。因此，一些學(xué)者不考慮績(jī)效評(píng)價(jià)在政治層面的意義，如透明、公平、信任或民主價(jià)值等，而主要從管理的視角來探討績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。績(jī)效管理被公共部門用于實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、控制、預(yù)算、激勵(lì)、提升、加速、學(xué)習(xí)和促進(jìn)人與組織的目的［23］。而Ingraham和Moynihan認(rèn)為有效的績(jī)效評(píng)價(jià)包括績(jī)效目標(biāo)量化和產(chǎn)出與結(jié)果導(dǎo)向、利益相關(guān)者知悉、與員工和公眾的溝通、與問責(zé)相聯(lián)系以及報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果并用于促進(jìn)決策等［24］。在此基礎(chǔ)上，Yang通過指標(biāo)的質(zhì)量（可靠性、可信性、準(zhǔn)確性）、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用（決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算、溝通）以及績(jī)效評(píng)價(jià)的效果（生產(chǎn)力、激勵(lì)、學(xué)習(xí)）等11個(gè)題目來測(cè)量績(jī)效評(píng)價(jià)的管理有效性［20］。另外，也有研究者提出從評(píng)估結(jié)果認(rèn)可、內(nèi)部管理效果、外部溝通效果以及產(chǎn)出與影響四個(gè)維度測(cè)量績(jī)效評(píng)價(jià)有效性［25］。

借鑒以往文獻(xiàn)的做法，本文從測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量、測(cè)評(píng)結(jié)果使用以及測(cè)評(píng)效果三個(gè)維度來測(cè)量對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知。其中，對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知包括了指標(biāo)設(shè)置合理性、結(jié)果的可信性和結(jié)果的準(zhǔn)確性3個(gè)題項(xiàng)；對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用的感知，包括了決策、溝通、效能、激勵(lì)、學(xué)習(xí)等5個(gè)題項(xiàng)；而對(duì)測(cè)評(píng)效果的感知?jiǎng)t通過被評(píng)組織與上級(jí)部門的溝通效果、被評(píng)組織與評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)的溝通效果、被評(píng)組織之間的溝通效果、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意、被評(píng)組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)員工滿意和被評(píng)組織員工對(duì)領(lǐng)導(dǎo)滿意等6個(gè)題項(xiàng)來反映。

另外，曾有針對(duì)行政人員是否信任公眾的少量調(diào)查［1，26］，但很少有行政人員對(duì)于特定績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)態(tài)度的調(diào)查。行政人員不信任公眾在于他們認(rèn)為公眾在評(píng)價(jià)他們時(shí)存在障礙［27］，因此有學(xué)者通過對(duì)公眾參與能力的信任來調(diào)查行政人員的態(tài)度。所以，對(duì)公眾參與的態(tài)度的測(cè)量既包括了A市各被評(píng)組織對(duì)于行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與條件的感知，也包括了其對(duì)于公眾參與過程的感知。具體包括公眾與被評(píng)組織關(guān)系、與公眾接觸情況、公眾參與的適用性、對(duì)公眾參與的控制和公眾參與的程度等5個(gè)題項(xiàng)。整個(gè)調(diào)查問卷采用五級(jí)量表的形式。

三、內(nèi)容分析結(jié)果

（一）A市及其行風(fēng)測(cè)評(píng)概況

A市位于中國(guó)西北某省的西南部，南北皆山，中部為盆地。全市下轄1個(gè)區(qū)和10個(gè)縣，合計(jì)8個(gè)街道辦事處、132個(gè)鎮(zhèn)、94個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?73萬。市域總面積2.72萬平方公里，其中盆地占6%，淺山丘陵占36%，中高山區(qū)占58%。自古以來該市就是連接西北與西南、東南的通道和輻射周邊各省的主要物資、信息集散地之一。資源富集，其生物、礦產(chǎn)、水能、旅游、軍工企業(yè)五大資源在全省乃至全國(guó)尚有一定的位置，經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力較大。

2007年以來，A市糾風(fēng)辦面向與群眾利益直接聯(lián)系比較密切的政府部門、執(zhí)法單位和公共服務(wù)行業(yè)，委托第三方中國(guó)電信A市分公司采用10000號(hào)語音外呼系統(tǒng)，通過各被測(cè)評(píng)單位行政相對(duì)人或服務(wù)對(duì)象直接評(píng)價(jià)的方式進(jìn)行政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果通過召開全市政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)結(jié)果通報(bào)會(huì)、向各縣區(qū)、各部門發(fā)文件向各縣（區(qū)）糾風(fēng)辦和市直被評(píng)部門通報(bào)，并通過該市電視臺(tái)、《A市日?qǐng)?bào)》、政府網(wǎng)站、紀(jì)檢委網(wǎng)站等主要媒體向公眾公開，同時(shí)還將測(cè)評(píng)結(jié)果通報(bào)給組織、人事、宣傳等部門。

為保證測(cè)評(píng)主體是各被測(cè)評(píng)單位行政相對(duì)人或服務(wù)對(duì)象，該市建立了服務(wù)對(duì)象信息庫(kù)。其中，市縣區(qū)糾風(fēng)辦負(fù)責(zé)收集工商、國(guó)稅、地稅、質(zhì)檢這“四部門”的服務(wù)對(duì)象信息；紀(jì)檢組長(zhǎng)負(fù)責(zé)采集本部門（單位）或行業(yè)服務(wù)對(duì)象和行風(fēng)監(jiān)督員的信息；市縣區(qū)糾風(fēng)辦負(fù)責(zé)到黨委、政府、人大、政協(xié)“四大辦公室”采集機(jī)關(guān)干部、人大代表、政協(xié)委員的信息；鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記和街道辦事處分管紀(jì)檢的領(lǐng)導(dǎo)牽頭采集鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、黨代表、市民代表和農(nóng)民代表信息。在實(shí)際測(cè)評(píng)時(shí)，電話外呼系統(tǒng)從服務(wù)對(duì)象信息庫(kù)中隨機(jī)抽取被評(píng)單位的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行電話調(diào)查。

（二）行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與狀況

在既有文獻(xiàn)中，公眾參與的概念界定形形色色，不盡相同［28-31］。而與公眾參與相關(guān)的公民參與、民眾參與、人民參與、公共參與等概念，雖然名稱不同，但內(nèi)涵相當(dāng)接近［15］。即公眾可以作為參與主體之一對(duì)公共事務(wù)發(fā)表意見以及更直接的方式參與公共事務(wù)；政府部門回應(yīng)公眾的意見；公眾與為其服務(wù)的政府部門存在接觸；公眾試圖影響政府決策。因此，A市行風(fēng)測(cè)評(píng)中公眾參與狀況也可以從公眾作為評(píng)價(jià)主體的制度保障、公眾與被評(píng)組織間的接觸情況、公眾參與的方式以及公眾對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和被評(píng)組織的影響等方面進(jìn)行分析。

1.讓行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象作為測(cè)評(píng)主體

A市在行風(fēng)測(cè)評(píng)實(shí)施意見中明確規(guī)定，通過對(duì)部門（行業(yè)）的行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象的電話調(diào)查采集滿意度數(shù)據(jù)，同時(shí)還對(duì)行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象的信息（電話號(hào)碼等）采集環(huán)節(jié)和信息庫(kù)建設(shè)提出嚴(yán)格規(guī)定，從制度上保證了行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象等公眾作為測(cè)評(píng)主體，“讓群眾為部門（行業(yè)）‘挑刺把脈’”。各級(jí)糾風(fēng)辦根據(jù)被測(cè)評(píng)部門的“三定方案”、管理職能和行政審批事項(xiàng)、執(zhí)法對(duì)象、服務(wù)范圍等，分工采集不同被評(píng)單位行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象信息，最大限度地?cái)U(kuò)大覆蓋面，從而使參與測(cè)評(píng)的公眾具有較好的代表性。據(jù)該市糾風(fēng)辦統(tǒng)計(jì)，2007年采集了5.6萬個(gè)服務(wù)對(duì)象信息，2008年采集了近10萬個(gè)，2009年采集了14萬個(gè)，2010年采集了72萬個(gè)。

2.讓公眾對(duì)知情和關(guān)注的部門（行業(yè)）進(jìn)行測(cè)評(píng)

A市2007年對(duì)25個(gè)市本級(jí)部門（行業(yè)）進(jìn)行了測(cè)評(píng)，2013年對(duì)83個(gè)市本級(jí)部門（行業(yè)）進(jìn)行了測(cè)評(píng)，盡管被評(píng)單位的數(shù)量逐年增加，但納入測(cè)評(píng)范圍的單位始終是與該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)、與公眾利益密切相關(guān)、公眾高度關(guān)注的部門（行業(yè)）。同時(shí)，改變一個(gè)測(cè)評(píng)主體給所有被評(píng)組織打分的傳統(tǒng)做法，針對(duì)每個(gè)被評(píng)組織建立服務(wù)對(duì)象信息子庫(kù)，使得電話外呼系統(tǒng)隨機(jī)抽取的必然是該被評(píng)組織的行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象，從而保證測(cè)評(píng)主體只評(píng)價(jià)自己了解的部門（行業(yè)），具備了測(cè)評(píng)能力并保持參與熱情。

3.公眾評(píng)分對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)結(jié)果的影響程度大

2007年起，糾風(fēng)辦綜合測(cè)評(píng)分值從10分壓縮為5分，來自行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象的測(cè)評(píng)分值占行風(fēng)測(cè)評(píng)總分的比例達(dá)到95%；而自2010年起，糾風(fēng)辦徹底退出打分歷史，來自行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象的測(cè)評(píng)分值占行風(fēng)測(cè)評(píng)總分的比例為100%，糾風(fēng)辦僅保留扣分權(quán)，且最多扣10分，要求扣分公開且有依據(jù)。A市行風(fēng)測(cè)評(píng)結(jié)果主要由行政相對(duì)和服務(wù)對(duì)象的打分決定，從而做到了“把評(píng)判權(quán)真正交給群眾，測(cè)評(píng)成績(jī)好壞主要由群眾說了算”。

4.公眾參與途徑和方式比較科學(xué)、合理

公眾主要通過接受電信公司10000號(hào)電話外呼調(diào)查的方式參與行風(fēng)測(cè)評(píng)。與傳統(tǒng)問卷調(diào)查相比，電話調(diào)查不但效率高，而且保密性與公平性強(qiáng)、不受人為因素干擾，減少了被調(diào)查者的顧慮，使公眾可以真實(shí)、客觀地表達(dá)自己對(duì)被評(píng)組織的看法。同時(shí)，公眾不但可以對(duì)各被評(píng)組織的政風(fēng)行風(fēng)在各項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容上打分，還可以提出對(duì)該組織的具體意見和建議。從A市所在省糾風(fēng)室了解到，該市2007年收集群眾意見建議600條，2008年9 800條，2009年1.4萬條，呈逐年上升趨勢(shì)。公眾所提意見和建議除以文字形式反饋外，其原始錄音經(jīng)過整理歸類，向一些重點(diǎn)部門（行業(yè)）科級(jí)以上干部播放，讓他們直接感受群眾的呼聲和評(píng)價(jià)。反腐倡廉工作方面的意見和建議被分送給市紀(jì)委相關(guān)室和有關(guān)部門紀(jì)檢組以供參考借鑒。

5.公眾的意見對(duì)被評(píng)部門改進(jìn)行風(fēng)有一定實(shí)質(zhì)效果

公眾的意見建議促使一些名次靠后的被評(píng)組織開始把精力更多地放在改進(jìn)工作上。如市招標(biāo)辦在2007年行風(fēng)測(cè)評(píng)中名列倒數(shù)第二，在聽取群眾的意見建議后觸動(dòng)很大，連續(xù)兩天分別召開了開發(fā)商、代理公司、建設(shè)單位參加的四個(gè)座談會(huì)，進(jìn)一步征集意見。

根據(jù)公民參與理論的先驅(qū)安斯坦的“公民參與階梯論”和約翰·克萊頓·托馬斯的觀點(diǎn)，從參與的方式和深度上看，A市的行風(fēng)測(cè)評(píng)工作已開始從以強(qiáng)化公眾對(duì)政策理解的公眾參與向以促進(jìn)公眾與公共管理者伙伴關(guān)系建立的公眾參與發(fā)展［28，32］。

四、問卷調(diào)查結(jié)果

（一）調(diào)查對(duì)象特征

問卷調(diào)查共發(fā)放問卷87份，回收83份，其中有效問卷79份。所有調(diào)查對(duì)象中，男性55位（70%）；在填寫了年齡的33位調(diào)查對(duì)象中，年齡在30歲以下的有8位，30～39歲（包括30歲）的有16位（49%），40～49歲（包括40）的有7位（21%），另有兩位年齡均為50歲；在填寫了學(xué)歷的75位調(diào)查對(duì)象中，具有大專學(xué)歷的26位（35%）、本科學(xué)歷的43位（57%）、碩士及以上學(xué)位的3位；在填寫了職務(wù)的51位調(diào)查對(duì)象中，擔(dān)任副科及以上職務(wù)的30位（59%）。

（二）信效度檢驗(yàn)

Cronbach’sα系數(shù)可用于檢驗(yàn)問卷的內(nèi)部一致性信度，而驗(yàn)證性因子分析可以用來建立可行的測(cè)量模型，即驗(yàn)證其結(jié)構(gòu)效度。對(duì)問卷所包含的19個(gè)指標(biāo)（題項(xiàng)）計(jì)算其Cron?bach’sα系數(shù)，結(jié)果顯示所有指標(biāo)的Cronbach’sα系數(shù)分布在0.916～0.933之間，表明指標(biāo)的內(nèi)部一致性信度良好。而對(duì)潛變量η1、η2、η3和ξ（變量名稱見表1）的測(cè)量模型進(jìn)行驗(yàn)證性因子分析顯示，η1、η2、η3各測(cè)量指標(biāo)的因子載荷分別在0.68～0.85、0.67～0.98和0.77～0.95之間，且均通過了T檢驗(yàn)。而ξ的測(cè)量指標(biāo)X3的因子載荷很?。?.22），且未通過T檢驗(yàn)，其他測(cè)量指標(biāo)的因子載荷都在0.5以上并都通過了T檢驗(yàn)。剔除X3后各測(cè)量指標(biāo)的因子載荷在0.49～0.82之間，且都通過了T檢驗(yàn)，表明ξ的測(cè)量模型結(jié)構(gòu)效度良好。

（三）描述性統(tǒng)計(jì)分析

表1給出了剔除X3后各潛變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。其中，各潛變量的問卷測(cè)量值范圍取決于測(cè)量該變量的指標(biāo)數(shù)目和量表尺度。被評(píng)組織對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量、測(cè)評(píng)結(jié)果使用和測(cè)評(píng)效果的感知，以及對(duì)公眾參與的態(tài)度的均值均大于其測(cè)量中值，說明被調(diào)查者對(duì)于上述潛變量的測(cè)量指標(biāo)都有比較明顯的積極看法。但需要指出的是，對(duì)公眾參與態(tài)度的變異系數(shù)相對(duì)于其他幾個(gè)變量稍高（標(biāo)準(zhǔn)差/均值=0.35），即被調(diào)查者對(duì)公眾參與的態(tài)度存在較大差異。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

（四）結(jié)構(gòu)方程模型

盡管表2中的擬合優(yōu)度表明，修正模型的部分指標(biāo)不滿足傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)方法給出的標(biāo)準(zhǔn)（往往為大樣本情況），但NNFI= 0.839、CFI=0.862，已比較接近0.90的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)χ2d f指標(biāo)已符合傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。而且修正模型的路徑系數(shù)如圖1所示，均通過了T檢驗(yàn)且數(shù)據(jù)較大（最小的路徑系數(shù)值為0.40）。另外，從表3所示的修正模型的測(cè)量模型屬性可知，測(cè)量指標(biāo)的信度很高（最低信度為0.922），且每個(gè)因子基本包含了3個(gè)以上指標(biāo)，符合小樣本情況下結(jié)構(gòu)方程模型的應(yīng)用要求［33］。因此，可以接受修正模型。

表2 結(jié)構(gòu)方程建模的擬合優(yōu)度

圖1 修正模型

表3 修正測(cè)量模型的屬性

五、研究發(fā)現(xiàn)與建議

有學(xué)者認(rèn)為，很多行政人員對(duì)于公眾參與心態(tài)矛盾或是有疑問［1］。因此公眾參與的程度是需要加以科學(xué)控制的，這樣就可以“既避免支持者對(duì)公民參與報(bào)有單純熱情，又避免批判者對(duì)公民參與持有深度的懷疑”［34］。從人的心理經(jīng)驗(yàn)來說，公眾參與作為當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)的特征之一，被評(píng)組織對(duì)此的態(tài)度是積極或是消極必然會(huì)影響其對(duì)于整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的認(rèn)同感，但缺乏實(shí)證支持。作為一項(xiàng)探索性研究，本文經(jīng)過修正后的模型在一定程度上能夠反映被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度是否以及是如何影響其對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的感知的。

對(duì)A市的調(diào)查顯示，各被評(píng)組織認(rèn)為該市測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量、測(cè)評(píng)結(jié)果使用以及測(cè)評(píng)的效果都比較好。盡管還有很多因素沒有探討，如政治支持、社會(huì)環(huán)境等影響績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的因素［20］，以及被評(píng)組織最近幾次的行風(fēng)測(cè)評(píng)結(jié)果、被調(diào)查者的人類學(xué)特征（如年齡、性別、學(xué)歷、職務(wù)、在職時(shí)間）等有可能影響其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性判斷的因素，但模型至少證明被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度會(huì)影響其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的感知。而本文更關(guān)注將模型所揭示的影響機(jī)理用于解釋而非預(yù)測(cè)的目的，即在特定的公眾參與狀態(tài)下，要獲得被評(píng)組織對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)活動(dòng)的認(rèn)同和支持，是否需要關(guān)注其對(duì)于公眾參與的態(tài)度，以及這種態(tài)度是怎樣影響其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性感知的。

通過結(jié)構(gòu)方程模型的使用，本文可以給出變量之間的直接和間接影響關(guān)系，即被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度會(huì)直接影響其對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知，并間接影響對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用的感知和對(duì)測(cè)評(píng)效果的感知。由于在A市的行風(fēng)測(cè)評(píng)以及其他公眾參與的政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)中，公眾參與直接表現(xiàn)為由部分公眾對(duì)被評(píng)組織進(jìn)行滿意度打分，所以被評(píng)組織對(duì)公眾作為評(píng)價(jià)主體的信任也反映在對(duì)于其打分質(zhì)量的感知上，即評(píng)價(jià)結(jié)果是否客觀準(zhǔn)確。而對(duì)于測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知會(huì)影響對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用的感知，并直接或通過對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用的感知間接影響對(duì)測(cè)評(píng)效果的感知。

作為反映被評(píng)組織中高層管理者支持和部門協(xié)作的組織支持，是績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的最重要的預(yù)報(bào)器［15］。要獲得被評(píng)組織的支持，提高其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的積極感知是可能的途徑之一，而影響其對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知是其中的關(guān)鍵。圖1中的路徑系數(shù)已經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化，這表明對(duì)公眾參與的態(tài)度對(duì)于被評(píng)組織行政人員對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量的感知有40%的總體貢獻(xiàn)。因此，有必要采取措施使更多的行政人員對(duì)公眾參與測(cè)評(píng)抱以更加積極的態(tài)度。

在A市行風(fēng)測(cè)評(píng)中特定的公眾參與背景下，該市被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度總體上是積極的，但并不顯著，且個(gè)體認(rèn)識(shí)差異較大。這說明是否讓公眾參與以及讓公眾如何參與是當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要關(guān)注和慎重處理的問題。盡管有研究證明公眾參與可以提升績(jī)效評(píng)價(jià)的管理有效性［6，20-21］，但在對(duì)公眾參與態(tài)度不一的情況下，并非公眾參與的程度越高越好，還要考慮被評(píng)組織對(duì)公眾參與的認(rèn)同。

學(xué)者周志忍把我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的公民參與劃分為無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導(dǎo)型參與等五個(gè)更為具體的層次，并認(rèn)為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的公民參與仍然處于“有限參與階段”［35］。而公眾參與的動(dòng)力缺失、公眾自身文化知識(shí)和參與能力的有限性以及參與式政府效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)在信息報(bào)告、結(jié)果使用、監(jiān)督問責(zé)等制度方面的不足等問題，既是目前政府績(jī)效評(píng)價(jià)中公眾參與狀況不佳的原因［16-17，36］，也容易導(dǎo)致被評(píng)組織對(duì)公眾作為評(píng)價(jià)主體產(chǎn)生不信任或認(rèn)為其非必需等等消極態(tài)度，而政府部門的消極態(tài)度又會(huì)加劇公眾參與的障礙和風(fēng)險(xiǎn)，從而使參與式政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)制度實(shí)踐的嘗試面臨“政策失敗”的危機(jī)［37］。

因此，在重塑公眾作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)重要參與主體、提高公眾參與水平的過程中，應(yīng)注意引入和強(qiáng)化公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的漸進(jìn)性，既要保證公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)動(dòng)力和能力，也要努力提升政府各部門對(duì)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)同，“雙管齊下”而非不顧被評(píng)組織態(tài)度的“大躍進(jìn)”式地推進(jìn)，從而形成良性互動(dòng)的公眾參與-被評(píng)組織信任的參與式政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式。

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化政府各部門權(quán)源于民眾、服務(wù)于民眾、受民眾監(jiān)督的理念，讓被評(píng)政府部門認(rèn)同公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性。中國(guó)長(zhǎng)期的管制型政府體制環(huán)境下，公眾長(zhǎng)期處于被管理的角色，其所擁有的評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府行為和績(jī)效的權(quán)利往往被淡化，讓公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)并考察政府績(jī)效從理所應(yīng)當(dāng)變成了需要討論其應(yīng)該與否、需要與否的做法。因此，可以結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變契機(jī)，在政府部門和人員中樹立讓公眾滿意、接受公眾評(píng)價(jià)的政治理念，認(rèn)識(shí)到公眾參與是政府獲得更廣泛公眾支持與合作、加強(qiáng)政府活動(dòng)合法性的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變一些被評(píng)政府部門所持的不需要或是最好不要公眾參與評(píng)價(jià)的消極觀念。

其次，提高公眾的參與能力和有效性，讓被評(píng)政府部門不再質(zhì)疑公眾評(píng)價(jià)的可靠性。一方面，有研究發(fā)現(xiàn)主客觀評(píng)價(jià)在整體層面上存在契合性，即公眾主觀評(píng)價(jià)是基于公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效做出的，公眾有能力感知和識(shí)別公共服務(wù)的實(shí)際水平，但由于主客觀評(píng)價(jià)在具體服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程上的契合性存在差異，需要找準(zhǔn)公眾評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容［18］。因此，可先選擇一些公眾接觸較多、相對(duì)了解的公共服務(wù)部門作為評(píng)價(jià)對(duì)象，并著重對(duì)公眾感知績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

另一方面，進(jìn)一步落實(shí)政府信息公開制度并建立評(píng)估信息公開制度，讓公眾可以通過自己便宜的渠道獲得政府各部門的績(jī)效信息以及評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)體系、實(shí)施路徑、公眾參與途徑等信息，從而提高公眾的參與基礎(chǔ)和參與質(zhì)量。同時(shí)，隨著公眾參與環(huán)境的改善，可逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)對(duì)象范圍和評(píng)價(jià)內(nèi)容。值得一提的是，美國(guó)艾奧瓦州“公眾發(fā)起的績(jī)效評(píng)估(CIPA)”項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)提供了很好的參與式政府績(jī)效評(píng)估的典范［17，38］。

最后，增強(qiáng)公眾的參與動(dòng)力，避免被評(píng)政府部門產(chǎn)生被部分公眾評(píng)價(jià)“綁架”的感受，使評(píng)價(jià)結(jié)果使用特別是問責(zé)監(jiān)督制度的完善和落實(shí)具備一定條件。當(dāng)公眾對(duì)政府官員的政治晉升毫無影響力，對(duì)自己的評(píng)價(jià)和建議受到重視沒有足夠信心時(shí)，必然缺乏參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的熱情。于是，一些公民認(rèn)為評(píng)估是政府的事而與自己無關(guān)，表現(xiàn)出不同程度的“冷漠”行為，或不愿參與，或應(yīng)付差事。參與評(píng)價(jià)的公眾及其評(píng)價(jià)結(jié)果的代表性不足，容易使被評(píng)組織對(duì)“所謂”或形式上的公眾評(píng)價(jià)的可靠性產(chǎn)生疑問，對(duì)以此為依據(jù)而產(chǎn)生的后果感到不公。而公眾配合度不高、被評(píng)組織的抵觸以及公眾評(píng)價(jià)在整個(gè)績(jī)效結(jié)果中的權(quán)重小及其使用的形式化，極易形成公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程中的惡性循環(huán)。因此，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)該對(duì)公眾的意見和評(píng)價(jià)及時(shí)進(jìn)行負(fù)責(zé)任的反饋與回應(yīng)，在審慎的原則下強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，并將政府基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果而采取的相應(yīng)行動(dòng)，如公共決策的調(diào)整和優(yōu)化或公共資源的重新分配等，通過多種媒介展示、公開，多方位體現(xiàn)并讓公眾了解政府重視公眾參與的決心和公眾參與的成果［39］。

六、結(jié)束語

本文詳細(xì)分析了A市行風(fēng)測(cè)評(píng)工作中公眾參與的情況，并以此為基礎(chǔ)研究了被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度及其對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性感知之間的關(guān)系。發(fā)現(xiàn)被評(píng)組織對(duì)公眾參與的態(tài)度會(huì)直接影響其對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果質(zhì)量的感知，并間接影響對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果使用的感知和對(duì)測(cè)評(píng)效果的感知。慎重處理好政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的公眾參與問題，使被評(píng)組織對(duì)公眾參與保持積極態(tài)度，對(duì)于尋找提升政府行風(fēng)測(cè)評(píng)組織支持的途徑進(jìn)而提高測(cè)評(píng)有效性具有一定的理論和實(shí)踐價(jià)值。

但需要指出的是，因研究條件所限，本研究存在以下局限。一是為減小問卷調(diào)查長(zhǎng)度，本文對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)有效性只考慮了管理層面而未考慮政治層面的有效性，同時(shí)在評(píng)價(jià)效果方面也只測(cè)量了溝通效果；二是樣本量較少，模型擬合優(yōu)度的部分指標(biāo)很難滿足大樣本下的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然測(cè)量指標(biāo)的信度和數(shù)量在一定程度上對(duì)此有所彌補(bǔ)。未來的研究將考慮對(duì)行風(fēng)測(cè)評(píng)有效性的全面辨析和測(cè)量，并通過更大規(guī)模的調(diào)查提高研究結(jié)果的可靠性以及考慮被評(píng)組織的特征和被調(diào)查者的人口學(xué)特征等變量的影響。

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［責(zé)任編輯：程靖］

Public Participation and Effectivenessof Professional Climate Evaluation and Discussion—An Exp loratory Study Based on the Perception ofOrganizations Evaluated

HU Chun-ping，WU Jian-nan
（Schoolof Public Policy&Adm inistration，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710049，China）

This paper reviews the practice of public participation in professional climate evaluation and discussion(PCED)of municipality A by the contentanalysismethod，and applies SEM to explore the impactof public participation on the effective?nessof PCED based on the perception oforganizationsevaluated.The study shows that the state of public participation in PCED ofmunicipality A is in the stage from the state of strengthening policy comprehension of the public to the state of promoting the fellowship between the public and administrators，yet there are differences among the attitudes of organizations evaluated to?ward public participation.Under this context，the attitude of organizations evaluated toward public participation has a direct and positive impacton the perception of the quality of performance ratings，and has an indirectand positive impacton the us?age of performance ratings and the perception ofevaluation effect.So it is important tomake theorganizations keep the positive attitude toward public participation for the enhancement of the organizations’self-identity to performance evaluation.In addi?tion，the developmentof public participation in performance evaluation，at the present，should be deliberate and pay atten?tion to the progressivenessbecauseof the inconsistentattitudes to public participation.

professional climate evaluation and discussion（PCED）；public participation；effectiveness of PCED；percep?tion oforganizationsevaluated

F062.6；D035

A

1007-5097（2014）11-0132-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.11.026

2014-05-15

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71173167；71403203）；陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（11Q062）

胡春萍（1977-），女，陜西南鄭人，講師，管理學(xué)博士，研究方向：政府績(jī)效評(píng)價(jià)與管理；

吳建南（1970-），男，陜西西安人，教授，博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，副院長(zhǎng)，研究方向：績(jī)效管理，政府創(chuàng)新。