參與式預(yù)算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)
——基于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個案研究

王自亮 陳衛(wèi)鋒

（浙江工商大學(xué)，杭州 310018）

參與式預(yù)算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)
——基于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個案研究

王自亮 陳衛(wèi)鋒

（浙江工商大學(xué)，杭州 310018）

參與式預(yù)算是起源于巴西并在我國多地得到實踐的公共財政管理手段，其與財政支出評價共同構(gòu)成政府績效預(yù)算改革的兩條路徑，成為促進(jìn)政府行動合理性的重要制度安排。作為最早進(jìn)行參與式預(yù)算試驗的試點(diǎn)地方，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)具有重要的代表性。本文通過對溫嶺市參與式預(yù)算的制度設(shè)計、制度績效以及制度困境的分析，提出了降低參與成本、提高代表參與質(zhì)量、推進(jìn)預(yù)算項目庫建設(shè)、提升政府財政管理水平、實現(xiàn)參與式預(yù)算與“PPP”模式的對接等五個措施，以期能夠有效推進(jìn)參與式預(yù)算的推廣和可持續(xù)發(fā)展。

參與式預(yù)算 基層權(quán)力 權(quán)力重構(gòu)

一、引言

根據(jù)財政學(xué)原理，一切國家行為都可歸類為財政的收入作用與支出作用。政府作為公民權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)，理應(yīng)通過政策等工具來追求最大化的公共利益，在這個過程中政府活動所需經(jīng)費(fèi)由公民和企業(yè)的納稅行為予以承擔(dān)。而為了保證財政資金的使用效率，在進(jìn)行政治決策之前，需要對政府自身的相關(guān)行為進(jìn)行財務(wù)預(yù)算。

“行政成本的客觀存在是政府統(tǒng)治社會的前提，但是行政成本并非都是合理的”，作為行政成本的重要組成部分，預(yù)算支出的有效性極為重要。由于中央和地方政府之間、同級政府部門之間的利益博弈，我國傳統(tǒng)的預(yù)算制度出現(xiàn)了較大的問題。為了走出困境，進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新，探求更為科學(xué)的政府預(yù)算制定制度，我國出現(xiàn)了“自上而下”和“自下而上”兩種現(xiàn)實路徑選擇。

“自上而下”的預(yù)算改革路徑，即“由財政部門推進(jìn)的部門預(yù)算改革”，但是由于政府預(yù)算的本質(zhì)在于對政府活動的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行系統(tǒng)地成本分析，而政府各部門間由于對本部門利益的追求容易出現(xiàn)各自獨(dú)立的“信息孤島”，這樣就會產(chǎn)生財政預(yù)算過程中的信息不對稱問題，因此我國的部門預(yù)算改革在合法性和合理性方面并沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展。而以“自下而上”為特征的參與式預(yù)算改革路徑，通過各地方政府的實踐及創(chuàng)新，卻表現(xiàn)出了巨大的張力。

參與式預(yù)算最早起源于20世紀(jì)80年代，并從發(fā)源地巴西逐步延伸到了全球數(shù)千個城市。我國的浙江省溫嶺市于2005年正式將原本用于思想政治教育的“民主懇談”與年度政府財政預(yù)算結(jié)合起來，這一事件標(biāo)志著我國參與式預(yù)算制度實踐的發(fā)端。參與式預(yù)算一方面揭開了傳統(tǒng)政府預(yù)算只能由財政專家制定的神秘面紗，通過這一制度化路徑，普通公民也可以出于對公共利益和切身利益的關(guān)切而影響政府決策；另一方面，它也可以推進(jìn)政府決策的不斷優(yōu)化，并給予公民更為實際的監(jiān)督政府預(yù)算行為的制度路徑，進(jìn)而重構(gòu)著基層權(quán)力的關(guān)系。

在促進(jìn)政府預(yù)算合理化方面，也有學(xué)者將參與式預(yù)算與“財政支出評價”統(tǒng)稱為是政府績效預(yù)算改革的兩大路徑。因此，綜合分析我國參與式預(yù)算的理論研究和地方實踐，探析其在實踐過程中的已有成就和現(xiàn)實困境，并提出相應(yīng)的制度改進(jìn)路徑，對于我國參與式預(yù)算的可持續(xù)發(fā)展、提升地方政府活動的合理性具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)評估與研究思路

（一）文獻(xiàn)評估

參與式預(yù)算出現(xiàn)并逐步運(yùn)用到中國地方政治實踐過程之后，出現(xiàn)了大批學(xué)者爭先研究其理論和實踐的高潮。目前學(xué)者主要就其概念、價值、國外和國內(nèi)經(jīng)驗及教訓(xùn)等方面進(jìn)行了深入的考察。

關(guān)于參與式預(yù)算的概念，有學(xué)者認(rèn)為其是一個創(chuàng)新的“決策過程”，強(qiáng)調(diào)其與傳統(tǒng)政府預(yù)算制定模式的顯著區(qū)別；有學(xué)者認(rèn)為其是一種“民主程序”，強(qiáng)調(diào)其制度化地給予了公民參與政治決策的可行路徑；有學(xué)者認(rèn)為其是一個“機(jī)制或者過程”，強(qiáng)調(diào)其對于政府活動和公民行為造成的實質(zhì)影響。綜合來看，參與式預(yù)算是以擴(kuò)大公民參與為手段、以政府行為的合理化為目標(biāo)的財政預(yù)算運(yùn)行模式。

關(guān)于參與式預(yù)算的價值，學(xué)者們在理論和實踐上都做了深入的探討。劉微認(rèn)為它在財政管理制度中探索了一條創(chuàng)新性道路，也在建設(shè)服務(wù)性政府的時代背景下提升了公共產(chǎn)品的質(zhì)量；徐珣、陳剩勇基于對協(xié)商民主理論的考察，認(rèn)為參與式預(yù)算的重要功能之一是建構(gòu)公共理性；陳朋、杜永兵研究指出參與式預(yù)算致力于推動基層民主的縱向發(fā)展。綜合來看，參與式預(yù)算已經(jīng)在原有的政治價值基礎(chǔ)上附加了更多的行政價值，因此，陳家剛認(rèn)為其已經(jīng)從一種政治技術(shù)轉(zhuǎn)變成了一個“政治—行政”過程。

關(guān)于參與式預(yù)算的國際經(jīng)驗，王逸帥、茍燕楠通過分析四種國際參與式預(yù)算經(jīng)驗，指出樹立參與理念、提升政府和公民互動水平、促進(jìn)參與式預(yù)算與預(yù)算績效的切實整合以及加強(qiáng)公民培訓(xùn)等值得我國借鑒。劉璐等通過中國和巴西的參與式預(yù)算制度比較，提出了完善項目信息、發(fā)展基層組織等有助于我國參與式預(yù)算可持續(xù)發(fā)展的制度建議。

綜合學(xué)者的研究，可以發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算對于政府職能的有效發(fā)揮、對于公民權(quán)利的切實保障、對于基層民主的良性發(fā)展都產(chǎn)生了巨大作用。但是分析其內(nèi)在機(jī)理、剖析其權(quán)力運(yùn)行邏輯的研究則較為匱乏，本文試圖在這一層面實現(xiàn)突破。

（二）研究思路

“每一個預(yù)算的基本問題是預(yù)算收支部分之間的對比關(guān)系”，近年來我國政府的財政預(yù)算出現(xiàn)了較大的問題，這突出表現(xiàn)在三個方面。第一，政府預(yù)算赤字問題嚴(yán)重，2010年、2011年全國財政赤字分別達(dá)到了6772.7億、5373.4億元①國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2012[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.，這兩項數(shù)據(jù)占兩年財政總支出的比例高達(dá)7.5%、4.9%。第二，政府預(yù)算支出規(guī)模呈現(xiàn)出高速膨脹趨勢，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平位居全國前列的浙江省為例，如表1所示，2012年該省的財政支出是1978年的239倍，是2000年的9.6倍，每一年度的財政支出增長率都要高于地區(qū)生產(chǎn)總值增長率，2000年和2008年二者的差距分別達(dá)到了14.4和12.1個百分點(diǎn)，同時財政支出占GDP的比例也表現(xiàn)出穩(wěn)定的增長勢頭，2012年甚至達(dá)到了12.03%。第三，不同區(qū)域政府承擔(dān)的財政壓力不對等，根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，2011年北京的財政支出是河南的3.6倍，北京的人均財政支出是同屬東部發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江的2.3倍，其中人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是浙江的2.2倍②國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2012[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.。

因此，推進(jìn)政府財政支出改革已經(jīng)刻不容緩，其中著重需要從兩個方面入手：第一，必須要通過制度改革促進(jìn)政府決策的進(jìn)一步合理化，使有限的財政資金運(yùn)用到公民更為需要的領(lǐng)域中去；第二，必須要通過制度改革監(jiān)督政府活動，實現(xiàn)公民對政府行為的有效制約。

表1 浙江省歷年財政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

本文認(rèn)為，可以從實施政府績效評價和推行參與式預(yù)算兩種方式逐步推動制度變革。然而，目前政府績效評價評估主體過于單一的內(nèi)部取向，直接損害了政府績效評估的公允性、科學(xué)性和連貫性，而已經(jīng)開展的一些第三方評估項目也大多出于政府委托，缺乏以評估結(jié)果為依據(jù)改進(jìn)政府行為的制度要件。因此參與式預(yù)算是更為切合實際的制度改革路徑。

本文擬通過對浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個案研究，實現(xiàn)對我國參與式預(yù)算的系統(tǒng)考察。以新河鎮(zhèn)作為研究樣本，其原因有三：一是新河鎮(zhèn)是我國最早開展參與式預(yù)算的地區(qū)，具有更為系統(tǒng)和豐富的制度運(yùn)作經(jīng)驗；二是相較于我國其他地區(qū)的參與式預(yù)算改革，新河鎮(zhèn)充分發(fā)揮了基層人大制度對政府行動的監(jiān)督職能，在合憲性、合法性以及有效性方面是更為切實可行的制度改革路徑；三是溫嶺市是我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海城市，2011年已名列全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣第15名，2011年實現(xiàn)生產(chǎn)總值678.6億元，同比上一年度增長了11.1%，通過對其參與式預(yù)算改革的研究，可以探求我國公共預(yù)算改革的未來方向。

本文對新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的研究，首先是剖析溫嶺市新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度條件與制度設(shè)計，繼而分析其績效表現(xiàn)，并針對其現(xiàn)實困境提出相應(yīng)的改革路徑。

三、新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度條件、制度設(shè)計及制度績效

美國學(xué)者魯賓認(rèn)為：“公共預(yù)算不僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！币獙崿F(xiàn)對新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算制度的系統(tǒng)考察，首先必須對該鎮(zhèn)參與式制度產(chǎn)生的制度要件進(jìn)行分析，進(jìn)而再對其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行深入探討。

（一）溫嶺市新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度條件

1.“民主懇談”培育了深厚的公民協(xié)商傳統(tǒng)

溫嶺的“民主懇談會”早在1999年就已經(jīng)開始，其最初目的是想經(jīng)由這一協(xié)商機(jī)構(gòu)進(jìn)行干部與群眾的深入談話進(jìn)而實現(xiàn)對公民的思想政治教育，2005年開始這一協(xié)商傳統(tǒng)與政府的年度財政預(yù)算結(jié)合創(chuàng)生出了中國本土最早的參與式預(yù)算制度實踐模式。民主懇談培育的公民協(xié)商傳統(tǒng)為溫嶺預(yù)算改革提供了組織、制度、民情等條件，而公共預(yù)算的效率問題，其實質(zhì)是要發(fā)現(xiàn)公眾最迫切需要的是什么。協(xié)商過程因為民眾的廣泛參與一方面吸納和規(guī)整了公民的偏好，另一方面也使得政府進(jìn)一步獲得公民信任、增強(qiáng)了其政治合法性。

然而民主懇談是體制外的，其決策只具“參考性”而不具“決定性”。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中也認(rèn)為，制度化地吸收公民參政訴求是政治體系穩(wěn)定發(fā)展的必要措施，因而公民協(xié)商傳統(tǒng)只有與基層人民代表大會的制度安排相結(jié)合才能獲得更大的效用。

2.基層政府財政盈余創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)要件

公民訴求的實現(xiàn)需要政府開展相關(guān)行動，這些行動需要耗費(fèi)一定的行政成本，而公民加入財政預(yù)算過程同樣也需要較為充裕的財政基礎(chǔ)，主要原因是：第一，因為必要的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是刺激民主意識的經(jīng)濟(jì)條件，生活水平的提高激發(fā)了普通百姓對于公共利益的追求；第二，如果可供通過參與式預(yù)算途徑調(diào)整的財政資金額度較低，就沒有進(jìn)行參與式預(yù)算的必要。

溫嶺市新河鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于全國前列水平，這為開展參與式預(yù)算創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)要件。2005年也即當(dāng)?shù)氐膮⑴c式預(yù)算創(chuàng)生時該縣的人均生產(chǎn)總值達(dá)到26505元，比臺州市全市平均水平22395元超出了18.35%①根據(jù)溫嶺市統(tǒng)計局《2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主要指標(biāo)》及《臺山市統(tǒng)計年鑒》計算得出。，2012年該數(shù)據(jù)仍然超出了18%。根據(jù)國家統(tǒng)計局頒布的《全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣》名單，2011年溫嶺市排名15名。

3.鎮(zhèn)級政府規(guī)模的適當(dāng)性

參與式預(yù)算以公民代表的有效參與為核心，因此為了保證這種參與的有效性，必須兼顧兩大問題：第一，公民代表必須切實地感覺到預(yù)算項目對于自身利益及公共利益的重要性；第二，在參與式預(yù)算對既有的財政預(yù)算做出變動決議之后，公民代表必須能夠較為直接、有效地觀察到政府的預(yù)算執(zhí)行活動。因此，開展參與式預(yù)算地區(qū)的地域規(guī)模必須適中，如同溫嶺市的實際做法，以鎮(zhèn)級政府為單位開展參與式預(yù)算是比較合適的。

4.政府對相關(guān)決議的重視造就了“路徑依賴”

路徑依賴是指“早先發(fā)生的事情會對隨后發(fā)生的事件的可能結(jié)果產(chǎn)生影響”，也即制度運(yùn)行是具有慣性的，已有制度的持續(xù)運(yùn)行會固化這一制度自身的穩(wěn)定性。由于溫嶺市參與式預(yù)算已經(jīng)開展了近8年，也在一定程度上不斷影響著政府的行為，這種影響作用加強(qiáng)了溫嶺市參與式預(yù)算運(yùn)行的可持續(xù)性。自從開展參與式預(yù)算以來，新河鎮(zhèn)的財政赤字已由2004年5500萬元降到2006年的3500萬元，2008年已經(jīng)實現(xiàn)零赤字，良好的運(yùn)行效果使得溫嶺的參與式預(yù)算制度形成了“路徑依賴”。

（二）基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)：新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度設(shè)計

新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度設(shè)計如圖1。階段①是預(yù)算初審階段，由鎮(zhèn)人大代表提名并由人大選舉確認(rèn)后成立人大財經(jīng)小組，該小組負(fù)責(zé)召開預(yù)算初審民主懇談會議，并由政府提供財政預(yù)算詳細(xì)信息，會議中工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會三個小組分別審議形成三份初審報告。階段②是人大會議審議階段，在會上協(xié)商人大代表審議政府報告以及預(yù)算初審報告，進(jìn)而由人大和鎮(zhèn)政府召開聯(lián)席會議協(xié)商具體修改事宜，修改內(nèi)容提交小組審議，這個過程中5名代表聯(lián)名則可以提出預(yù)算修正案，最終的修正案需要至少1/2的人大代表贊成才予以通過。階段③是常規(guī)反饋階段，人大閉會期間鎮(zhèn)政府的預(yù)算支出調(diào)整要提交財經(jīng)小組備案，超過一定額度需要提交申請并得到通過；財經(jīng)小組監(jiān)督政府財政行為，鎮(zhèn)政府以季度為單位向財經(jīng)小組提交財政報告。

圖1 新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的運(yùn)行機(jī)理

通過以上新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的運(yùn)行機(jī)理分析，可以發(fā)現(xiàn)參與式機(jī)制的運(yùn)行是對基層權(quán)力關(guān)系的一種重構(gòu)，這充分體現(xiàn)在以下三個方面。

1.基層人大的權(quán)力被激活，進(jìn)而對基層政府實行有效監(jiān)督

憲法賦予了人民代表大會立法機(jī)構(gòu)的角色，使得人大具有了監(jiān)督政府行為的合憲性特征。然而在開展參與式預(yù)算以前，由于缺少切實可行的制度化途徑，人民代表大會并沒有真正落實監(jiān)督政府活動的職能，人大代表即使意識到了政府存在的問題，也難以通過一己之力真正地推進(jìn)政府行為的改善，政府的財政支出行為主要由財政部門自主決定，這造成了財政收支不平衡、地方政府負(fù)債嚴(yán)重等問題。新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的實行，使鎮(zhèn)級人大代表的積極作用得到了有效發(fā)揮。

2.直接民主與間接民主的組合，公民權(quán)力的發(fā)揮保障了公民權(quán)利的實現(xiàn)

有學(xué)者認(rèn)為參與式預(yù)算在本質(zhì)上是一種“民主策略”或“民主試驗”，有文獻(xiàn)論證得出：居民參與不僅是政治合法性的來源，也是效率的來源。公民直接以民主懇談會的形式參與到公共預(yù)算協(xié)商，公民代表在人大會議中對財政預(yù)算進(jìn)行商議，這兩個過程中公民權(quán)力的發(fā)揮保障了公民權(quán)利的實現(xiàn)，一方面是公民權(quán)力對政府權(quán)力的制約監(jiān)督，促使政府行動符合公共利益，另一方面，代表公共利益的人大代表具有了提出預(yù)算修改案的制度化途徑①5人聯(lián)名即可在人大會議期間對政府財政預(yù)算提出修改議案。。

3.地方政府的權(quán)力受到民主懇談會議以及基層人大制度的內(nèi)外雙重制約

新河鎮(zhèn)的民主懇談會議對財政預(yù)算的審查、人大全體會議對政府預(yù)算的審查形成了對地方政府權(quán)力的制度內(nèi)外雙重制約。從自身角度出發(fā)的、以公共利益為關(guān)切對象的公眾參與在民主懇談過程中以一種大眾化的方式實現(xiàn)了對政府權(quán)力的監(jiān)督，而以政治性、專業(yè)性角度為核心的、出于對公共利益的追求的人大代表參與則是人大制度運(yùn)行過程中的一種專業(yè)化的對政府權(quán)力的監(jiān)督途徑。

（三）新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的績效表現(xiàn)

經(jīng)過新河鎮(zhèn)的實踐，參與式預(yù)算體現(xiàn)出了良好的績效，這不僅表現(xiàn)在對政府財政項目資金的數(shù)額調(diào)整上，更貫穿于整個制度運(yùn)行的細(xì)節(jié)中。本文認(rèn)為溫嶺市新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算在以下三個層面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

1.促進(jìn)了政府決策的理性化

參與式預(yù)算在本質(zhì)上要求政府提供給民主懇談會議和人民代表大會的財政預(yù)算方案要客觀具體，這打破了傳統(tǒng)財政部門自主預(yù)算過程中項目籠統(tǒng)、資金不具體的問題。在人民代表大會審議新一年的財政預(yù)算報告時，需要首先審議并通過上一年度政府的執(zhí)行報告，這從制度上約束了政府對預(yù)算方案的執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整的自主性。而參與式預(yù)算運(yùn)行過程中，公眾代表和人大代表提出的預(yù)算修改建議也在切實地促進(jìn)政府決策的民主化和理性化。據(jù)統(tǒng)計，新河鎮(zhèn)實施參與式預(yù)算的前五年一共修改了34個預(yù)算項目，增減和調(diào)整預(yù)算資金4762萬元②參見中共政府創(chuàng)新網(wǎng).浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)：參與式預(yù)算改革[EB/ OL].2011-02-05.http：//www.chinainnovations.org/Item.aspx？id=24050。

2.增強(qiáng)了公民的參與和民主意識

相對于行政部門獨(dú)立進(jìn)行決策，以及進(jìn)行政治投票進(jìn)行民主決策，參與式預(yù)算所內(nèi)藏的公共協(xié)商機(jī)制更好地激活并增強(qiáng)了公民的參與和民主意識。第一，政府財政預(yù)算的公共取向，使得參與其中的公民代表真切地感覺到自身決策對于公共利益的影響力，從而給予參與過程正向激勵；第二，民主懇談過程中政府干部與普通群眾的深入談話，帶給公民的公共權(quán)力對于個體權(quán)力的尊重給予參與過程正向激勵；第三，協(xié)商過程中個體偏好的表達(dá)、交互、統(tǒng)一過程，營造了政府和公民之間的公共理性，繼而繼續(xù)強(qiáng)化這一民主過程。有數(shù)據(jù)顯示，開展參與式預(yù)算前五年，鎮(zhèn)人大代表共提出議案48件，建議、批評、意見270條③參見中共政府創(chuàng)新網(wǎng).浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)：參與式預(yù)算改革[EB/ OL].2011-02-05.http：//www.chinainnovations.org/Item.aspx？id=24050，大大超出了全市各鎮(zhèn)人大代表提出的議案和建議、批評、意見的平均數(shù)。

3.提升了地方政府對社會事務(wù)的創(chuàng)新治理能力

制度產(chǎn)生過程往往是由于政府的缺位，然而中國參與式預(yù)算制度的創(chuàng)生卻體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。溫嶺市宣傳部理論科發(fā)起的民主懇談最終成為溫嶺市參與式預(yù)算制度的重要組成部分，充分體現(xiàn)了地方政府在對社會事務(wù)進(jìn)行管理的過程中的管理創(chuàng)新能力。將公眾意見整合到政府決策過程，也使得財政預(yù)算從一種公共事務(wù)管理方式轉(zhuǎn)化為一種治理模式，大大提高了治理能力和效果。最后，基層人大職能的激活，不僅是對基層政府權(quán)力格局的有效改善，更是指出了我國公共預(yù)算改革以及監(jiān)督政府活動的未來可行路徑。

四、新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的現(xiàn)實困境

盡管新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算在以上三個方面表現(xiàn)出了巨大的能量，但在實踐推進(jìn)過程中仍然面臨著諸多困境，這集中表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）在形式上，參與屬于“政策調(diào)整”而不是“政策制定”

有學(xué)者將參與式預(yù)算界定為一種“政策制定方式”，然而普通公民在民主懇談過程中以代表身份才能參與到政府財政預(yù)算過程，并且由于自身缺少專業(yè)化知識背景以及對于政府財政規(guī)模的把握不到位而造成所提意見和建議質(zhì)量偏低，不容易被政府部門所采納；人大代表也只在人代會的預(yù)算審議過程能夠進(jìn)行實質(zhì)的參與，對政府財政活動的常規(guī)性監(jiān)督主要由人大財經(jīng)小組負(fù)責(zé)，普通人大代表缺乏介入監(jiān)督過程的常規(guī)性機(jī)制設(shè)計。

此外，財政預(yù)算的方案是由政府部門制定的，通過參與式預(yù)算只能對其中的項目進(jìn)行局部的修改，而且參與代表缺少政府部門在預(yù)算制定時擁有的信息，這一信息不對稱特征也制約著參與的效度。由此造成參與的結(jié)果只是“政策調(diào)整”，而不是“政策制定”。

（二）在目標(biāo)上，公民代表基于“自身觀察”而不是“整體效益”

在民主懇談會議開展過程中，公民代表雖然介入到了公共預(yù)算過程，但是其參與效果并不高，這主要是由兩點(diǎn)因素造成的：第一，公民對財政預(yù)算項目并沒有直觀的概念，只是出于自身的觀察和思考而進(jìn)行片面化地解讀，進(jìn)而提出相應(yīng)的預(yù)算建議，這種基于“生活經(jīng)驗”而不是“財政預(yù)算經(jīng)驗”所作的判斷和決策的質(zhì)量其實并不高；第二，公民個體的建議往往缺乏對于財政項目的整體性思考，不了解項目制定的可持續(xù)性、項目實施的目標(biāo)利益群體、項目衍生的對其他地區(qū)的影響等。

（三）在操作上，人大代表重“政治參與”而輕“專業(yè)參與”

人民代表大會是憲法規(guī)定的立法機(jī)關(guān)，而作為公民權(quán)力的委托人，人大代表不僅是公共利益的象征，更應(yīng)該是公共利益的“追求者”、“揚(yáng)聲器”。在參與式預(yù)算制度運(yùn)行過程中，人大代表的綜合素質(zhì)是其效能得到更好發(fā)揮的前提條件，然而在實際操作過程中，代表由于對財政預(yù)算知識、預(yù)算審查流程等知識缺乏了解，導(dǎo)致所提建議技術(shù)性不強(qiáng)，而且不能從財政預(yù)算活動入手，轉(zhuǎn)而主要針對政府活動中的具體行為。人大代表在總體上并不能很好地進(jìn)行“專業(yè)參與”進(jìn)而在“政治參與”的制度環(huán)境下影響政府活動。

（四）在結(jié)果上，政府仍有調(diào)整支出的巨大權(quán)力

何翔舟教授指出政府管理活動所耗費(fèi)的成本由納稅人承擔(dān)所形成的“政府成本的轉(zhuǎn)嫁”，使得政府在行政支出上成為了“純消費(fèi)者”繼而放松了自身成本控制的意識。參與式預(yù)算作為一種“理財方式”，其目的在于實現(xiàn)對政府預(yù)算的監(jiān)督、矯正功能。新河鎮(zhèn)規(guī)定在人大會議閉幕期間，對政府財政的監(jiān)督主要由人大財經(jīng)小組負(fù)責(zé)，然而由于監(jiān)督程序設(shè)計簡單，缺乏對政府行為的實際矯正權(quán)力，政府仍然具有私用“錢袋”的巨大主動性。以2006年為例，鎮(zhèn)政府對“工業(yè)園區(qū)”和“石松一級公路”兩個項目的實際支出分別達(dá)到了756萬元、274萬元，然而其預(yù)算卻分別只有300萬元、55萬元。這在某種程度上削弱了參與式預(yù)算制度運(yùn)行的效度。

五、新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度改進(jìn)措施

只有通過不斷的制度改進(jìn)，才能夠逐步解決上述實踐困境。本文認(rèn)為可以從降低參與成本、提高代表參與質(zhì)量、推進(jìn)預(yù)算項目庫建設(shè)、提升政府財政管理水平、實現(xiàn)參與式預(yù)算與“PPP”模式的對接五個方面進(jìn)行完善。

（一）探索制度再設(shè)計渠道，降低各主體參與成本

參與式預(yù)算的制度運(yùn)作本身也需要成本，為了實現(xiàn)參與式預(yù)算的效用最大化，就應(yīng)該在保證其效用的同時，逐步降低參與成本。成本控制的意識應(yīng)該貫穿于以下四個方面：第一，通過制定更加科學(xué)和細(xì)致的民主懇談會運(yùn)作規(guī)則，減少因為時空變換而造成的參與程序、規(guī)則和效果的變化，從而降低制度轉(zhuǎn)換成本；第二，通過日常的對政府財政活動的常規(guī)監(jiān)督機(jī)制再設(shè)計，逐步解決人大財經(jīng)小組、人大代表、社會公民因為信息不對稱以及缺少監(jiān)督制度化途徑而造成的監(jiān)督不力和監(jiān)督成本過高問題；第三，通過專家?guī)斓慕⒑瓦\(yùn)行，向普通公眾和人大代表普及財政預(yù)算、預(yù)算審核相關(guān)專業(yè)知識，減少因為自身素質(zhì)不高而造成的參與高成本；第四，在信息化背景下積極探索公民電子化參政途徑，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢積極開展網(wǎng)上民主懇談會議，減少因為地域限制而出現(xiàn)的公民參與高成本。

（二）優(yōu)化人大代表制度，提高代表參與質(zhì)量

相對于民主懇談會議，人民代表大會是更為“制度內(nèi)”的參與式預(yù)算核心載體，其功能的有效發(fā)揮不僅依賴于其機(jī)構(gòu)安排和職能設(shè)置，更依賴于人大代表制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，應(yīng)該改革人大代表產(chǎn)生制度。憲法規(guī)定鎮(zhèn)級人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，而在實際操作過程中，人大代表往往由地方黨委提名決定，這種局面急需改變：一是要以自由、民主、公開為原則，允許公民自主地競選人大代表；二是要變革人大代表結(jié)構(gòu)，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)以及商業(yè)精英對人大代表名額的壟斷特性，平衡不同區(qū)域、職位、人群、性別的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，應(yīng)該賦予人大代表相應(yīng)職能。一是可以在鎮(zhèn)級人大中設(shè)立參與式預(yù)算專門委員會，由人大代表組織負(fù)責(zé)日常工作，從而與人大財經(jīng)小組形成協(xié)同作用；二是應(yīng)該建立人大代表考核體系，取消不稱職的人大代表的代表資格。

（三）完善預(yù)算初審制度，推進(jìn)預(yù)算項目庫建設(shè)

預(yù)算初審制度是財政預(yù)算民主懇談和人大預(yù)算初審制度安排的統(tǒng)稱?！皡⑴c式預(yù)算應(yīng)當(dāng)成為真正意義上的和有效的全體公民的參與過程，而不僅僅是一個簡單的咨詢過程”，因此必須通過完善預(yù)算初審制度，逐步解決因為機(jī)制問題而造成的參與式預(yù)算效用不高問題?；谀壳靶潞渔?zhèn)實際情況，可以從兩個方面入手。第一，延長預(yù)算初審時間。給予公民代表和人大代表充分的協(xié)商時間，使得各方充分掌握財政預(yù)算的項目安排、資金部署信息，從而在最基礎(chǔ)層面提升參與質(zhì)量。第二，推進(jìn)預(yù)算項目庫建設(shè)。明細(xì)項目遴選標(biāo)準(zhǔn)，將有關(guān)于民生建設(shè)的項目進(jìn)行優(yōu)先性排序，確保納入?yún)⑴c式預(yù)算進(jìn)程的預(yù)算項目的數(shù)量和質(zhì)量。

（四）修訂《預(yù)算法》，提升政府財政管理水平

法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，為了推進(jìn)參與式預(yù)算制度的進(jìn)一步改進(jìn)，修訂《預(yù)算法》應(yīng)從兩個方面出發(fā)。第一，進(jìn)一步限制行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。行政機(jī)構(gòu)的活動雖然受到立法機(jī)構(gòu)的制約，但是其仍應(yīng)具有一定的自由裁量權(quán)以處理具體事務(wù)。但是如果這種自由裁量權(quán)無所限制，就容易使立法機(jī)關(guān)和公民個體對行政部門的監(jiān)督流于形式，因此，應(yīng)在《預(yù)算法》中確定行政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行過程中的對項目及其資金的增減應(yīng)具有的自由裁量權(quán)限度。第二，進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)算的項目及其資金安排。這是基于民主懇談以及人大會議的預(yù)算初審時各代表對政府預(yù)算進(jìn)行協(xié)商的技術(shù)基礎(chǔ)。

（五）探索實現(xiàn)參與式預(yù)算與“PPP”公共產(chǎn)品供給模式的對接

“PPP”（Public-Private-Partnership）模式是指公共部門和私人部門之間多樣化的制度安排，即傳統(tǒng)上由政府提供的公共活動或服務(wù)，部分或全部地由私人來安排。公私伙伴關(guān)系泛指政府與私人部門之間的任何協(xié)議。參與式預(yù)算與“PPP”模式的成功對接可以實現(xiàn)較低的財政投入而獲得較高的公共產(chǎn)品產(chǎn)出。二者的對接路徑可以如下：在政府制定預(yù)算過程中，將公共產(chǎn)品項目信息公布，由社會企業(yè)根據(jù)自身的企業(yè)特征評估出項目所需成本并報送政府財務(wù)部門，在民主懇談會議和人大會議召開之前，財政部門將政府財政預(yù)算報告以及公共產(chǎn)品項目招標(biāo)信息報告一并提交討論。這樣的制度設(shè)計的特點(diǎn)：一是豐富了參與式預(yù)算的“參與”內(nèi)涵，社會生產(chǎn)部門以“項目投標(biāo)”形式加入到參與過程。二是將公共產(chǎn)品項目招標(biāo)權(quán)從行政機(jī)構(gòu)移交更為中立的立法機(jī)構(gòu)，可以在制度上減少權(quán)力“尋租”情況的發(fā)生。

六、結(jié)語

參與式預(yù)算機(jī)制中內(nèi)含的“參與”、“預(yù)算”等要素在理論和實踐上都具有重大的價值，新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算制度困境的核心是三大矛盾：一是基于公共財政的公共利益取向的公民參與與基于財政預(yù)算過程中的專業(yè)化取向的專家參與的矛盾；二是政府日?；顒討?yīng)有的財政自由裁量權(quán)的膨脹與參與式預(yù)算規(guī)整政府預(yù)算行為的目的之間的矛盾；三是基層人大職權(quán)的激活與基層人大代表職能不明確之間的矛盾。是否有效地處理好這三對矛盾，關(guān)乎于參與式預(yù)算的發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展方向。

新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算開展8年以來，已經(jīng)形成了自身的若干特色。這一本土化的參與式預(yù)算具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，并已在溫嶺市其他各鎮(zhèn)進(jìn)行推廣。但需要注意的是，在其橫向和縱向復(fù)制的過程中，各地仍應(yīng)從地方實際出發(fā)進(jìn)行相應(yīng)的改良和創(chuàng)新。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.3

A

1672-9544（2014）04-0033-07

2013-07-23

王自亮，公共管理學(xué)院副院長，教授，主要研究方向為公共政策、基層民主；陳衛(wèi)鋒，公共管理學(xué)院碩士研究生，行政管理專業(yè)。