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    采用PPP應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

    2014-03-29 17:14:24
    地方財(cái)政研究 2014年9期
    關(guān)鍵詞:公共部門利益部門

    孫 潔

    (財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142)

    2014年以來(lái),財(cái)政部力推PPP模式,引起各級(jí)政府學(xué)習(xí)PPP的熱潮。但是,如何真正做好一個(gè)PPP項(xiàng)目卻不是一件容易的事情。PPP模式自從作為一種項(xiàng)目融資模式引入到我國(guó)以來(lái),已經(jīng)有不少項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但此次財(cái)政部力推的PPP模式,并非以前的項(xiàng)目融資,而是一種管理模式,融資只是PPP項(xiàng)目過(guò)程中一個(gè)環(huán)節(jié)。在管理模式下,成功使用PPP模式應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題:

    一、正確理解PPP

    想成功采用PPP模式,首先要正確認(rèn)識(shí)PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn)。如果不能正確認(rèn)識(shí)PPP,很難能夠達(dá)到采用PPP的目標(biāo)要求。

    1.PPP是一個(gè)管理模式而非融資模式。任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施,都會(huì)有一個(gè)SPV(特殊目的載體)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),一般來(lái)說(shuō),SPV是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個(gè)PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源全部由SPV來(lái)籌集,一方面是SPV的自有資金,另一方面是由以SPV為主體的融資。因此,在PPP項(xiàng)目中,融資是企業(yè)的事情而非政府。PPP作為一種管理模式,是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程,可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí),為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù),使有限的資源發(fā)揮更大的作用(賈康,孫潔,2009)。融資只是PPP的一部分內(nèi)容,而非PPP全部。英國(guó)在最早采用PPP時(shí),除了缺少資金外,一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)政府項(xiàng)目超預(yù)算和超工期都是一種普遍現(xiàn)象,為了解決這些問(wèn)題,政府才決定采用PPP模式。

    2.PPP具有多樣性。早期人們習(xí)慣于將PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看為項(xiàng)目融資形式,而這種看法的錯(cuò)誤是顯而易見(jiàn)的,他們都是利用和民營(yíng)部門合作來(lái)完成公共部門的任務(wù),因此說(shuō),PPP是他們諸多形式的總稱。說(shuō)PPP具有多樣性還不止這些,目前世界各國(guó)以及多邊金融國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的分類都不盡相同。如英國(guó)將PPP分為兩大類別,一是由政府付費(fèi)也就是他們所說(shuō)的納稅人付費(fèi)的項(xiàng)目稱為PFI,另一類是由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目,稱為特許經(jīng)營(yíng)。世界銀行將PPP分為五類,而亞洲發(fā)展銀行分類更多。事實(shí)上,采用什么樣的PPP形式是根據(jù)不同政策需求決定的,不同的政策需要不同的PPP形式。例如:對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施一般采用BOT的形式,而已經(jīng)建設(shè)成的基礎(chǔ)設(shè)施更多采用TOT的形式。因此說(shuō),不同的政策要求可以選擇適合政策目標(biāo)的PPP形式。

    3.PPP具有復(fù)雜性。一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及多方利益。首先是政府公共部門,它代表公眾追求的是公平;其次是民營(yíng)部門,它追求的是高效率和高收益;再次是公眾希望得到更多物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如何將三者的利益協(xié)調(diào)一致是一個(gè)非常困難的事情。除此之外,還要涉及一個(gè)未來(lái)二、三十年的運(yùn)營(yíng)過(guò)程,在這個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程中,會(huì)發(fā)生什么情況誰(shuí)也說(shuō)不清楚,例如物價(jià)、匯率、經(jīng)濟(jì)周期、各種調(diào)控等都會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生直接或間接影響。據(jù)英國(guó)專家介紹,一個(gè)PPP合同有上萬(wàn)頁(yè)之多,可見(jiàn)一個(gè)PPP項(xiàng)目所涉及的問(wèn)題之多了?;赑PP的復(fù)雜性,我們就有必要在一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式之前,做相當(dāng)認(rèn)真的準(zhǔn)備工作,如果不能做好充分的準(zhǔn)備工作而急忙上馬的話,后面就會(huì)導(dǎo)致一系列的問(wèn)題。

    4.PPP具有長(zhǎng)期性。一個(gè)PPP項(xiàng)目一般需要二、三十年或更長(zhǎng)時(shí)間,如果僅僅有三、五年的話可能實(shí)現(xiàn)不了采用PPP所要達(dá)到的目標(biāo)。我們近幾年所采用的BT就是這個(gè)情況,一般僅有三到五年時(shí)間讓政府回購(gòu),對(duì)政府而言,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初采用PPP所要達(dá)到的結(jié)果,相反會(huì)更加加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致政府債務(wù)的一個(gè)主要來(lái)源。試想如果將BT項(xiàng)目延長(zhǎng)到二、三十年,并將管理維護(hù)也由民營(yíng)部門負(fù)責(zé),民營(yíng)部門一定會(huì)將項(xiàng)目質(zhì)量建設(shè)的非常好,因?yàn)檫@將影響到后面幾十年的維護(hù)成本,而每年政府在該項(xiàng)目的支出也會(huì)大幅度降低,從而減少財(cái)政支出壓力。當(dāng)然這種由財(cái)政完全支付的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)受到本地財(cái)政收支預(yù)算的約束,不能一味采用這種方式上項(xiàng)目,一旦規(guī)模過(guò)大,超過(guò)財(cái)政承受的能力,會(huì)給地方政府帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。

    二、準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)分配原則

    PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP為什么選擇這樣的分配原則而不是一般的分配原則,因?yàn)镻PP是政府與社會(huì)資本的合作而不是競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)最偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一馬歇爾在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中曾說(shuō):競(jìng)爭(zhēng)可以是建設(shè)性的,也可以破壞性的,即便是建設(shè)的時(shí)候,也沒(méi)有合作有利。經(jīng)濟(jì)學(xué)中博弈論囚徒困境的模型也告訴我們,合作有利于競(jìng)爭(zhēng),如果都選擇自己的利益最大化,最終結(jié)果是對(duì)雙方不利的,而只有考慮對(duì)方的利益的時(shí)候才能實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。因此,合作有利于競(jìng)爭(zhēng)。可是,如何實(shí)現(xiàn)這種合作而不是競(jìng)爭(zhēng)呢,博弈論同樣告訴我們,納什均衡的結(jié)果是對(duì)雙方不利的,也就是說(shuō),雖然說(shuō)分配原則上是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān),如何來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)分配目標(biāo)呢?唯一的辦法是通過(guò)合同來(lái)約束,如果沒(méi)有合同的約束,沒(méi)有任何一方愿意承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

    一般人都會(huì)認(rèn)為政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)更強(qiáng),其實(shí)不是這樣,政府可能對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的承擔(dān)能力,而對(duì)另外的風(fēng)險(xiǎn)民營(yíng)部門承擔(dān)能力會(huì)更強(qiáng)些。例如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一般由民營(yíng)部門來(lái)承擔(dān)會(huì)更好些,民營(yíng)部門對(duì)市場(chǎng)的敏感性要比政府高得多,民營(yíng)部門會(huì)根據(jù)市場(chǎng)微小的變化來(lái)調(diào)整運(yùn)營(yíng)的策略,而政府在這方面就會(huì)弱很多,主要是政府對(duì)市場(chǎng)的敏感度不夠。相反政府對(duì)政策所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力會(huì)大大高于民營(yíng)部門。例如某個(gè)領(lǐng)域收費(fèi)項(xiàng)目年限的調(diào)整政策的變化,如果讓民營(yíng)部門承擔(dān)就不盡合理,而政府承擔(dān)就會(huì)有更多的應(yīng)對(duì)辦法。

    總之,風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一,如果不能合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),PPP項(xiàng)目會(huì)遇到諸多問(wèn)題甚至導(dǎo)致失敗。

    三、合理確定利益調(diào)整機(jī)制

    盈利而不暴利是PPP項(xiàng)目的收益的一個(gè)基本原則。為什么是這樣的原則呢?企業(yè)盈利是正常的,企業(yè)經(jīng)理人是為股東服務(wù),為股東獲得利益最大化,而PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期而穩(wěn)定收益的項(xiàng)目,為了讓PPP項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng),政府不可能讓PPP項(xiàng)目處于虧損狀態(tài),眾所周知,你不可能讓一個(gè)虧損的企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在確保企業(yè)不虧損的同時(shí),也不會(huì)讓企業(yè)獲得超額利潤(rùn),因?yàn)檫@是公共產(chǎn)品或服務(wù),他涉及公眾利益,如果是超額利潤(rùn),必然讓公眾承擔(dān)了更多的成本。事實(shí)上,這也是在國(guó)外PPP飽受質(zhì)疑的一個(gè)重要原因。過(guò)去我們研究PPP時(shí),經(jīng)常說(shuō)的是利益分享,而現(xiàn)在提出了利益調(diào)節(jié)機(jī)制而不再是分享。因?yàn)椋谇懊娴脑?,政府不?yīng)當(dāng)分享項(xiàng)目的利潤(rùn),而應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)項(xiàng)目的利潤(rùn)。

    如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)原則呢?一般也通過(guò)合同約束,在合同中規(guī)定,當(dāng)利潤(rùn)低的時(shí)候政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,如果收益高的時(shí)候政府會(huì)通過(guò)價(jià)格或其它方式降低經(jīng)營(yíng)的收益,讓經(jīng)營(yíng)者總在一個(gè)適度的范圍內(nèi)獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收益。這樣既不讓經(jīng)營(yíng)者因虧損運(yùn)營(yíng)不下去,也不會(huì)因產(chǎn)生超額的利潤(rùn)而讓公眾承擔(dān)更高的成本。例如北京地鐵四號(hào)線,通過(guò)對(duì)鐵軌的租用,來(lái)調(diào)整PPP公司利潤(rùn)空間。

    四、監(jiān)督管理

    監(jiān)督管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ),如果一個(gè)PPP項(xiàng)目沒(méi)有很好的監(jiān)督就很難達(dá)到采用PPP所想達(dá)到的結(jié)果。而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開(kāi)透明,可以說(shuō)公開(kāi)透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)督可分三個(gè)方面:一是過(guò)程監(jiān)督;二是質(zhì)量監(jiān)督;三是成本監(jiān)督。為什么說(shuō)要公開(kāi)透明呢?因?yàn)楣餐顿Y項(xiàng)目本來(lái)是政府職能,由預(yù)算資金來(lái)實(shí)現(xiàn),而采用PPP模式是讓民營(yíng)部門來(lái)建設(shè)并運(yùn)營(yíng),而民營(yíng)部門的預(yù)算是不會(huì)向社會(huì)公開(kāi)的,所以公眾難以了解自己所享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本是多少,這也是PPP項(xiàng)目在國(guó)外飽受質(zhì)疑的另一原因。因此,為了加強(qiáng)監(jiān)督,有必要讓經(jīng)營(yíng)者公開(kāi)運(yùn)營(yíng)成本,特別經(jīng)營(yíng)者提出需要提高價(jià)格時(shí),更應(yīng)該讓其公開(kāi)經(jīng)營(yíng)成本后再討論是否提高其產(chǎn)品價(jià)格。

    監(jiān)督的另一重要方式是公開(kāi)招標(biāo),特別要實(shí)行真正意義上的招標(biāo)。對(duì)于收費(fèi)年限和投資回報(bào)率等問(wèn)題都可以通過(guò)招標(biāo)的方式達(dá)到最有效的結(jié)果,而不是通過(guò)談判達(dá)到所要的結(jié)果。

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