轉(zhuǎn)移支付制度演進(jìn)的邏輯
——功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇

韓冰

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，長春 130117）

轉(zhuǎn)移支付制度演進(jìn)的邏輯
——功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇

韓冰

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，長春 130117）

本文以功能定位的全新視角，審視1994年至今轉(zhuǎn)移支付制度的演進(jìn)過程，并以此為基礎(chǔ)總結(jié)轉(zhuǎn)移支付功能定位的變化特點(diǎn)——由彌補(bǔ)財(cái)力向公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步分析顯示，轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)選擇與功能定位存在偏差，主導(dǎo)功能尚未突顯。偏差形成的原因與中央地方間目標(biāo)設(shè)定、財(cái)力劃分、轉(zhuǎn)移支付使用泛化、資金使用不當(dāng)?shù)扔嘘P(guān)。

轉(zhuǎn)移支付制度 演進(jìn)邏輯 功能定位 現(xiàn)實(shí)選擇

1994年之前，雖然我國還沒有明確的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付概念，但實(shí)際上，對(duì)補(bǔ)貼省的轉(zhuǎn)移支付形式一直存在，大部分是一種近似一般性轉(zhuǎn)移支付的模式，而正式提出將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政體制的一部分則始于1994年分稅制改革。一些學(xué)者對(duì)建國以來轉(zhuǎn)移支付制度的變遷進(jìn)行了梳理（馬海濤，2010；賈康，2005），并以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論分析轉(zhuǎn)移支付制度變遷的動(dòng)因（王廣慶，侯一麟，王有強(qiáng)，2011）。鑒于以往研究的重點(diǎn)及程度，本文并不追求轉(zhuǎn)移支付演變的全過程，而是著重理清1994年以來轉(zhuǎn)移支付演變的軌跡，特別是調(diào)整和變化，分析轉(zhuǎn)移支付演變的特征，以“功能定位和現(xiàn)實(shí)選擇”的全新視角為轉(zhuǎn)移支付演變做出解釋。

一、1994年以來轉(zhuǎn)移支付制度的演變

1994年我國開始推行分稅制改革，1995年頒布《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，實(shí)行與分稅制改革相配套的轉(zhuǎn)移支付辦法，并每年根據(jù)變化修訂完善后重新公布，但整體結(jié)構(gòu)沒有根本性變化。過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額由客觀因素轉(zhuǎn)移支付額和政策因素轉(zhuǎn)移支付額構(gòu)成。過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付是我國分稅制財(cái)政體制建立之后，規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立之前，采用的一種過渡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。

直到2002年，國務(wù)院實(shí)施所得稅收入分享改革，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央和地方按比例分享，并將中央財(cái)政因改革集中的收入，全部用于財(cái)政困難地區(qū)，主要是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。與此配合，財(cái)政部出臺(tái)《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，因所得稅收入分享改革增加的收入全部進(jìn)入一般性轉(zhuǎn)移支付，分配方案所提對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付也主要依靠一般性轉(zhuǎn)移支付，過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付的概念就此不再使用。從2002年起，財(cái)政部每年公布《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，但基本保持不變。而2008年公布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，與以往相比，在標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算辦法有了很大改進(jìn)，更注重測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)化，各項(xiàng)支出都有統(tǒng)一的計(jì)算公式，可操作性更強(qiáng)。2002年到2008年轉(zhuǎn)移支付的基本分類為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目。也就是說，原來的過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付所含內(nèi)容隸屬于新的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，其中一部分是一般性轉(zhuǎn)移支付。

2009年為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，原來“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”改稱“一般性轉(zhuǎn)移支付”，原來“一般性轉(zhuǎn)移支付”改稱“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。由此，轉(zhuǎn)移支付總體分類變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，均衡性轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付的范圍。另外，將補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定、原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整后，除相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目外，還有一部分上述轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目仍保留在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中。

2011年起財(cái)政部每年公布《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》，與2008年頒布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》相比，從技術(shù)手段看，延續(xù)了2008年修訂的標(biāo)準(zhǔn)收支公式化測(cè)算辦法，保證了均衡性轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性；從定位上看，更突出轉(zhuǎn)移支付均等化功能，建立了均衡性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)；從機(jī)制有效性上看，引入激勵(lì)機(jī)制，有助于轉(zhuǎn)移支付效果的考察。

1994年分稅制以來，轉(zhuǎn)移支付制度在我國逐步確立，經(jīng)歷了不斷規(guī)范與完善，期間名稱修改、口徑調(diào)整時(shí)有發(fā)生。這直接導(dǎo)致在很多情況下，因不能了解其來龍去脈，而造成使用的偏差或歧義，影響理解或統(tǒng)計(jì)分析。盡管許多文章或著作也對(duì)一些概念的演變做出解釋，但往往簡單，不足以區(qū)分，甚至是錯(cuò)誤的。因此，本文在對(duì)1994年以來轉(zhuǎn)移支付演變進(jìn)行簡要說明的基礎(chǔ)上，將調(diào)整情況概括如圖1所示，以便于區(qū)分。

圖1 轉(zhuǎn)移支付調(diào)整示意圖

二、轉(zhuǎn)移支付的功能定位

表面上看，轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整只是名稱上的變化，其實(shí)質(zhì)反映出對(duì)轉(zhuǎn)移支付功能定位的不斷探索。轉(zhuǎn)移支付功能一般可以概括為彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、解決地區(qū)間外部性問題、配合實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)等。最初的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度，充分體現(xiàn)了“過渡”的特點(diǎn)，不觸動(dòng)地方既得利益，保證分稅制改革的相對(duì)穩(wěn)定。雖然考慮了民族優(yōu)惠政策，但轉(zhuǎn)移支付功能趨向不明顯。如果說有，應(yīng)該是配合國家政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能。

規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度代替過渡期轉(zhuǎn)移支付制度后，轉(zhuǎn)移支付的功能定位開始受到重視。在這輪調(diào)整中，過渡期轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付，這類轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)范性提高而更有保障，其功能主要是緩解地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大，彌補(bǔ)財(cái)力缺口，更準(zhǔn)確的說是平衡地方財(cái)政預(yù)算。這樣的功能定位可以解釋，為什么這一時(shí)期轉(zhuǎn)移支付總體分類稱為“財(cái)力性”轉(zhuǎn)移支付，為什么一般性轉(zhuǎn)移支付是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容。2002年所得稅收入分享改革方案中，也強(qiáng)調(diào)地方所得的轉(zhuǎn)移支付資金首先用于保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本需要，而這恰恰是形成財(cái)力缺口的主要原因，轉(zhuǎn)移支付意圖顯而易見。從2002年到2008年轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模從4345億元增長到18708億元，增長了4.3倍；其中一般性轉(zhuǎn)移支付（即當(dāng)時(shí)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付）從2001年的1944億元增加到2008年的8746億元，增長了4.5倍（如圖2所示），很多研究將其歸為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化的表現(xiàn)。這樣的判斷并不準(zhǔn)確，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的提高特別是一般性轉(zhuǎn)移支付的提高，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)上述功能，但這一時(shí)期重點(diǎn)還在于補(bǔ)償財(cái)力缺口。如果說協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展也只是平衡地區(qū)財(cái)力，實(shí)現(xiàn)均等化也只是財(cái)力均等化，而非公共服務(wù)均等化。這一時(shí)期轉(zhuǎn)移性支付的主導(dǎo)功能也被地方演繹成全部功能，大量轉(zhuǎn)移支付被用于保障財(cái)力，為控制這一情況，2006年中央將邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付從一般性轉(zhuǎn)移支付中劃出，轉(zhuǎn)入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而這樣做的目的是防止轉(zhuǎn)移支付資金過多用于平衡預(yù)算。可見，彌補(bǔ)財(cái)力失衡是這一時(shí)期轉(zhuǎn)移支付扮演的主要角色。

圖2 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)均等化為主要功能定位的轉(zhuǎn)移支付制度是在2009年調(diào)整后突顯的。這與2004年以來強(qiáng)調(diào)民生工作，注重公共服務(wù)均等化原則有關(guān)。特別是2007年黨的十七大更是將公共服務(wù)均等化作為工作重點(diǎn)，指出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。2009年再次對(duì)轉(zhuǎn)移支付分類名稱的調(diào)整，不只為了規(guī)范，更多是體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化的功能，均衡性轉(zhuǎn)移支付中增設(shè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付也是出于這樣的功能需要。

轉(zhuǎn)移支付的功能定位集中反映了各時(shí)期的主要任務(wù)，是轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本方向和主要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行是否與功能定位相一致，轉(zhuǎn)移支付功能的現(xiàn)實(shí)選擇有哪些特點(diǎn)，下面將進(jìn)一步分析。

三、轉(zhuǎn)移支付功能的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）主導(dǎo)功能尚未突顯

從轉(zhuǎn)移支付的演變看，其功能可以定位為由財(cái)力補(bǔ)償為主導(dǎo)功能，向?qū)崿F(xiàn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化為主導(dǎo)功能的轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)移支付實(shí)際發(fā)展變化與定位導(dǎo)向并不完全吻合。以轉(zhuǎn)移支付占地區(qū)財(cái)政收入比重為例，從圖3看，轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的水平相對(duì)穩(wěn)定，基本保持在40%—50%之間，可見，轉(zhuǎn)移支付是地方財(cái)政收入的重要來源，轉(zhuǎn)移支付保障財(cái)政收入，維持預(yù)算平衡的功能一直發(fā)揮作用。從轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出的比例來看，2001年起這一比例一直在50%以上，并且持續(xù)上升，2011年已經(jīng)超過70%，將大部分收入從中央轉(zhuǎn)移給地方成為中央預(yù)算的主要工作。轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出比重的提高，說明中央讓渡地方的財(cái)力提高，但讓渡地方更多的財(cái)力是否促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化，是否縮小地區(qū)差距呢？眾多學(xué)者的實(shí)證研究可以給出答案。郭慶旺、賈俊雪（2008）的研究顯示，中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能有效促進(jìn)我國地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化；王守坤（2012）對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育三類公共服務(wù)的計(jì)量分析表明，總體上有所提升，但是省份間的差異擴(kuò)大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)三類公共服務(wù)的影響為負(fù)；范柏乃、張鳴（2010）運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型得出結(jié)論，同樣顯示轉(zhuǎn)移支付不僅不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，而且在一定程度上擴(kuò)大了地區(qū)之間公共服務(wù)供給水平的差異。與當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)功能定位相比，現(xiàn)實(shí)的功能選擇有所偏差，并未完全實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方分配轉(zhuǎn)移支付資金的真正意圖。另外，大部分財(cái)權(quán)集中于中央，不僅反映中央與地方財(cái)權(quán)財(cái)力劃分存在的問題，而且存在財(cái)政資金由下向上，再由上向下過程不可避免出現(xiàn)的效率損失。中央支出中較高的轉(zhuǎn)移支付份額，也為地方軟預(yù)算約束提供了必要條件，使地方有理由相信中央有能力為地方要求買單。

圖3 轉(zhuǎn)移支付所占比重

（二）輔助功能占據(jù)主導(dǎo)

轉(zhuǎn)移支付還具有配合落實(shí)中央政策的功能，從轉(zhuǎn)移支付功能定位來看，該功能不屬于主導(dǎo)功能而是輔助功能。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，諸多轉(zhuǎn)移支付辦法的出臺(tái)都是為配合某些政策或促進(jìn)某些改革。1999年起的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付是為配合積極財(cái)政政策，提高中低收入者收入水平；2000年起設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是為落實(shí)西部大開發(fā)戰(zhàn)略和民族區(qū)域自治法；2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付為稅費(fèi)改革中地方凈減收部分給予補(bǔ)助；2005年“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì)在解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難突出的地區(qū)；2007年設(shè)立的資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付是貫徹國家促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的精神；2008年出臺(tái)的國家重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付，落實(shí)徹黨的十七大推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的要求；2009年成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后，與此配合的轉(zhuǎn)移支付辦法隨之出臺(tái)。這僅僅是一般性轉(zhuǎn)移支付，多達(dá)200多項(xiàng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，更是覆蓋各個(gè)領(lǐng)域，比如促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（2009），轉(zhuǎn)移支付成為各種政策有求必應(yīng)的有力工具。盡管配合實(shí)現(xiàn)中央政策的功能與協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)均等化的主導(dǎo)功能并不矛盾，甚至有一些在方向上是一致的，但功能傾向、實(shí)現(xiàn)方式、工具選擇等方面還是存在差異。而且，過多配合政策的功能導(dǎo)向，為地方政府向中央政府尋求援助、討價(jià)還價(jià)找到了理由，擴(kuò)充了地方軟預(yù)算約束的條件。

（三）實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)功能的工具選擇

無論是財(cái)力均衡功能，還是公共服務(wù)均等化功能，主要利用一般性轉(zhuǎn)移支付工具得以實(shí)現(xiàn)，由此推理實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)功能的主要轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在轉(zhuǎn)移支付總量中所占的份額應(yīng)該較高。這一命題是否能得到印證呢？圖4顯示，1994年到2004年間專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高于一般性轉(zhuǎn)移支付比重，特別是2002年之前兩者差距較大，最高年份1999年兩者之比為72：28，2002年之后差距依然存在但開始縮小。2005年一般性轉(zhuǎn)移支付比重首次超過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，直到2008年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重略高，2011年以后一般性轉(zhuǎn)移支付比重略高，這一比重的提高與2009年以后一部分原屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付有關(guān)?？傮w來講，2005年之后兩者差距不大，基本保持在45%—55%區(qū)間內(nèi)變化，兩者份額是近乎平分的。所以，雖然個(gè)別年份一般性轉(zhuǎn)移支付比重略高，但沒有明顯優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)功能的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在轉(zhuǎn)移支付總量中所占份額較高的命題未能找到充分證據(jù)，這恰恰說明轉(zhuǎn)移支付功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇存在差距，影響某些功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖4 分類轉(zhuǎn)移支付比重

另外，即使在一般性轉(zhuǎn)移支付比重高的情況下，也未必能夠有利于實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)的功能目標(biāo)。主要原因是一般性轉(zhuǎn)移支付本身包含一部分具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的項(xiàng)目。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的區(qū)別之一在于，前者不規(guī)定指定用途，由地方統(tǒng)籌支配，而后者規(guī)定用途，且必須專款專用。而在一般性轉(zhuǎn)移支付中，除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，其余大部分一般性轉(zhuǎn)移支付都有規(guī)定用途，如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付用于因提高工資及離退休費(fèi)增加的財(cái)政支出；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付用于補(bǔ)助因取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、降低農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率、取消屠宰稅減收、調(diào)整村提留提取造成地方凈減收部分；成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付實(shí)行?？顚Ｓ茫∠B(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)后，該轉(zhuǎn)移支付保證原收費(fèi)基數(shù)，不改變交通資金屬性、資金用途，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和建設(shè)以及原由“六費(fèi)”安排的其他支出。如果扣除這些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，真正具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，可以由地方政府控制統(tǒng)一安排的轉(zhuǎn)移支付資金會(huì)低于可觀測(cè)數(shù)據(jù)。

（四）實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)功能的方式選擇

實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付功能，除了選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付工具，還需要考慮轉(zhuǎn)移支付的方式。最近幾年在我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善的過程中，主要采用了如補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息等多種方式，其中“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式形成了較好的激勵(lì)機(jī)制?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”方式最典型的是一般性轉(zhuǎn)移支付中為主動(dòng)安排財(cái)力，重視解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的地方給予的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付。除此以外，還有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中關(guān)閉小煤礦專項(xiàng)資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)關(guān)閉落后產(chǎn)能突出的地方政府；對(duì)符合國家政策支持，已按標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收合格的項(xiàng)目如城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施管網(wǎng)建設(shè)、新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程等，給予的獎(jiǎng)勵(lì)。貼息的方式主要體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如林業(yè)貸款貼息、國家助學(xué)金貸款貼息等。在這幾種方式中，獎(jiǎng)勵(lì)的方式更有助于政策目標(biāo)的考核與實(shí)現(xiàn)，對(duì)地方產(chǎn)生激勵(lì)作用。這種理念在補(bǔ)助方式中以績效評(píng)價(jià)的形式反映出來，如國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果納入轉(zhuǎn)移支付分配方案中，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)約束機(jī)制，有助于轉(zhuǎn)移支付意圖的實(shí)現(xiàn)。總體來說，轉(zhuǎn)移支付方式的改進(jìn)，特別是激勵(lì)約束機(jī)制的引入，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)，也為新一輪轉(zhuǎn)移支付科學(xué)合理分配提供依據(jù)。

四、功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇偏差的原因

1994年以來轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)功能定位經(jīng)歷了由彌補(bǔ)財(cái)力向公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實(shí)的選擇與主導(dǎo)功能定位并非完全吻合，按照偏差形成的路徑將原因分為兩類，一類是離散主導(dǎo)功能目標(biāo)的原因，另一類是趨向主導(dǎo)功能但推動(dòng)力不足的原因。

所謂離散主導(dǎo)功能目標(biāo)是指在這些因素影響下轉(zhuǎn)移支付沒有趨向主導(dǎo)功能，而是偏向其它功能或背離主導(dǎo)方向。這些原因包括：第一，目標(biāo)不一致。制度變遷理論表明，追求自身利益最大化是制度變遷的主要?jiǎng)右?。中央與地方存在共同的利益，但也可能目標(biāo)不一致，中央政府以全社會(huì)公共利益最大化為目標(biāo)，地方政府以謀求地方利益最大化為目標(biāo)。地方在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)功能目標(biāo)時(shí)，在不損害中央利益的情況下，會(huì)優(yōu)先考慮將轉(zhuǎn)移支付用于自身最需要的開支，比如平衡財(cái)力缺口。由于兩者目標(biāo)不一致，具有很大自主權(quán)的地方政府從自身利益出發(fā)在轉(zhuǎn)移支付資金的使用上做出策略選擇。第二，財(cái)力劃分的問題。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付源于財(cái)政體制中央與地方的財(cái)力劃分，中央在財(cái)力分配中占優(yōu)勢(shì)。中央希望自己掌握更多的財(cái)力，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展；而地方希望縮小向中央的貢獻(xiàn)，擴(kuò)大自有財(cái)力，促進(jìn)地方發(fā)展。政府總是希望自己掌握更多的財(cái)力，中央政府如此，地方政府也如此，兩者圍繞財(cái)力的博弈由此展開（王紹光，1997）。雖然轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)資金使用具有一定約束，但地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移的財(cái)力更傾向于自行支配，這也是造成轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)選擇與主導(dǎo)功能定位偏差的潛在動(dòng)力。第三，使用的泛化。由于轉(zhuǎn)移支付能夠獲得無償資金，地方在落實(shí)各種中央任務(wù)時(shí)會(huì)討價(jià)還價(jià)爭取轉(zhuǎn)移支付；而中央為確保執(zhí)行力，也往往與政策要求一起下?lián)苻D(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付幾乎變?yōu)閷?shí)現(xiàn)政府間政策執(zhí)行與協(xié)調(diào)的萬能工具，這直接導(dǎo)致離散轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)功能。

另一類導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)選擇與主導(dǎo)功能定位不相吻合的原因是盡管選擇以主導(dǎo)功能為目標(biāo)的路徑，但動(dòng)力不強(qiáng)，這與漸進(jìn)式的制度變遷模式有關(guān)。分稅制改革是政府間關(guān)系調(diào)整的一次重大轉(zhuǎn)變，為了保證地方既得利益，促進(jìn)改革穩(wěn)步推進(jìn)，許多相關(guān)的改革都體現(xiàn)了過渡、漸進(jìn)的特點(diǎn)，比如稅收返還。因此，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)功能目標(biāo)會(huì)出現(xiàn)時(shí)滯。另外，轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行不力也阻礙其實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)功能的程度，比如專項(xiàng)資金配套不足、各類轉(zhuǎn)移支付資金違規(guī)使用、補(bǔ)助資金發(fā)放不到位等。2012年審計(jì)署對(duì)2011年預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)報(bào)告顯示，發(fā)展改革委安排25個(gè)省區(qū)市基層就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)中，有21個(gè)省區(qū)市獲得的財(cái)政補(bǔ)助比例未達(dá)規(guī)定要求，影響政策實(shí)施效果；被重點(diǎn)審計(jì)的66個(gè)市縣保障性安居工程中，有36個(gè)少提取或少安排保障性安居工程資金53.14億元，相當(dāng)于其應(yīng)提取或安排數(shù)的14%，有11個(gè)未落實(shí)配套資金6.12億元，還有29.55億元專項(xiàng)資金被截留或挪用?？梢?，漸進(jìn)的改革模式加之執(zhí)行不力影響了轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)功能的發(fā)揮。

五、總結(jié)

1994年至今轉(zhuǎn)移支付制度的演進(jìn)過程，反映出轉(zhuǎn)移支付功能定位的變化特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是功能定位的基本趨勢(shì)，但由于中央與地方間目標(biāo)設(shè)定、財(cái)力劃分、轉(zhuǎn)移支付使用泛化、資金使用不當(dāng)?shù)仍?，?dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)功能選擇與目標(biāo)功能定位出現(xiàn)偏差。因此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)的主導(dǎo)功能目標(biāo)，不僅要有明確的定位，還要重視轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行，避免由于執(zhí)行帶來主導(dǎo)功能意圖的扭曲。

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【責(zé)任編輯 王東偉】

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1672-9544（2014）09-0026-05

2014-01-16

韓冰，稅務(wù)學(xué)院財(cái)政教研室講師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。