軍隊體制編制調(diào)整改革的歷史經(jīng)驗與啟示

□ 楊貴華

新中國成立以來，軍隊體制編制歷經(jīng)多次重大調(diào)整改革，大體經(jīng)歷了四個大的階段：第一階段為新中國成立至20世紀(jì)50年代末，由革命戰(zhàn)爭年代轉(zhuǎn)入和平建設(shè)時期。為擔(dān)負(fù)起保衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)和安全的新使命，中共中央、中央軍委確定 “建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化國防軍”的目標(biāo)和學(xué)習(xí)蘇軍的指導(dǎo)思想，根據(jù)中國的政治制度和軍隊性質(zhì)，建立國家軍事領(lǐng)導(dǎo)體制和現(xiàn)代軍事制度，劃分戰(zhàn)略區(qū)（大軍區(qū)），建立海軍、空軍和陸軍各技術(shù)兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和部隊，快速建成了一支諸軍兵種合成軍隊。至50年代末期，經(jīng)過體制編制的結(jié)構(gòu)性重組、調(diào)整，完成了軍隊整體轉(zhuǎn)型。軍隊規(guī)模由550萬人（抗美援朝戰(zhàn)爭時627萬余人）精簡為240余萬人。第二階段為60年代初期至80年代初期，根據(jù)國家日趨嚴(yán)峻的安全形勢，中共中央提出進(jìn)行全面反侵略戰(zhàn)爭準(zhǔn)備，進(jìn)而提出準(zhǔn)備 “早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。1960年制定 “組織編制和裝備八年規(guī)劃”，準(zhǔn)備到反侵略戰(zhàn)爭時軍隊能迅速擴(kuò)編到700萬人以上。1962年開始 “備戰(zhàn)整軍”，遵照 “北頂南放”方針確定北方和南方部隊編制，編制滿員部隊和簡編部隊，為反侵略戰(zhàn)爭大規(guī)模擴(kuò)編打基礎(chǔ)。加強(qiáng)海、空軍部隊建設(shè)，組建地地、地空導(dǎo)彈部隊、電子對抗部隊等新型作戰(zhàn)力量，1966年組建第二炮兵。70年代中期，軍隊規(guī)模最高約610萬人。第三階段為80年代初至90年代初，根據(jù)國際形勢和國家安全形勢的發(fā)展變化，軍隊開始逐步轉(zhuǎn)入和平時期正常發(fā)展建設(shè)軌道。1981年重新確立 “建設(shè)現(xiàn)代化正規(guī)化革命軍隊”總目標(biāo)，成立中華人民共和國中央軍事委員會，大規(guī)模裁減部隊，撤銷鐵道兵和基本建設(shè)工程兵，組建武裝警察部隊。1980年至1984年裁減軍隊員額200余萬；1985年實行軍隊建設(shè)指導(dǎo)思想的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，又裁減員額100萬。為增強(qiáng)現(xiàn)代條件下作戰(zhàn)能力，努力提高機(jī)械化水平，組建集團(tuán)軍，建立陸軍航空兵等新兵種部隊，加強(qiáng)海軍大型艦艇部隊建設(shè)，改善空軍裝備。至80年代后期，軍隊規(guī)模裁減到300萬。第四階段為90年代初至今，根據(jù)世界新軍事變革趨勢，中央軍委制定了新時期軍事戰(zhàn)略方針，確立實施 “科技強(qiáng)軍”實行 “兩個根本性轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略思想，提出 “三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，軍隊進(jìn)行 “整體轉(zhuǎn)型”，推進(jìn)信息化主導(dǎo)的機(jī)械化信息化復(fù)合發(fā)展。在組織編制上，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，建立總裝備部，探索建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制和實行三軍聯(lián)勤保障試點(diǎn)。經(jīng)過 “八五”、“九五”、“十五”期間調(diào)整改革，軍隊總員額為230萬。加快新型武器裝備研制，建立適應(yīng)打信息化條件下戰(zhàn)爭的新型作戰(zhàn)部隊，努力提高信息化條件下體系作戰(zhàn)能力，使軍隊擔(dān)負(fù)起有效保衛(wèi)國家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整和海洋權(quán)益，保障國家和平發(fā)展?？v觀軍隊體制編制調(diào)整改革，其發(fā)展軌跡反映了軍隊建設(shè)發(fā)展的方向和取得的重大成就。

中共十八大和十八屆三中全會，提出了軍隊體制編制的調(diào)整改革要圍繞 “調(diào)整職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”這個目標(biāo)，繼續(xù)著力解決制約部隊建設(shè)發(fā)展，特別是制約信息化條件下作戰(zhàn)能力快速提升的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。中共中央、中央軍委的決策和指導(dǎo)思想，為軍隊深化改革指明了方向?；仡欆婈狊w制編制改革的歷史，總結(jié)新中國成立以來軍隊體制編制調(diào)整改革經(jīng)驗，將為當(dāng)前改革提供有益的歷史借鑒。

一、必須根據(jù)戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)方式的變化進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組，建立適應(yīng)現(xiàn)代軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)要求的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和作戰(zhàn)力量編成

軍隊職能使命、作戰(zhàn)任務(wù)需求和作戰(zhàn)方式的變化，客觀要求軍隊建設(shè)必須整體轉(zhuǎn)型，而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型必然要求軍隊體制編制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組。新中國成立后，軍隊職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)現(xiàn)代化合成軍隊的目標(biāo)，要求軍隊必須快速建立適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭要求和符合和平時期軍隊建設(shè)特點(diǎn)規(guī)律的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和現(xiàn)代化作戰(zhàn)力量體制。為實現(xiàn)此目標(biāo)，中共中央確定實施 “統(tǒng)一的指揮、統(tǒng)一的制度、統(tǒng)一的編制、統(tǒng)一的紀(jì)律、統(tǒng)一的訓(xùn)練”和高度的 “組織性、計劃性、準(zhǔn)確性和紀(jì)律性”的要求，根據(jù)和平時期養(yǎng)軍、管軍、訓(xùn)軍、用軍的幾大職能，進(jìn)行職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成了軍委總部體制、軍區(qū)體制、軍兵種體制，下大力氣建設(shè)海軍、空軍和陸軍各技術(shù)兵種部隊，在較短時間內(nèi)，快速完成了由單一陸軍向諸軍兵種合成軍隊的過渡。這樣快的發(fā)展，除經(jīng)過抗美援朝戰(zhàn)爭的因素外，重要的是統(tǒng)一了軍隊必須實施革命性轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想，方針目標(biāo)明確，轉(zhuǎn)型建設(shè)頂層設(shè)計和各方面結(jié)構(gòu)性重組規(guī)劃科學(xué)。

實施軍隊整體轉(zhuǎn)型，不是一蹴而就的。軍隊三大體制的完善和走向科學(xué)化、規(guī)范化，也經(jīng)歷了8年多的結(jié)構(gòu)性重組和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的過程。1954年，重新成立中共中央軍委，強(qiáng)化了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)和高度集中統(tǒng)一指揮；成立國防委員會和國防部，國防部是履行 “國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)”職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)蘇軍建軍經(jīng)驗，將四總部調(diào)整為八總部；依據(jù)便于中央軍委集中領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)時統(tǒng)一指揮，便于進(jìn)行戰(zhàn)場建設(shè)和組織防御作戰(zhàn)，以及根據(jù)擔(dān)負(fù)任務(wù)的大小，方便交通運(yùn)輸、后方保障等原則，將6大軍區(qū)調(diào)整為13大軍區(qū)；成立公安軍和防空軍。然而經(jīng)過實踐，八總部體制出現(xiàn)職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊等問題；公安軍任務(wù)與陸軍任務(wù)基本相同；防空軍與空軍領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)并存，影響了國土防空統(tǒng)一部署和作戰(zhàn)統(tǒng)一指揮。鑒于此，在1957年的調(diào)整改革中，將八總部進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，形成總參、總政、總后三總部體制；撤銷公安軍和防空軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。至此，我軍軍委總部、軍區(qū)、軍兵種三大體制經(jīng)調(diào)整完善，機(jī)構(gòu)運(yùn)行基本順暢。實踐表明，軍隊整體轉(zhuǎn)型建設(shè)，需要一個逐步優(yōu)化完善的過程，經(jīng)過實踐檢驗，才能建立起既符合現(xiàn)代軍隊建設(shè)規(guī)律和作戰(zhàn)需求，又符合我軍特點(diǎn)和實際的科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、機(jī)制。

實行軍事變革以來，在領(lǐng)導(dǎo)指揮體制方面，軍隊進(jìn)行了改革嘗試，如成立總裝備部，進(jìn)行聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革和實行大聯(lián)勤保障改革試點(diǎn)，取得了一些成效和經(jīng)驗。但從信息化條件下軍隊管理和作戰(zhàn)指揮要求來看，真正的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制還沒有真正形成。因此，必須積極適應(yīng)現(xiàn)代軍隊建設(shè)的新要求和戰(zhàn)爭形態(tài)的新變化，緊緊圍繞增強(qiáng)軍事體系整體功能搞好體系化設(shè)計，把領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革同聯(lián)合作戰(zhàn)體制改革緊密結(jié)合起來，通過結(jié)構(gòu)性重組，使軍隊真正從大陸軍主導(dǎo)下的體制向信息化條件下軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)體制轉(zhuǎn)型。

二、必須堅持以軍事戰(zhàn)略和作戰(zhàn)指導(dǎo)思想、作戰(zhàn)需求為依據(jù)，以打贏現(xiàn)代條件下信息戰(zhàn)爭為目標(biāo)進(jìn)行總體籌劃

體制編制是軍事力量的基本組織形式，建立科學(xué)的組織編制，目的是打贏現(xiàn)代條件下的戰(zhàn)爭。因此，國家軍事戰(zhàn)略是體制編制建立和調(diào)整改革的主要依據(jù)。20世紀(jì)50年代，中央軍委確立了積極防御戰(zhàn)略方針，采取后發(fā)制人、陣地防御戰(zhàn)與運(yùn)動進(jìn)攻戰(zhàn)相結(jié)合的作戰(zhàn)指導(dǎo)思想，其基點(diǎn)是國土防御作戰(zhàn)。保衛(wèi)國防作戰(zhàn)的主體仍以陸軍為主，實施陸海空聯(lián)合（協(xié)同）作戰(zhàn)。為此，加強(qiáng)海軍、空軍和陸軍技術(shù)兵種建設(shè)，是確定軍隊規(guī)模、編成及體制編制的目標(biāo)。據(jù)此，50年代中后期，陸軍主戰(zhàn)裝備和通用武器、空軍主戰(zhàn)裝備均接近或達(dá)到了當(dāng)時世界先進(jìn)水平。60年代初，中央軍委確定在未來反侵略戰(zhàn)爭中采取 “北頂南放”方針，在北部沿海淺近縱深地區(qū)和重要海島實施堅守防御，在南方利用有利地形 “誘敵深入、聚而殲之”。根據(jù)這一作戰(zhàn)指導(dǎo)思想，在1962年的備戰(zhàn)整軍中，確定南方部隊和北方部隊的編制原則和武器配備。為提高打現(xiàn)代戰(zhàn)爭的能力，提出空軍重點(diǎn)發(fā)展高空高速殲擊機(jī)部隊，海軍發(fā)展 “空、潛、快”部隊，陸軍提高部隊的火力、突擊力、機(jī)動力和防護(hù)力，發(fā)展 “兩彈”戰(zhàn)略威懾力量。同時，為了在未來大規(guī)模反侵略戰(zhàn)爭中迅速擴(kuò)編部隊，確定編制滿編部隊和簡編部隊，建立戰(zhàn)略值班部隊和戰(zhàn)略預(yù)備隊。進(jìn)入80年代后，根據(jù)國家安全形勢的發(fā)展變化，我軍確立了 “積極防御”戰(zhàn)略方針。1985年實行軍隊建設(shè)指導(dǎo)思想的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)部隊機(jī)械化建設(shè)，建立集團(tuán)軍，大量裁減陸軍，加強(qiáng)海軍、空軍、第二炮兵作戰(zhàn)力量建設(shè)，組建陸軍航空兵等新型作戰(zhàn)力量，以提高部隊機(jī)械化水平，提高打贏現(xiàn)代化局部戰(zhàn)爭的能力。90年代后，根據(jù)戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)方式發(fā)生的革命性改變，確立了新時期軍事戰(zhàn)略方針，軍隊開始進(jìn)行整體轉(zhuǎn)型建設(shè)。實行 “兩個根本性轉(zhuǎn)變”，調(diào)整改革部隊體制編制和作戰(zhàn)力量編成，建立高新技術(shù)部隊，體制編制逐步向打贏高技術(shù)、信息化條件下戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)型，軍事力量結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性改變。實踐證明，軍隊每一次軍事戰(zhàn)略的變化，都反映了現(xiàn)代軍事發(fā)展趨勢，規(guī)定了作戰(zhàn)方向和作戰(zhàn)任務(wù)需求以及作戰(zhàn)指導(dǎo)思想，指導(dǎo)我軍順應(yīng)世界軍事變革形勢，提高打贏現(xiàn)代戰(zhàn)爭的能力。因此，確定軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)和編成，必須以軍事戰(zhàn)略為依據(jù)，指導(dǎo)和牽引整個軍隊體制編制的調(diào)整改革。

黨的十八大報告指出，建設(shè)與我國國際地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國防和強(qiáng)大軍隊，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前，軍隊各項改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，調(diào)整改革體制編制，是改革突破的難點(diǎn)和關(guān)節(jié)點(diǎn)。要根據(jù)維護(hù)中國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的軍事戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，聚焦研究戰(zhàn)區(qū)劃分、建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制這些大的結(jié)構(gòu)性問題，加快研究建立適應(yīng)信息化條件下作戰(zhàn)方式的作戰(zhàn)力量編組。信息化條件下，戰(zhàn)爭準(zhǔn)入門檻低，發(fā)起時間短，戰(zhàn)爭進(jìn)程快，反應(yīng)遲鈍就會被動挨打。要求必須更新觀念，以軍事戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以作戰(zhàn)需求為牽引，按照打贏信息化條件下戰(zhàn)爭要求進(jìn)行體系化作戰(zhàn)力量編組設(shè)計，加強(qiáng)新型作戰(zhàn)力量、新型作戰(zhàn)支援保障力量建設(shè)，科學(xué)籌劃和構(gòu)建編組部隊信息力、打擊力、機(jī)動力、防護(hù)力、指控力、保障力等力量，使軍隊盡快形成基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力。

三、必須著力解決歷史形成的戰(zhàn)區(qū)和軍兵種“塊塊”之間的矛盾，科學(xué)處理管理建設(shè)權(quán)與使用指揮權(quán)，達(dá)成 “合得成”、“聯(lián)得起”

新中國成立初期，為了便于各戰(zhàn)略方向的軍事建設(shè)和作戰(zhàn)指揮，建立了戰(zhàn)區(qū)，形成了戰(zhàn)區(qū)“塊塊”。軍兵種組建的特點(diǎn)是先建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組建、管理軍兵種部隊，形成了各軍兵種的 “塊塊”。陸軍各技術(shù)兵種部隊在很長一段時間，也由各技術(shù)兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實施建設(shè)、管理和指揮，形成了 “條條”系統(tǒng)。這種 “塊塊”和 “條條”，在建設(shè)初期有利于統(tǒng)一建設(shè)籌劃和加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及實施管理。

建設(shè)新的軍兵種，目的是為了形成和不斷增強(qiáng)現(xiàn)代條件下諸軍兵種合同（聯(lián)合）作戰(zhàn)能力。為實現(xiàn) “合得成”、 “聯(lián)得起”，在50年代初期，中央軍委即分別規(guī)定了各戰(zhàn)區(qū)對空軍、海軍和各技術(shù)兵種的協(xié)同作戰(zhàn)指揮關(guān)系。1963年、1987年具體規(guī)定：在戰(zhàn)區(qū)范圍內(nèi)組織作戰(zhàn)，海、空軍作戰(zhàn)兵力統(tǒng)受戰(zhàn)區(qū)首長指揮；跨區(qū)作戰(zhàn)或單獨(dú)遂行作戰(zhàn)任務(wù)時，分別由海、空軍組織指揮。為了實現(xiàn)陸軍各技術(shù)兵種的合同作戰(zhàn)，1982年，將軍委和軍區(qū)直管的兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)劃歸總參和軍區(qū)司令部；1985年，將陸軍各技術(shù)兵種部隊劃歸各集團(tuán)軍建制；1992年，將各兵種獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)撤銷，合并組成兵種部，規(guī)定其為各技術(shù)兵種的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，由此，陸軍徹底實現(xiàn)了兵種的合同作戰(zhàn)。由于我軍實施的歷次邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，基本上以陸軍為主，海軍、空軍作戰(zhàn)除1955年一江山島作戰(zhàn)外，基本上獨(dú)立遂行海上作戰(zhàn)和獨(dú)立防空作戰(zhàn)，這就形成了我軍既沒有陸海空軍聯(lián)合作戰(zhàn)的指揮體制，更缺乏聯(lián)合作戰(zhàn)的實踐經(jīng)驗。

當(dāng)前，信息化條件下的作戰(zhàn)需求，建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈地突出出來。為此，應(yīng)重視考慮以下問題：一是軍政、軍令的 “統(tǒng)”與 “分”的問題。我軍幾十年包括現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)管理體制與作戰(zhàn)指揮體制是合一的。歷史上歷次作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)的建立，基本上是依托總參和各戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)部門、兵種部門、保障部門臨時組建指揮機(jī)構(gòu)。未來信息化條件下的作戰(zhàn)，要求指揮機(jī)構(gòu)與各作戰(zhàn)集團(tuán)、作戰(zhàn)保障集團(tuán)要互聯(lián)互通，一體化聯(lián)合作戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)化指揮平臺必須專建專設(shè)，而且聯(lián)合作戰(zhàn)指揮人才也必須經(jīng)過專門培養(yǎng)。過去那種臨時搭建班子、臨時搭建通信指揮鏈的辦法和手段，顯然不適應(yīng)信息化條件下作戰(zhàn)指揮要求。而這種聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立，客觀上要求各 “塊塊”中的領(lǐng)導(dǎo)管理體制與作戰(zhàn)指揮體制相分離進(jìn)行職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，即通常所說的 “軍政”、 “軍令”，管理建設(shè)權(quán)與使用指揮權(quán)相對分離。二是處理好戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)與海軍、空軍遂行獨(dú)立海戰(zhàn)和獨(dú)立空戰(zhàn)的作戰(zhàn)指揮問題。像美軍等一些國家那樣剝奪海、空軍作戰(zhàn)指揮權(quán)，將不利于我海、空軍獨(dú)立遂行作戰(zhàn)任務(wù)，統(tǒng)一調(diào)度使用海、空軍作戰(zhàn)力量，必須建立符合我軍作戰(zhàn)任務(wù)實際和我軍特點(diǎn)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。

四、必須以戰(zhàn)斗力為標(biāo)準(zhǔn)，遵循精干、高效原則，優(yōu)化機(jī)關(guān)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)組織形態(tài)的現(xiàn)代化、科學(xué)化、法制化

從歷史發(fā)展情況看，我軍的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，形成了總部體制、軍區(qū)體制、軍兵種體制，體制內(nèi)的二級機(jī)構(gòu)設(shè)置，遵循養(yǎng)軍、管軍、訓(xùn)軍、用軍等幾大基本職能進(jìn)行職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，長期的和平環(huán)境、軍隊大量的事務(wù)性或與地方單位的對接交流工作，導(dǎo)致軍隊領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)職能的泛化，成為歷次軍隊體制編制改革的難點(diǎn)。表現(xiàn)為：一是機(jī)關(guān)部門職能延伸，大量的臨時性、應(yīng)急性 “辦公室”、“項目辦”成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，職能的擴(kuò)展導(dǎo)致機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員雙膨脹；二是機(jī)關(guān)直屬單位、自我保障機(jī)構(gòu)龐雜，非作戰(zhàn)單位、機(jī)構(gòu)人員增多。三是機(jī)關(guān)各部門追求各自業(yè)務(wù)的系統(tǒng)管理，造成機(jī)構(gòu)重疊。機(jī)關(guān)龐大的結(jié)果是官兵比例、部隊與機(jī)關(guān)比例嚴(yán)重失調(diào)。

為解決機(jī)關(guān)事務(wù)性工作增多、非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)和人員增多、非編機(jī)構(gòu)增多問題，軍隊歷次精簡整編都把精簡機(jī)關(guān)作為重點(diǎn)。1975年軍隊精簡整編主要針對消 “腫”治 “臃”，大量裁減機(jī)關(guān)，清理超編超配人員；1985年中央軍委明確要求精簡整編總部、軍區(qū)機(jī)關(guān)人員50%，成效顯著。然而，在追求大而全、小而全的自我保障和部門利益驅(qū)使下，機(jī)關(guān)一直沒跳出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。

解決上述問題，唯一的途徑即是堅持以戰(zhàn)斗力為標(biāo)準(zhǔn)，按有利于提高部隊作戰(zhàn)能力，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編配。剝離具體事務(wù)性職能，淘汰過時職能，削減機(jī)關(guān)自我服務(wù)保障職能。同時，要把裁減機(jī)關(guān)同軍民融合式社會化保障結(jié)合起來，同改革文職人員制度結(jié)合起來，真正使在編領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)按戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)編配。同時，要加強(qiáng)編制法規(guī)建設(shè)，提高執(zhí)行編制的法規(guī)意識，使軍隊組織形態(tài)實現(xiàn)現(xiàn)代化、科學(xué)化和法制化。

五、必須充分論證，防止某一方面的改革對整體戰(zhàn)斗力提升帶來影響，防止 “翻燒餅”

改革必須充分論證，防止走彎路。軍隊歷史上許多次或有些方面的改革，初衷和目的是為了實現(xiàn)機(jī)關(guān)的精干高效，部隊?wèi)?zhàn)斗力的快速提升，但結(jié)果運(yùn)行不下去，導(dǎo)致最后又改回去。50年代中期，軍隊體制編制調(diào)整改革，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實行八總部體制，目的是加強(qiáng)幾項工作的戰(zhàn)略管理，但實際運(yùn)行中出現(xiàn)了職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、作戰(zhàn)指揮和兵力運(yùn)用發(fā)生沖突等問題，實行兩年多后不得不改回三總部體制。1985年學(xué)習(xí)外軍 “先訓(xùn)后補(bǔ)”經(jīng)驗，目的是改變軍隊軍事訓(xùn)練 “低級循環(huán)”狀況，將一批實兵師、團(tuán)改編為教導(dǎo)師、團(tuán)，承擔(dān)培訓(xùn)新兵、骨干和技術(shù)兵的任務(wù)。結(jié)果不適應(yīng)部隊執(zhí)行任務(wù)的特點(diǎn)，大量勤務(wù)、施工、搶險救災(zāi)任務(wù)壓給實兵團(tuán)，教導(dǎo)團(tuán)編制又不能成建制執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)，而且實兵團(tuán)和全訓(xùn)團(tuán)也受到很大影響，最后也不得不改回去。90年代后的改革，如聯(lián)勤體制改革、武器裝備管理體制改革，初衷都是為了加強(qiáng)管理建設(shè)和快速發(fā)展，快速提升作戰(zhàn)能力和保障能力，但結(jié)果并沒達(dá)到預(yù)期目的。因此，改革必須從整體上論證，由某一部門論證自身的單項改革，往往會對其他系統(tǒng)職能造成影響。加上部門本位主義和利益趨動，爭權(quán)利、爭編制、爭機(jī)構(gòu)，必然會導(dǎo)致改革走樣。

六、必須注重適應(yīng)國情、軍情，使借鑒外軍有益經(jīng)驗與保持我軍特色相統(tǒng)一

世界軍事的發(fā)展既是改革的牽動力，又是改革的參照系。學(xué)習(xí)借鑒外軍先進(jìn)經(jīng)驗，對于一支缺乏現(xiàn)代作戰(zhàn)實踐經(jīng)驗的軍隊來說，不失為改革的捷徑。20世紀(jì)50年代，我軍確定了 “建設(shè)現(xiàn)代化國防軍”和 “把蘇軍的一切先進(jìn)經(jīng)驗學(xué)到手”的指導(dǎo)思想，在較高的起點(diǎn)上、在較短的時間內(nèi)即建成了一支諸軍兵種合成軍隊，建立起了現(xiàn)代軍事制度。80年代后，我軍加強(qiáng)同外軍交往，開闊了視野，看到了 “打現(xiàn)代戰(zhàn)爭能力不強(qiáng)”的差距，改革體制編制，加速研制現(xiàn)代武器裝備，提高了打機(jī)械化戰(zhàn)爭的能力。90年代后，我軍緊跟世界軍事變革趨勢，借鑒發(fā)達(dá)國家軍事改革的成功經(jīng)驗，加速軍隊建設(shè)的整體轉(zhuǎn)型，根據(jù)作戰(zhàn)任務(wù)、作戰(zhàn)需求，實行武器裝備重點(diǎn)突破，現(xiàn)代化、信息化水平在軍事改革中不斷取得突破性進(jìn)展。實踐證明，在科學(xué)技術(shù)日新月異和軍事改革快速發(fā)展的時代，注重研究學(xué)習(xí)借鑒外軍經(jīng)驗，特別是先進(jìn)的軍事技術(shù)，是我軍快速提升現(xiàn)代作戰(zhàn)能力的有效路徑。

學(xué)習(xí)外軍先進(jìn)建軍、作戰(zhàn)經(jīng)驗，必須同保持我軍特色結(jié)合起來，這是軍隊幾十年改革的重要經(jīng)驗和正確結(jié)論。1958年，由于受國內(nèi)外政治因素的影響，我軍錯誤地開展了反 “教條主義”斗爭，在建軍指導(dǎo)上，過于強(qiáng)調(diào)自己的經(jīng)驗，突出“以劣勢裝備戰(zhàn)勝優(yōu)勢裝備敵人”的作戰(zhàn)指導(dǎo)，認(rèn)為我軍建軍、作戰(zhàn)理論是世界上最先進(jìn)的軍事理論，加之西方國家對我在技術(shù)上進(jìn)行封鎖，我軍突出強(qiáng)調(diào) “以我為主”、“自力更生”。這些指導(dǎo)思想，在一定程度上促進(jìn)了我軍在技術(shù)上奮發(fā)圖強(qiáng)，發(fā)展自己的科學(xué)技術(shù)，但一定程度上也使中國處于封閉式發(fā)展?fàn)顟B(tài)。此后近20年的發(fā)展建設(shè)，加上國內(nèi)政治環(huán)境因素，我軍的現(xiàn)代軍事技術(shù)、包括建軍作戰(zhàn)理念，與發(fā)達(dá)國家拉開了很大距離。歷史深刻地告訴我們：學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)建軍作戰(zhàn)經(jīng)驗與保持我軍特色結(jié)合起來，必須解放思想，弄清我軍歷史上形成的特色和優(yōu)勢，必須堅持關(guān)系我軍性質(zhì)宗旨的優(yōu)良傳統(tǒng)。如：軍隊的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)必須集中于中共中央和中央軍委；在團(tuán)以上單位設(shè)立中共黨的委員會和政治機(jī)關(guān)，這些不僅在思想上要堅定地堅持，而且要在領(lǐng)導(dǎo)指揮體制上、運(yùn)行機(jī)制上得到保證。在軍事戰(zhàn)略上，必須符合黨和國家的總的國防政策和政略、戰(zhàn)略；在戰(zhàn)爭、作戰(zhàn)指導(dǎo)上，也必須堅持“你打你的，我打我的”原則，等等。而在加快現(xiàn)代化、信息化轉(zhuǎn)型建設(shè)的組織模式，適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)管理和適應(yīng)信息化聯(lián)合作戰(zhàn)的建設(shè)管理體制和指揮體制改革，作戰(zhàn)力量編組形式，發(fā)展先進(jìn)軍事技術(shù)和現(xiàn)代作戰(zhàn)理論等方面，必須要認(rèn)真研究、借鑒、學(xué)習(xí)外軍經(jīng)驗，特別是深入研究借鑒經(jīng)過近幾年作戰(zhàn)實踐檢驗的發(fā)達(dá)國家軍隊的組織模式、作戰(zhàn)理論和作戰(zhàn)方式，探索信息化條件下我軍建軍作戰(zhàn)的客觀要求和急迫需求，指導(dǎo)我軍深化改革。