我國海上油污防治法律問題研究
——基于渤海灣油田溢油事故的思考

翟雅寧

我國海上油污防治法律問題研究
——基于渤海灣油田溢油事故的思考

翟雅寧

海洋石油污染日益嚴(yán)重，不僅破壞海洋生態(tài)平衡和海洋環(huán)境，制約沿海經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，而且還嚴(yán)重影響沿海居民的正常生活。美國墨西哥灣鉆井平臺(tái)溢油、我國渤海灣19－3油田溢油及海上船舶碰撞等導(dǎo)致的船舶溢油事故是對(duì)此危害的有力詮釋。我國已逐步建立了海上溢油法律規(guī)制體系，但仍存在油污損害賠償機(jī)制不健全等諸多問題。我國可以借鑒國際法律實(shí)踐，出臺(tái)專項(xiàng)法規(guī)，細(xì)化索賠規(guī)定，盡快建立海上溢油損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金制度。完善我國應(yīng)急執(zhí)法體系，全面防范海上油污事故與損害，依法保護(hù)我國海洋生態(tài)環(huán)境。

海上油污；法律防治；立法；執(zhí)法

引言

海上石油污染，是指船舶或其他海上裝置在正常營運(yùn)或發(fā)生事故時(shí)，溢出或排放油類貨物、燃料油或其他油類物質(zhì)，對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生的污染。①韋經(jīng)建：《海商法》，吉林：吉林人民出版社，1996年，第374頁。其主要來源于海上船舶運(yùn)輸過程中的石油泄漏、船舶碰撞溢油事故、海洋石油勘探開發(fā)以及陸地廢油排放。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人類無節(jié)制地開發(fā)利用海洋資源，致使海洋環(huán)境污染日趨加劇，其中海洋石油污染尤為嚴(yán)重。它不僅影響海洋環(huán)境和海洋生態(tài)平衡，也會(huì)給沿海地區(qū)居民生活和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)帶來危害。1967年的 “TORRY CANYON”油輪在英格蘭西南海岸觸礁，溢出原油約12萬噸，對(duì)海域造成了不可估量的嚴(yán)重污染。這一事件引發(fā)了全球?qū)τ皖愡\(yùn)輸安全的廣泛關(guān)注，人們開始利用法律手段對(duì)海上溢油進(jìn)行規(guī)制。1978年的 “AMOCO CARDIZ”溢油事故和1989年的 “EXXON VALDEZ”溢油事故進(jìn)一步對(duì)海上溢油的國際法律規(guī)制起了推動(dòng)作用。

我國與世界石油資源相比，具有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)意義的陸上石油資源相對(duì)貧乏，海上石油開采與海運(yùn)進(jìn)口石油已成為我國能源供應(yīng)的重要組成部分，海上鉆井平臺(tái)溢油和船舶溢油事故也頻有發(fā)生。2011年6月4日，我國最大的海上油氣田——蓬萊19－3油田發(fā)生了泄油事故，導(dǎo)致5500平方公里海域被污染，870平方公里海水從一類水質(zhì)降到了劣四類，渤海灣沿岸漁民的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)蒙受了巨大損失。這次事故暴露了政府信息公開不及時(shí)、行政處罰力度不夠、賠償范圍不明確、未設(shè)立損害賠償基金等問題。這一事件帶來的不僅僅是對(duì)海洋環(huán)境的嚴(yán)重污染，更是對(duì)海上油污法律規(guī)制體制的拷問。

本文試圖通過對(duì)海上油污防治的國際法律規(guī)制體系和其他國家的法律實(shí)踐進(jìn)行分析，對(duì)比我國海上油污防治法律機(jī)制的現(xiàn)狀，指出我國法律防治體系的不足之處，提出完善建議，期望能對(duì)我國海上油污法律規(guī)制體系的完善有所幫助。

一、海上油污防治的國際法律實(shí)踐

（一）國際公約對(duì)海上油污的法律規(guī)制

隨著海上石油運(yùn)輸與資源勘探開發(fā)的迅猛發(fā)展，海上油污問題不斷涌現(xiàn)，世界各國開始意識(shí)到需要用法律手段來控制管轄水域以內(nèi)的油類作業(yè)。國際社會(huì)相繼出臺(tái)了多個(gè)專項(xiàng)公約規(guī)制海上溢油污染，包括溢油污染預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)及海上油污損害責(zé)任和賠償三個(gè)方面，形成了以 《聯(lián)合國海洋法公約》為框架，多個(gè)專項(xiàng)國際公約共同調(diào)整的法律規(guī)制體系。

1.框架性公約——1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》

1982年通過的 《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的法律制度做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。該公約第194條對(duì)船舶和海上石油勘探污染進(jìn)行了規(guī)定，要求各國盡量減少來自船只、用于勘探或者開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施及裝置的污染，尤其是為了防止意外事件的發(fā)生和處理緊急情況，保證海上操作安全，防止故意或者無意的排放。②屈廣清：《海洋法》［M］，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第242頁。并規(guī)定了船只及勘探設(shè)施和裝置的設(shè)計(jì)、建造、裝備、操作以及人員配備的措施。公約第211條針對(duì)來自船只的污染問題，就各國制定法律規(guī)章、適用國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定。該法奠定了海上溢油污染法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)。

2.相關(guān)專項(xiàng)國際公約

（1）海上油污預(yù)防方面

該類公約主要是指 《1954年國際防止海洋油污染公約》和 《1973年國際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書 （MARPOL73／78）。

《1954年國際防止海洋油污染公約》是世界范圍內(nèi)第一個(gè)制定有關(guān)船舶排放油污和油污入海規(guī)則的國際公約，規(guī)定了適用對(duì)象船舶、禁止油類排放的區(qū)域、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放設(shè)施和接收設(shè)施要求等。公約在1969年的修訂中將禁排區(qū)由近陸海域50海里以內(nèi)擴(kuò)大到所有海域。在1971年的修訂中，對(duì)油艙的尺度進(jìn)行限制，從而減少了船舶碰撞或擱淺時(shí)的泄油量。③江蘇海事局：《常用國際海事公約研究和應(yīng)用》［M］，大連：大連海事大學(xué)出版社，2006年，第177頁。但是該公約仍存在對(duì)象船舶范圍狹窄，沒有規(guī)定入海溢油的處理方式，缺乏強(qiáng)制性規(guī)定等問題。

《1973年國際防止船舶造成污染公約》旨在消除故意排放油類及其他有害物質(zhì)污染海洋的情形，將無意排放造成的損害減至最低限度。它將防治范圍擴(kuò)大到化學(xué)品、包裝類有害物質(zhì)、生活污水和垃圾等，提高了對(duì)油污排放總量的限制要求——從1954年公約規(guī)定的1／15000減少到1／30000。而且對(duì)船舶排污設(shè)計(jì)提出了新的要求，要求7萬噸以上的油輪安裝有分離的壓載艙裝置，避免水油混裝。該公約與其1978年議定書合稱為 《73／78防污公約》 （MARPOL73／78），較為全面地規(guī)定了防止船舶污染的要求，帶有一定強(qiáng)制性。

（2）海上油污應(yīng)急反應(yīng)方面

1967年 “TORRY CANYON”油輪觸礁造成的巨大損失讓各國開始考慮采取何種措施來保護(hù)其領(lǐng)海區(qū)域免遭污染。因此，1969年 《國際干預(yù)公海油污事故公約》應(yīng)運(yùn)而生。該公約第一次明確了沿海國為了使其海岸線免于遭受即將發(fā)生的污染危險(xiǎn)而采取措施消除污染的權(quán)利。1990年為了開展抵御大型溢油事故應(yīng)急防備和應(yīng)急反應(yīng)的國際合作出臺(tái)了 《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》。該公約要求各締約國建立國內(nèi)溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，制定溢油應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，對(duì)不完全具備溢油應(yīng)急資源、技術(shù)的國家及地區(qū)提供設(shè)備和技術(shù)支持。該公約將國際社會(huì)被動(dòng)、臨時(shí)地抵御海洋油污危害，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)地防備和反應(yīng)。

（3）海上油污損害責(zé)任和賠償方面

《國際油污損害民事責(zé)任公約》與 《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》共同構(gòu)成了油污損害賠償制度的重要內(nèi)容。 《民事責(zé)任公約》及其議定書規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任原則，明確油污損害發(fā)生時(shí)責(zé)任由船舶所有人承擔(dān)，除非其能提出公約規(guī)定的免責(zé)事由。明確了船舶所有人的賠償責(zé)任限額及強(qiáng)制保險(xiǎn)義務(wù)，確定了油污損害的范圍，即油污直接造成的損害、進(jìn)行預(yù)防的費(fèi)用及采取預(yù)防措施導(dǎo)致的進(jìn)一步的損害，包括實(shí)際或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。1971年出臺(tái)的 《基金公約》對(duì) 《民事責(zé)任公約》作了有益補(bǔ)充。該公約作了如下規(guī)定：①基金來源。由各締約國國內(nèi)每年進(jìn)口石油量15萬噸以上的石油公司依法繳納；②基金對(duì)受害方補(bǔ)償?shù)臈l件。首先按照 《民事責(zé)任公約》進(jìn)行賠償，在船舶所有人免責(zé)或無力賠償?shù)那闆r下按照 《基金公約》進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)超出 《民事責(zé)任公約》最高限額的部分進(jìn)行補(bǔ)償；③確立了基金對(duì)船舶所有人及其保證人的補(bǔ)償額度。成立國際油污賠償基金會(huì)，負(fù)責(zé)賠償機(jī)制的具體運(yùn)作。

鑒于以上兩個(gè)公約未對(duì)追償?shù)恼?qǐng)求種類作明確規(guī)定，國際海事委員會(huì)于1994年出臺(tái)了 《油污損害指南》。該文件根據(jù)大多數(shù)國家的法律認(rèn)可的追償請(qǐng)求范圍確定請(qǐng)求種類，適當(dāng)?shù)乜紤]了國際油污賠償基金所確定的標(biāo)準(zhǔn)，④劉書劍，鄒琳：《國際海事委員會(huì)油污損害指南》［J］，《中國海商法年刊》1994年第5卷，第464頁。采用了含義能被不同法系的國家接受的術(shù)語，并將 “純經(jīng)濟(jì)損失”納入到賠償范圍。 “純經(jīng)濟(jì)損失”是相對(duì)于直接損失而言，指 “因此種有形滅失或損害以外的原因遭受的資金損失”，采用“近因原則”，根據(jù)損失與污染損害之間的密切聯(lián)系程度來判斷是否予以賠償。賠償范圍一般包括：捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖及類似行業(yè)；提供諸如旅館、飯店、商店、海濱設(shè)施及相關(guān)活動(dòng)等旅游服務(wù)；經(jīng)營脫鹽廠、曬鹽場、發(fā)電廠和依靠輸水進(jìn)行生產(chǎn)或冷卻處理的類似設(shè)置。⑤卞慎坤：《論海上油污中純經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)默F(xiàn)狀及我國相關(guān)法律制度的建立》，《珠江水運(yùn)》2006第7期，第32頁。該文件不是國際公約，但是當(dāng)事人一旦選擇，就具有法律效力。此外，各國可以依據(jù) 《國際油污基金索賠手冊(cè)》進(jìn)行油污損害索賠。 《索賠手冊(cè)》是向國際油污基金組織提出索賠的指導(dǎo)手冊(cè)，由基金組織制定，為各成員國廣泛接受。1996年 《國際海上運(yùn)輸有害有毒物質(zhì)的損害責(zé)任和賠償公約》出臺(tái)，其適用于散裝油類、其他散裝液體物質(zhì)、危險(xiǎn)物質(zhì)、液化氣體等。⑥亞歷山大·基斯：《國際環(huán)境法》［M］，張若思編譯，北京：法律出版社，2000年，第385頁。該公約要求設(shè)立基金，融合了 《民事責(zé)任公約》和 《基金公約》的賠償規(guī)定，形成雙層賠償機(jī)制。

除了以上對(duì)石油航運(yùn)污染進(jìn)行法律規(guī)制的公約，2001年出臺(tái)的 《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》針對(duì)船用燃油泄漏進(jìn)行了規(guī)制。該公約將適用的對(duì)象范圍擴(kuò)大到任何類型的海上船舶，擴(kuò)大了責(zé)任主體的范圍，將船舶登記所有人、光船承租人、船舶管理人和經(jīng)營人⑦霍東華，楊照宏：《〈2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約〉履約淺析》［J］，《珠江水運(yùn)》2011年第12期，第83頁。視為船舶所有人，規(guī)定了其承擔(dān)的嚴(yán)格責(zé)任和相互之間的連帶責(zé)任。

3.海上鉆井平臺(tái)溢油的法律適用問題

縱觀整個(gè)國際法律體系，沒有一部有效的國際公約專門調(diào)整海上移動(dòng)式裝置的法律關(guān)系，甚至有關(guān)的法律條文也極為少見，因而其法律適用在實(shí)踐中常常引起爭議。

1977年， 《勘探開發(fā)海底礦產(chǎn)資源引起油污損害的民事責(zé)任公約》在英國倫敦簽署，專門規(guī)定了如何規(guī)制海上石油勘探開發(fā)引起的油污損害，但是該公約未生效。同年，國際海事委員會(huì)在里約會(huì)議上研究制定了 《1977年海上移動(dòng)式裝置的國際公約草案》，要求適用于船舶的海事國際公約同樣也適用于海上移動(dòng)式裝置。⑧王躍先，閆揚(yáng)：《鉆井平臺(tái)石油污染法律問題研究——從墨西哥灣石油污染事件談起》［J］，《環(huán)境科學(xué)與管理》2011年第2期，第33－34頁。1994年10月， “悉尼公約草案”出臺(tái)，該草案針對(duì)鉆井平臺(tái)的特點(diǎn)做出了一定的修改，但仍然要求將船舶溢油相關(guān)海事公約適用于海上移動(dòng)式裝置。 《1973年國際防止船舶造成污染公約》第2條第4款對(duì) “船舶”的定義為： “系指在海洋環(huán)境中運(yùn)行的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動(dòng)船艇和固定的或浮動(dòng)的工作平臺(tái)等?！雹岷嘻愋?，王功偉：《移動(dòng)式鉆井平臺(tái)油污損害賠償責(zé)任限制問題研究——由墨西哥灣溢油事故鉆井平臺(tái)適用責(zé)任限制引發(fā)的思考》［J］，《太平洋學(xué)報(bào)》第19卷第7期，2011年7月，第86頁?？梢?，部分海事國際公約將移動(dòng)式鉆井平臺(tái)解釋為船舶，將船舶溢油條款直接適用于鉆井平臺(tái)。 《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》第2條規(guī)定， “近海裝置系指從事天然氣或石油的勘探、開發(fā)或生產(chǎn)活動(dòng)或油的裝卸的任何固定或浮動(dòng)裝置。”故該公約同時(shí)適用于鉆井平臺(tái)。而 《民事責(zé)任公約》和 《基金公約》等損害賠償方面的公約則將平臺(tái)溢油問題排除在外。因此，在對(duì)海上鉆井平臺(tái)的溢油事故進(jìn)行防備應(yīng)急時(shí)可遵循相關(guān)公約，而索賠等事項(xiàng)需要各國國內(nèi)法進(jìn)行規(guī)制。

筆者認(rèn)為，鉆井平臺(tái)可以在海上自由移動(dòng)，與船舶類似，但是其與船舶不同。比如，在海上作業(yè)時(shí)，鉆井平臺(tái)一般都固定位置，保持其穩(wěn)定性，其會(huì)面臨井噴、爆炸等船舶無法遇到的危險(xiǎn)，其管理和運(yùn)營都被劃分為海上石油工業(yè)，并非航運(yùn)業(yè)等。因此，規(guī)制船舶溢油的公約并不能完全適用于鉆井平臺(tái)溢油，國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)鉆井平臺(tái)溢油的特點(diǎn)制定專項(xiàng)公約。

（二）各國法律實(shí)踐

縱觀世界各國的法律實(shí)踐，美國、加拿大等國家都擁有比較完善的預(yù)防應(yīng)急體系及事故賠償與索賠機(jī)制，但是其在溢油賠償方面的立法模式不盡相同。主要有兩種模式：一種是不加入公約，建立國內(nèi)的法律規(guī)制體系，依靠國內(nèi)體系運(yùn)轉(zhuǎn)，如美國；另一種是在按照國際公約的機(jī)制運(yùn)作的同時(shí)制定相應(yīng)的國內(nèi)法律規(guī)制機(jī)制，運(yùn)行國際和國內(nèi)兩套制度，如加拿大。下面筆者以美國和加拿大為例對(duì)發(fā)達(dá)國家的法律實(shí)踐逐一剖析。

1.美國的法律實(shí)踐

美國以 《1990年油污法》為核心，結(jié)合 《水質(zhì)改善法》、 《深水港口法》、 《港口和油輪安全法》等法規(guī)建立了海上油污法律規(guī)制體系，并建立了保障法律實(shí)施的執(zhí)法體系。

（1）海上溢油防備、應(yīng)急反應(yīng)體系

《油污法》總結(jié)以往大型海上溢油事件的經(jīng)驗(yàn)，要求建立國家和地方指揮中心，加強(qiáng)國家和地方相關(guān)部門之間的聯(lián)系，以及與溢油事件當(dāng)事人的溝通?；?《油污法》規(guī)定，美國建立了由國家溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心、州政府及相關(guān)的地區(qū)聯(lián)合構(gòu)成的三位一體的指揮體系。國家溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心隸屬于海岸警備隊(duì)，由內(nèi)政部、聯(lián)邦環(huán)保總署、交通部等16個(gè)政府部門組成，負(fù)責(zé)制訂全國海上油污防治工作計(jì)劃，統(tǒng)一指揮各州政府和地方的應(yīng)急反應(yīng)工作，對(duì)所有清污機(jī)構(gòu)、設(shè)備和物資進(jìn)行備案，在溢油污染風(fēng)險(xiǎn)最大的地方配置應(yīng)急反應(yīng)必需的物資和設(shè)備。當(dāng)溢油發(fā)生后，該中心的常設(shè)機(jī)構(gòu)將根據(jù)溢油的種類、地點(diǎn)進(jìn)行指揮監(jiān)控。各州政府主要負(fù)責(zé)該區(qū)域內(nèi)溢油防治工作的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，各地區(qū)設(shè)立地區(qū)委員會(huì)，負(fù)責(zé)進(jìn)行溢油防治的具體工作。

美國海岸警備隊(duì)在防治油污的行動(dòng)中起了至關(guān)重要的作用。美國海岸警備隊(duì)成立了由國家溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心管理的國家突擊隊(duì)，專門用來對(duì)油類和有害物質(zhì)的污染事故做出響應(yīng)。國家突擊隊(duì)配備了先進(jìn)的裝備，定期進(jìn)行訓(xùn)練，利用衛(wèi)星跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)確保海上運(yùn)輸安全。

此外，美國將海上油污的清污工作市場化。清污公司與船舶或者石油公司達(dá)成一致，通過簽訂合同明確溢油事故發(fā)生后雙方的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)行清污工作。

（2）海上溢油損害責(zé)任和賠償機(jī)制

《1990年油污法》將責(zé)任方的范圍定義為 “擁有、經(jīng)營或光船租船的任何人”，不包括航次租船人和定期租船人。規(guī)定溢油事件發(fā)生時(shí)，由船舶所有人承擔(dān)責(zé)任，其他責(zé)任人負(fù)有連帶責(zé)任。該法按照油輪噸位的不同及清理的難易程度規(guī)定了責(zé)任方的責(zé)任限額，金額比以前立法提高了8倍。并規(guī)定了不得行使責(zé)任限額的條件，比如發(fā)生重大疏忽或惡意行為，船舶所有人或其雇員不遵守美國對(duì)經(jīng)營船舶的規(guī)定等。另外，油污責(zé)任方享有抗辯事由，即不可抗拒的天災(zāi)、軍事戰(zhàn)爭以及第三方的行為。但是此抗辯事由只適用于船舶所有人，其雇傭人和代理人造成的事故船舶所有人仍要負(fù)責(zé)。該法將純經(jīng)濟(jì)損失納入索賠范圍，具體包括自然資源損害，合理的評(píng)估費(fèi)用，受損方的經(jīng)濟(jì)損失，無法利用自然資源謀生而產(chǎn)生的損失，政府稅收的損失，油類清理增加公共服務(wù)的費(fèi)用等。同時(shí)要求所有進(jìn)出美國港口的船舶必須持有 “財(cái)務(wù)證書”，以確保油污發(fā)生時(shí)船方有能力進(jìn)行賠償。

（3）油污損害賠償基金制度

依照 《1990年油污法》的規(guī)定，美國政府建立了國家油污基金中心和溢油責(zé)任信托基金。美國國家油污基金中心由美國海岸警備隊(duì)管理，主要負(fù)責(zé)提供清污資金，對(duì)自然資源損害進(jìn)行評(píng)估，對(duì)索賠者進(jìn)行賠償，向油污責(zé)任方追繳賠償費(fèi)和清污費(fèi)，向船東和船舶經(jīng)營人頒發(fā)油污財(cái)務(wù)責(zé)任證書。⑩宋家慧：《美國〈1990年油污法〉及船舶油污損害賠償機(jī)制概述》［J］，《交通環(huán)?！?999年第20卷第3期，第23頁。海上溢油事故發(fā)生后，國家油污基金中心將指派事故處理小組與現(xiàn)場協(xié)調(diào)員密切配合，確保對(duì)溢油事故的迅速反應(yīng)。同時(shí)，美國政府設(shè)立了10億美元的溢油責(zé)任信托基金，由油污基金中心進(jìn)行管理，用于補(bǔ)充賠償超過船東責(zé)任限額的油污損害?；鹩删o急基金和主要基金組成。前者用來支付溢油事故發(fā)生后的清污費(fèi)用，后者則用于對(duì)自然資源的評(píng)估，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境以及對(duì)健全海上油污應(yīng)急系統(tǒng)的科研工作。

2.加拿大的法律實(shí)踐

加拿大是國際上最早運(yùn)用法律手段設(shè)立海上溢油賠償制度的國家，建立了以《航運(yùn)法》為核心， 《加拿大石油和天然氣管理法》、 《加拿大環(huán)境保護(hù)法》、 《北極水污染防治法》等法規(guī)共同規(guī)制海上油污的立法體系。 《航運(yùn)法》是西方國家最早出臺(tái)的規(guī)定溢油責(zé)任的國家級(jí)綜合性法規(guī)。

（1）海上溢油防備、應(yīng)急反應(yīng)體系

加拿大法律將運(yùn)輸部規(guī)定為溢油應(yīng)急反應(yīng)體制的主管機(jī)關(guān)，其他部門配合協(xié)調(diào)溢油管理與應(yīng)急工作。運(yùn)輸部的主要職責(zé)是制定溢油應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，對(duì)船舶進(jìn)行檢查和調(diào)查，對(duì)違法船舶采取滯留措施，對(duì)海上溢油應(yīng)急反應(yīng)組織頒發(fā)證書，與其他國家進(jìn)行合作等。加拿大海岸警備隊(duì)和環(huán)保部也在海上溢油反應(yīng)體系中扮演重要角色。海岸警備隊(duì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國內(nèi)溢油管理與防備工作，統(tǒng)籌船舶溢油事故發(fā)生時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)工作，并負(fù)責(zé)海上溢油清污的研究工作。環(huán)保部則提供油污的有效反應(yīng)技能來保護(hù)敏感的生物資源和海洋環(huán)境，支持研究溢油行為的全國性項(xiàng)目。

加拿大溢油應(yīng)急組織由國家級(jí)溢油應(yīng)急組織和地區(qū)級(jí)應(yīng)急組織組成，由海岸警備隊(duì)指揮。前者的應(yīng)急隊(duì)伍為國家級(jí)溢油應(yīng)急隊(duì)伍，專家組為國家級(jí)海運(yùn)顧問理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)處理北緯60°以南加拿大海區(qū)發(fā)生的船舶溢油事故和不明原因的溢油事故。11王廣宇：《加拿大溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制對(duì)我國的借鑒》［J］，《水運(yùn)管理》2009年第1期，第33頁。后者的應(yīng)急隊(duì)伍由企業(yè)組成，專家組為地區(qū)級(jí)海運(yùn)顧問理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)進(jìn)行地區(qū)級(jí)的溢油應(yīng)急反應(yīng)工作。企業(yè)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍是依法注冊(cè)成立并由運(yùn)輸部認(rèn)證的法人組織，由政府為其提供基金，分別負(fù)責(zé)指定范圍內(nèi)的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)工作。加拿大的溢油應(yīng)急反應(yīng)制度聯(lián)合了政府和企業(yè)雙方的力量，政府負(fù)責(zé)立法、指導(dǎo)全局，企業(yè)負(fù)責(zé)具體的救援和清污工作。

（2）海上溢油損害責(zé)任和賠償機(jī)制

加拿大的海上溢油防治法律體系將賠償?shù)牡赜蚍秶鷶U(kuò)大到加拿大領(lǐng)海以外，只要是加拿大管轄的水域即可，并適用于發(fā)生海上溢油事故的 “任何船舶”。加拿大實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則，采用了與 《民事責(zé)任公約》相同的責(zé)任限額和免責(zé)條款。

（3）油污損害賠償基金制度

加拿大在1971年修訂 《航運(yùn)法》時(shí)，設(shè)立了海上污染賠償基金。1989年用船舶油污基金 （SOPF）代替了原基金，采用了與國際公約一致的賠償制度。加拿大國內(nèi)基金來源于石油公司的攤款和政府稅收，由SOPF統(tǒng)一管理。主要有以下用途：支付高于公約規(guī)定的賠償部分，在公約規(guī)定的賠償限額基礎(chǔ)上，增加了最高限額為l億加元的補(bǔ)充性賠償，每年根據(jù)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整12宋家慧，勞輝，劉紅：《加拿大的船舶油污損害賠償機(jī)制及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)》［J］，《交通環(huán)?！?999年第20卷第4期，第23頁。；支付船東無力賠償或超過責(zé)任限額的部分；支付不屬于加拿大領(lǐng)海但在加拿大捕魚區(qū)以內(nèi)發(fā)生的油污損害賠償；支付無法找到肇事者的油污事故的賠償。

發(fā)生溢油事故時(shí)，SOPF預(yù)先墊付清污費(fèi)用和部分賠償，然后再向責(zé)任人、保險(xiǎn)公司和國際機(jī)構(gòu)索要應(yīng)由他們承擔(dān)的賠償額。這樣可以使受害者不至于遭受過分的損失。為了方便管理，國際基金也由SOPF統(tǒng)一收取后向國際油污賠償基金會(huì)繳納。加拿大國內(nèi)基金與國際基金相互補(bǔ)充，前者提供具有先行支付功能的資金保障，后者提供事后的資金保障，成為世界上較為完善的基金賠償模式。

二、我國海上油污防治法律的現(xiàn)狀與缺陷

（一）立法現(xiàn)狀

我國已加入1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》、1969年 《國際油污損害民事責(zé)任公約》 （在其1992年議定書生效后，我國加入該議定書）、 《1973年國際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書，以及1990年 《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等公約。針對(duì)我國加入的公約，我國立法相應(yīng)地進(jìn)行了補(bǔ)充修訂。

1.國家相關(guān)立法

（1） 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》

該法雖未對(duì)海上油污進(jìn)行專門規(guī)制，但是其對(duì)防治海洋環(huán)境污染的規(guī)定同樣適用于海上油污。該法規(guī)定了政府部門對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)職責(zé)，任何人都需依法向海洋排放污染物、廢棄物，建設(shè)海岸工程和開發(fā)海洋石油資源。在發(fā)生環(huán)境污染事故時(shí)造成污染的單位和當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門需采取應(yīng)急措施，污染者需承擔(dān)法律責(zé)任。

（2） 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》

該法是對(duì)我國海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行法律調(diào)整的綜合性法規(guī)。它明確要求國家海洋和海事主管部門分別制定全國海洋石油勘探重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃和船舶重大海上溢油事故應(yīng)急計(jì)劃，并向環(huán)保行政主管部門備案。沿海地區(qū)可能發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位，也需制定應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行備案，并在溢油事故發(fā)生時(shí)按應(yīng)急計(jì)劃采取措施。該法明確規(guī)定勘探開發(fā)海洋石油需編制溢油應(yīng)急計(jì)劃，違法進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，給予警告及2萬元以上20萬元以下罰款的行政處罰。它還規(guī)定了船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，要求按照由船舶所有人和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。由此確立了船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和油污損害賠償基金的原則性規(guī)定。

此外，該法第90條對(duì)污染海洋環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任做出了規(guī)定。造成海洋環(huán)境污染的，須排除危害，賠償受害者的損失，但損害完全由第三者造成的除外。相比較 《民事責(zé)任公約》而言， 《海洋環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)寬松，船舶所有人免責(zé)的機(jī)率加大。

（3） 《中華人民共和國刑法》

我國 《刑法》第338條規(guī)定了 “重大環(huán)境污染事故罪”，2011年通過的 《刑法（修正案八）》對(duì)其進(jìn)行了修改，將罪名調(diào)整為 “污染環(huán)境罪”，規(guī)定 “違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！敝卮蠛Ｉ弦缬褪录梢赃m用此條款。

（4） 《中華人民共和國民事訴訟法》

2012年修訂的 《民事訴訟法》第55條規(guī)定： “對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！痹摋l規(guī)定確定了我國的環(huán)境公益訴訟制度，海上油污的索賠訴訟問題可適用該條款。

（5） 《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》

該法第97條規(guī)定，受損方在船舶事故造成油污損害后，不僅可以要求船舶所有人賠償，也可以要求承擔(dān)船舶所有人溢油損害賠償責(zé)任的保險(xiǎn)人以及其他提供財(cái)務(wù)保證的人賠償。后者被起訴的，可以要求船舶所有人參加訴訟。這一條在我國訴訟制度中確立了直訴保險(xiǎn)人的制度。

（6） 《中華人民共和國海商法》

該法第208條第2款規(guī)定，符合民事責(zé)任公約規(guī)定的油污損害的賠償請(qǐng)求，不能依照 《海商法》的規(guī)定享受相應(yīng)的責(zé)任限制?？梢?，具有涉外因素的海上油污損害事件依據(jù)國際公約承擔(dān)責(zé)任，其他則適用 《海商法》的相關(guān)規(guī)定。

（7） 《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》

該條例第一次系統(tǒng)全面地確立了我國船舶污染事故損害賠償機(jī)制。它明確規(guī)定此處所稱的 “船舶污染事故”包括船舶海上溢油事故，并對(duì)船舶污染事故損害賠償做出規(guī)定：①賠償原則。由造成污染損害的責(zé)任人，消除危害，賠償受損方的損失。完全由于第三者的原因造成的，由第三者排除危害，承擔(dān)責(zé)任；②賠償限額。按照《海商法》規(guī)定的責(zé)任限額執(zhí)行，海運(yùn)的散裝持久性油類物質(zhì)造成我國管轄海域污染的，按照我國參加的相關(guān)國際條約的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；③建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。明確規(guī)定除了1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其他在我國海域內(nèi)航行的船舶的所有人均應(yīng)當(dāng)投保責(zé)任保險(xiǎn)或取得財(cái)務(wù)擔(dān)保；④細(xì)化基金管理制度。要求依法設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，管理基金的運(yùn)作?；饋碓从谠谖覈騼?nèi)接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨主或代理人。該條例只適用于船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)造成的石油污染，對(duì)于鉆井平臺(tái)、輸油管道的溢油如何處理沒有涉及。

（8） 《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法

該條例旨在防止、減輕海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)造成的污染損害。條例中規(guī)定了負(fù)責(zé)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)的管理部門，即國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)，并對(duì)預(yù)防溢油事故的發(fā)生、應(yīng)急及事后賠償作出了規(guī)定。條例中規(guī)定了鉆井平臺(tái)的防污設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，要求有關(guān)部門經(jīng)常檢查海上儲(chǔ)油設(shè)施、輸油管線是否符合防滲、防漏、防腐蝕的要求。事故發(fā)生時(shí)要依法上報(bào)、采取清污措施。對(duì)違法造成事故者進(jìn)行行政處罰。海洋局出臺(tái)了 《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》以貫徹實(shí)施該條例。

除了以上法律法規(guī)外，我國的 《水污染防治法》 《防止拆船污染環(huán)境條例》《中華人民共和國船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》 《石油及天然氣勘探、開采登記管理暫行辦法》 《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范也涉及到了海上油污的法律規(guī)制。

2.地方性法規(guī)

我國沿海各省市為了實(shí)施國家相關(guān)立法，根據(jù)省內(nèi)海洋污染情況制定了地方性法規(guī)和規(guī)章。2000年施行的 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域污染防治條例》是我國第一個(gè)海域環(huán)保地方性法規(guī)。該條例確定了 “誰污染誰承擔(dān)”的責(zé)任原則，明確了海事行政主管部門和應(yīng)急處理主管部門的職責(zé)。山東省出臺(tái)的 《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、海洋與漁業(yè)行政主管部門及海事行政主管部門在處理海洋污染的問題上采取了分工負(fù)責(zé)的規(guī)定。其他省市也規(guī)定了地方性法規(guī)以及政府規(guī)章，如 《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》、 《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》、 《青島市近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等。

2010年山東省出臺(tái)了 《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》和《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償評(píng)估方法》，彌補(bǔ)了我國在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面的法律空白。該法明確了用海補(bǔ)償原則和責(zé)任主體，是我國首個(gè)涉及海洋生態(tài)方面的補(bǔ)償和賠償辦法。依據(jù)該法，合法建設(shè)項(xiàng)目用海導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的也要補(bǔ)償損失。該法明確規(guī)定海上溢油污染屬于海洋污染事故，應(yīng)依法繳納海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)。在溢油事故發(fā)生后，縣級(jí)以上人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門可以根據(jù)該法代表國家提出海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償要求。規(guī)定中對(duì)賠償費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)的管理征收主體、費(fèi)用用途做出了具體規(guī)定。 《評(píng)估方法》則提供了沿海海洋工程、海岸工程等對(duì)海洋環(huán)境尤其是生物資源造成經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估方法。2011年渤海灣溢油事件中，責(zé)任方依據(jù)相關(guān)法規(guī)，只能受到上限為20萬元的行政處罰。但根據(jù)該法，其須繳納的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用高達(dá)2億元。 《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》的出臺(tái)在我國海上溢油的索賠方面具有廣泛的借鑒意義。

（二）我國立法的缺陷

1.缺乏專項(xiàng)法規(guī)

從以上對(duì)我國立法現(xiàn)狀的分析可見，我國沒有出臺(tái)規(guī)制海上溢油問題的專項(xiàng)法規(guī)。 《環(huán)境保護(hù)法》、 《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅針對(duì)海洋環(huán)境污染做出了規(guī)定，未就海上溢油問題進(jìn)行專門規(guī)制。 《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和 《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》分別對(duì)海上鉆井平臺(tái)溢油和船舶溢油進(jìn)行了規(guī)定，是我國針對(duì)海上油污進(jìn)行規(guī)制的較為全面的法規(guī)，但其也只是以條例形式出臺(tái)，不及法律效力高。而在地方立法中，也僅在海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)中對(duì)海上溢油問題有所涉及。

另外，由于對(duì)海上油污的規(guī)定散見于各個(gè)法規(guī)中，給司法實(shí)踐帶來了不便。對(duì)于不具有涉外因素的海上溢油事故的法律適用，實(shí)踐中的做法比較混亂，有的適用國際公約，有的適用 《海商法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，理論界也未達(dá)成共識(shí)。因此，我國亟需出臺(tái)一部規(guī)制海上溢油的專項(xiàng)法規(guī)。

2.現(xiàn)有法律規(guī)定滯后

在2011年的渤海灣溢油事件中，根據(jù)最新修訂的 《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，責(zé)任方康菲公司將受到上限為20萬元的行政處罰。這樣的處罰力度無法彌補(bǔ)此事件帶來的巨額損失和對(duì)環(huán)境的污染。相比而言，在墨西哥溢油事件中，石油巨頭BP公司需要繳納的首筆清污費(fèi)用已高達(dá)6900萬美元。根據(jù) 《基金公約》規(guī)定，平均每起事故能夠獲得151.6萬英鎊的賠償，約是我國每起事故所獲賠償?shù)?.8倍。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，參照國際公約做出更嚴(yán)格的修訂。

3.有關(guān)損害賠償?shù)囊?guī)定過于模糊

盡管我國在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》、 《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)中對(duì)建立海上油污損害基金做出了原則性的規(guī)定，但并沒有出臺(tái)具體實(shí)施方案。而且我國未加入 《基金公約》，在發(fā)生涉外因素的海上溢油案件時(shí)，清污費(fèi)用得不到優(yōu)先充分的補(bǔ)償?；鹬贫鹊娜蔽恢率勾瑬|無力賠償或超過責(zé)任限額的部分無法得到充分賠償。

我國相關(guān)法律對(duì)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立也未進(jìn)行具體細(xì)致的規(guī)定。在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，載運(yùn)2000噸以上的散裝貨油船舶需進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)； 《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定除了1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其他在我國管轄海域內(nèi)航行的船舶的所有人應(yīng)當(dāng)投保責(zé)任保險(xiǎn)或取得財(cái)務(wù)擔(dān)保。顯然，這兩條規(guī)定過于簡單，未對(duì)具體的投保程序、數(shù)額作出規(guī)定，在具體的實(shí)踐中不易操作。

4.海上油污索賠立法存在缺失

目前我國僅有山東省出臺(tái)了海洋生態(tài)損害補(bǔ)償和賠償方面的法規(guī)，國家層面未出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，造成我國在海上溢油事故發(fā)生以后進(jìn)行索賠的范圍不確定，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)模糊。大連輸油管道溢油事件的后續(xù)索賠問題已經(jīng)暴露出這一缺失，全國性《生態(tài)補(bǔ)償條例》亟待出臺(tái)。

此外，在海上油污事故的索賠主體和訴訟中原告的資格限定問題上，我國也存在不足之處。我國的索賠主體并未明確限定，而在美國墨西哥灣石油泄漏事件中，有權(quán)請(qǐng)求賠償?shù)闹黧w范圍非常廣泛，包括因漏油或清理工作而財(cái)產(chǎn)受損的人，喪失工作收入或獲益機(jī)會(huì)的人、酒店所有人、旅游業(yè)經(jīng)營者等。另外，依照新 《民事訴訟法》的規(guī)定，發(fā)生環(huán)境污染事故時(shí)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起訴訟，但并未明確索賠機(jī)關(guān)的具體范圍，其他法規(guī)也未進(jìn)行規(guī)定，有待進(jìn)一步明確。

（三）我國執(zhí)法現(xiàn)狀

我國于1998年加入了 《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》，由交通部作為履行公約的主管部門，海事管理機(jī)構(gòu)作為履行公約的主要職能機(jī)構(gòu)，從國家到地方建立起 “國家、地方、港口、船舶”四級(jí)海上油污執(zhí)法體系。

1.海上油污預(yù)防方面

對(duì)海洋石油的勘探，我國采用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和 “三同時(shí)”制度。海岸工程的建設(shè)必須在項(xiàng)目可行性的研究階段對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，編寫環(huán)境影響報(bào)告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，再由環(huán)保行政主管部門備案監(jiān)督。環(huán)保設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。由海洋主管部門驗(yàn)收合格后方可投入使用。環(huán)保設(shè)施的拆除和閑置也需經(jīng)海洋行政主管部門批準(zhǔn)。

在預(yù)防船舶溢油方面，我國高度重視船舶的安全檢查，規(guī)定所有船舶均有監(jiān)視海上污染的義務(wù)，并在沿海和長江水域設(shè)置了多個(gè)船舶交通管理系統(tǒng)。在珠江口等重點(diǎn)水域?qū)嵤┝舜岸ň€制，以防止船舶碰撞導(dǎo)致溢油事故的發(fā)生。

2.海上油污應(yīng)急方面

（1）制定應(yīng)急計(jì)劃。我國海事局在廣州等港口制定的溢油應(yīng)急計(jì)劃的基礎(chǔ)上，參照國際公約及其他國家實(shí)踐，制定了 《全國海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》。國家海洋行政部門制定了 《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》。除此之外，我國現(xiàn)有的應(yīng)急計(jì)劃還包括全國重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃、海區(qū)和港口水域溢油應(yīng)急計(jì)劃等。

（2）建立指揮機(jī)構(gòu)。在船舶溢油體系中，全國海上溢油應(yīng)急指揮部由我國海事局擔(dān)任，地方應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)設(shè)在地方海事局和港口水域所在地的海事行政主管機(jī)構(gòu)。二者分別負(fù)責(zé)在全國和本轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃，編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，審查溢油應(yīng)急防治隊(duì)伍和設(shè)備器材的配置，協(xié)調(diào)跨區(qū)域重大溢油事故的應(yīng)急反應(yīng)，組織日常培訓(xùn)和演習(xí)等。港口水域應(yīng)急指揮部還要負(fù)責(zé)接受溢油事故報(bào)告，作出評(píng)價(jià)并發(fā)布通報(bào)，進(jìn)行現(xiàn)場指揮。在海洋石油勘探溢油應(yīng)急體系中，則以海洋局為帶頭部門，由公安部、交通部等十一個(gè)部門協(xié)同配合工作。海洋局負(fù)責(zé)制定應(yīng)急計(jì)劃，協(xié)調(diào)各部門一致行動(dòng)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。

（3）成立溢油應(yīng)急防治隊(duì)伍。船舶溢油系統(tǒng)中主要包括兩支隊(duì)伍。一支是國家在沿海城市如煙臺(tái)、秦皇島成立的船舶溢油應(yīng)急技術(shù)中心，另一支是各沿海省市政府部門、清污公司、碼頭建立的專業(yè)或兼職的溢油應(yīng)急防治隊(duì)伍。在平臺(tái)溢油事故中，主要依靠石油公司自身人員和政府組織的相關(guān)人員進(jìn)行應(yīng)急行動(dòng)。

（4）建立海上溢油監(jiān)測系統(tǒng)。溢油事故發(fā)生后，通過船舶、航空、衛(wèi)星等手段對(duì)溢油源和溢油進(jìn)行跟蹤監(jiān)視，地方和港口應(yīng)急指揮部組織監(jiān)測溢油和受溢油污染的水域及資源。

（5）建立國際合作關(guān)系。我國與俄羅斯、日本、韓國制定了 “西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”，成立了西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃海洋污染防備反應(yīng)區(qū)域行動(dòng)中心，共同抵制西北太平洋海域的重大溢油事故。我國與韓國也就黃海油污防備、應(yīng)急問題簽訂了協(xié)議。

（四）執(zhí)法缺陷

1.執(zhí)法體系缺乏整體性和協(xié)調(diào)性

我國將海上油污治理管轄權(quán)授予了海事、漁業(yè)等多個(gè)主管部門。這種多頭分工模式一方面可能造成在某些溢油事故中多個(gè)部門的管轄權(quán)重疊，另一方面也會(huì)機(jī)械地將溢油事故的處理管轄權(quán)割裂，出現(xiàn)互相推諉的情形。并且，我國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)的具體工作基本上是由交通部海事局下屬的各沿海港口溢油應(yīng)急反應(yīng)中心來完成，基于其有限的職權(quán)和地位，在協(xié)調(diào)各政府部門共同應(yīng)對(duì)事故時(shí)，存在一定障礙。

2.應(yīng)急計(jì)劃執(zhí)行力不夠

雖然從國家到地方、港口都制定了相應(yīng)的油污應(yīng)急方案，但各個(gè)部門、行業(yè)、公司在海上油污應(yīng)急事務(wù)上聯(lián)系較少，作業(yè)程序自成體系，各層次油污應(yīng)急計(jì)劃出現(xiàn)了條塊分割的局面，縱向和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。資金重復(fù)投入問題嚴(yán)重，使有限的資源不能得到有效利用。另外，我國現(xiàn)在尚未建有國家級(jí)統(tǒng)一的溢油防治隊(duì)伍，清污力量薄弱。應(yīng)急設(shè)備配置不足，大多數(shù)港口應(yīng)急設(shè)備的種類和數(shù)量都不能達(dá)到要求，許多海上石油勘探作業(yè)者配備的溢油應(yīng)急設(shè)備不能滿足應(yīng)對(duì)較大溢油事故的需要。

3.缺乏應(yīng)急專項(xiàng)資金

我國現(xiàn)在尚未建立海上油污基金，在財(cái)政部和交通部聯(lián)合制定的 《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》中，也未對(duì)應(yīng)急基金作出專門規(guī)定。在實(shí)踐中，負(fù)責(zé)應(yīng)急處理的單位每年墊付的大量監(jiān)測、清污費(fèi)用常常得不到及時(shí)補(bǔ)償，以至于出現(xiàn) “誰清污誰吃虧”的現(xiàn)象。13韓立新：《對(duì)〈船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法〉的完善建議》［J］，《中國海商法年刊》2008年1月第18卷，第304頁。相關(guān)部門為溢油應(yīng)急工作墊付大部分費(fèi)用，會(huì)影響其他業(yè)務(wù)的開展。這樣不但降低了有關(guān)部門開展工作的積極性，也影響了應(yīng)急反應(yīng)體系作用的發(fā)揮，降低了治理溢油污染的效果。

4.海上溢油信息公開執(zhí)行力度差

在大連輸油管道泄漏和渤海灣油田溢油事件中，我國相關(guān)政府部門沒有及時(shí)向公眾披露信息。甚至渤海灣溢油事件是通過一條微博信息才使公眾知曉。這反映出我國政府部門在信息披露方面的滯后性，導(dǎo)致了我國公眾對(duì)溢油風(fēng)險(xiǎn)了解甚少，防油污的環(huán)保意識(shí)薄弱。因?yàn)闆]有有效的信息傳播途徑，使得我國在發(fā)生溢油事故之后，無法及時(shí)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與應(yīng)急救援。

5.海上油污索賠機(jī)制未依法建立

盡管我國致力于建立 “預(yù)防、應(yīng)急、賠償”三位一體的溢油應(yīng)急管理模式，并在 《中國海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》 “索賠和賠償”的規(guī)定中也寫明 “關(guān)于油污損害的索賠與賠償，按 《民事責(zé)任公約》和國務(wù)院規(guī)定的船舶保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度等具體辦法執(zhí)行”，但相關(guān)細(xì)則并未出臺(tái)，索賠機(jī)制也未建立，致使各地在處理溢油事故和事后索賠方面無所適從。

四、我國海上油污防治法制的完善

通過對(duì)海上油污的國際法律規(guī)制體系以及美國、加拿大法律實(shí)踐的分析，綜合我國法律現(xiàn)狀，筆者提出以下完善建議。

（一）出臺(tái)專項(xiàng)法規(guī)

1.制定船舶和平臺(tái)溢油的專項(xiàng)法規(guī)

我國可以借鑒美國的立法體制，出臺(tái) 《油污法》，對(duì)海上油污的法律防治進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制。在平臺(tái)溢油方面，明確規(guī)定勘探開發(fā)石油作業(yè)者的責(zé)任。我國進(jìn)行海上石油開采的多是國有企業(yè)，務(wù)必要將政府和企業(yè)職責(zé)分開。將企業(yè)的責(zé)任額量化，加大處罰力度，使其認(rèn)識(shí)到懲罰的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用于預(yù)防的成本。在損害賠償方面，賠償范圍可以借鑒船舶溢油的規(guī)定。為了使受害方能夠在事故發(fā)生后得到較好的賠償和補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)為海上石油勘探設(shè)立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。在具體的制定過程中，可以借鑒國外的做法。國外很多大型保險(xiǎn)公司都制定了 “移動(dòng)式鉆井平臺(tái)一切險(xiǎn)條款”。另外，油污險(xiǎn)、井噴控制費(fèi)用險(xiǎn)、第三者綜合責(zé)任險(xiǎn)以及額外費(fèi)用險(xiǎn)等適用于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的特殊保險(xiǎn)也都設(shè)置齊全。14李月：《鉆井平臺(tái)污染損害賠償法律問題研究》［D］，碩士學(xué)位論文，大連海事大學(xué)法學(xué)院，2011年，第17頁。很多國家的船東互保協(xié)會(huì)也對(duì)鉆井平臺(tái)的保險(xiǎn)作了規(guī)定。應(yīng)急反應(yīng)方面則可以適用船舶溢油的相關(guān)規(guī)定。在船舶溢油方面，規(guī)制的公約和各國實(shí)踐較多，我國可以借鑒其規(guī)定，結(jié)合我國國情，進(jìn)行細(xì)化。具體內(nèi)容將在下面部分詳細(xì)闡述。

2.出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法規(guī)

我國應(yīng)當(dāng)建立全國性質(zhì)的 《海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償法》，以明確用海補(bǔ)償原則和責(zé)任主體?？梢詤⒖家殉雠_(tái)的地方性法規(guī)，對(duì)違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目造成海洋生態(tài)環(huán)境損害者進(jìn)行處罰，對(duì)合法建設(shè)項(xiàng)目用海導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變者要求補(bǔ)償。針對(duì)收繳賠償費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)的主體、程序和費(fèi)用用途等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

（二）細(xì)化索賠規(guī)定

1.確定歸責(zé)原則和免責(zé)事由

世界各國都將嚴(yán)格責(zé)任制作為歸責(zé)原則。我國 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中也是這樣規(guī)定的。另外，我國 《海商法》中規(guī)定，船舶碰撞引起的損害適用過錯(cuò)原則。但也表明符合民事責(zé)任公約規(guī)定的溢油損害的賠償請(qǐng)求不適用此原則。因此，當(dāng)船舶碰撞引起海上油污損害時(shí)仍適用嚴(yán)格責(zé)任原則。免責(zé)事由的內(nèi)容可以借鑒 《民事責(zé)任公約》和我國 《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，主要包括：不可避免的和不可抗拒的自然現(xiàn)象所引起；完全是由第三者行為或不為所引起；由負(fù)責(zé)燈塔、其他助航設(shè)施管理的政府或主管部門在履行其職責(zé)時(shí)的疏忽或其他過錯(cuò)行為所造成；由受損方的行為或不為所引起的。海上石油勘探溢油事故的免責(zé)事由可以參照以上規(guī)定，包括不可避免的和不可抗拒的自然現(xiàn)象及第三者行為或不為所引起等事由。

2.確定責(zé)任主體和責(zé)任限額

我國可以借鑒美國法律，將船舶所有者和船舶經(jīng)營者都納入到責(zé)任方范圍內(nèi)。經(jīng)營人是指 “任何人，包括但不限于船舶所有人、光船租賃人或?qū)Υ坏慕?jīng)營負(fù)有責(zé)任的合同者，對(duì)船只的建造、修理、碰撞或銷售負(fù)有責(zé)任的人也屬于經(jīng)營人的范疇”。15王玫黎：《船舶油污損害賠償法律制度研究》［D］，博士學(xué)位論文，西南政法大學(xué)法學(xué)院，2008年，第43頁。經(jīng)營人有權(quán)利控制船舶，能夠發(fā)現(xiàn)溢油，有能力防止或減少油污損失，因此將其納入責(zé)任方。另外，當(dāng)我國建立了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金制度之后，按照公約的規(guī)定，基金、保險(xiǎn)人或者其他財(cái)務(wù)保證人也應(yīng)納入到賠償責(zé)任主體的范圍內(nèi)。另外，根據(jù)我國目前航運(yùn)業(yè)和石油貨主的承受能力和油污損害索賠水平， 《民事責(zé)任公約》1992年議定書規(guī)定的限額相對(duì)較高，因此可進(jìn)行分檔限制，對(duì)具有涉外因素的油船適用該議定書規(guī)定，非涉外因素的船舶適用 《海商法》中有關(guān)規(guī)定。

3.確定索賠主體和賠償范圍

實(shí)踐中具有索賠資格的主體不確定。建議由具有海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門成立索賠委員會(huì)，負(fù)責(zé)提出索賠請(qǐng)求，同時(shí)受到損失的個(gè)人和單位也有權(quán)利索賠。我國可以借鑒 《油污損害指南》和美國 《油污法》的規(guī)定，將純經(jīng)濟(jì)損失納入到賠償范圍，采取 “近因原則”適當(dāng)予以賠償，并根據(jù)司法實(shí)踐嚴(yán)格制定賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，主要包括必須具有實(shí)際發(fā)生的可量化的經(jīng)濟(jì)損失，該損失與溢油具有因果關(guān)系，請(qǐng)求人在經(jīng)濟(jì)上依賴于受損的自然資源的程度，其業(yè)務(wù)活動(dòng)在直接受污染影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所占的比重，請(qǐng)求人自身能減輕損失的范圍，損失的可預(yù)見性等。16王玫黎：《船舶油污損害賠償法律制度研究》［D］，博士學(xué)位論文，西南政法大學(xué)法學(xué)院，2008年，第110頁。暫且將賠償范圍限定為：自然資源損害，合理的評(píng)估費(fèi)用，受損方經(jīng)濟(jì)損失，無法利用自然資源謀生產(chǎn)生的損失，政府稅收的損失，油類清理增加公共服務(wù)的費(fèi)用等。

（三）建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度

我國現(xiàn)有法律規(guī)定，除了1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其他在我國管轄海域內(nèi)行駛的船舶的所有人應(yīng)按照規(guī)定，投保責(zé)任保險(xiǎn)或取得財(cái)務(wù)擔(dān)保。海事局也以通知的形式要求1000總噸以上的中國籍國際航行及沿海運(yùn)輸船舶必須進(jìn)行投保。17王彥斌：《船舶強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度研究》［D］，碩士學(xué)位論文，大連海事大學(xué)法學(xué)院，2010年，第39－40頁。結(jié)合國際上的法律規(guī)定，具體內(nèi)容包括以下幾方面：

1.保險(xiǎn)標(biāo)的與保險(xiǎn)金額

保險(xiǎn)標(biāo)的主要包括油船，礦石、石油、散糧兼用船，貨輪，外輪等實(shí)際運(yùn)載散裝油類貨物的船舶的溢油損害責(zé)任。此處 “散裝油類”將燃油包括在內(nèi)。保險(xiǎn)金額根據(jù)船舶的安全狀況和發(fā)生溢油損害的風(fēng)險(xiǎn)程度而定。國際航線的油輪，應(yīng)按照燃油公約規(guī)定的強(qiáng)制保險(xiǎn)的船舶噸位下限進(jìn)行保險(xiǎn)，沿海油輪則根據(jù)國內(nèi)法規(guī)定的賠償限額來制定。為了有效保護(hù)受損方利益，保險(xiǎn)金額不得低于最高賠償限額。

2.保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)責(zé)任

我國具有承保資格的保險(xiǎn)公司包括中國人民保險(xiǎn)公司、中國船東互保協(xié)會(huì)以及國內(nèi)其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。我國應(yīng)當(dāng)允許外國保險(xiǎn)公司參與該項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以符合我國加入WTO的承諾。具體實(shí)踐中，可由數(shù)家保險(xiǎn)公司共同承保分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，如2008年至2009年度的江蘇省船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)項(xiàng)目，即由中國人民保險(xiǎn)、平安保險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)、永安保險(xiǎn)4家保險(xiǎn)公司共同承保。保險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)當(dāng)與引起事故發(fā)生的船舶所有人的賠償責(zé)任相一致，其具體內(nèi)容包括：因海上溢油引起的損害、防污和清污的費(fèi)用、救助費(fèi)用、罰款、生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)取?/p>

（四）建立損害賠償基金制度

《基金公約》合理的規(guī)定和完善的運(yùn)行機(jī)制為我國提供了良好的運(yùn)作模式，但是我國目前清污能力較弱、賠償制度不完善，巨額的攤款會(huì)大幅增加我國石油企業(yè)的壓力，并且我國現(xiàn)階段還不能按照 《索賠手冊(cè)》的要求提供充分的索賠證據(jù)。因此，建議借鑒加拿大的雙層賠償基金體制，先在國內(nèi)建立賠償基金制度，待一定發(fā)展之后，再加入 《基金公約》。具體如下：

1.基金來源和用途

根據(jù) 《基金征收和使用管理辦法》的規(guī)定，在我國管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸石油的貨主，每接收一噸石油，需要向基金繳納0.3元。18孫艷莉：《油污基金：意義與效果并重——解讀〈船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法〉草案》［J］，《中國石油石化》2009年第20期，第50頁。而未對(duì)基金產(chǎn)生的孳息、罰款及追償?shù)馁r款的用途作出規(guī)定。筆者建議將這幾項(xiàng)納入基金范圍，并借鑒美國做法，基金成立之初由國家財(cái)政預(yù)先投入一定資金，隨著基金的發(fā)展，再從基金中償還該筆費(fèi)用。收繳的基金可分為應(yīng)急基金和主要基金，前者用于在溢油事故發(fā)生時(shí)的清污、救援費(fèi)用，后者用于科研、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。賠償?shù)姆秶饕浅鲆缬拓?zé)任者最高責(zé)任限額或無力賠償?shù)牟糠帧⒚庳?zé)時(shí)的損失以及無法找到責(zé)任者時(shí)的損失。

2.基金管理

建立國家油污損害賠償基金管理委員會(huì)。 《基金征收和使用管理辦法》只表明賠償基金屬于政府性基金，未說明管理委員會(huì)的性質(zhì)。綜觀國際公約和各國規(guī)定，管理委員會(huì)是以法人的地位參與賠償、訴訟工作。我國也應(yīng)賦予管理委員會(huì)獨(dú)立的法人地位，并賦予其代位求償權(quán)，在進(jìn)行賠償后，有權(quán)向造成油污損害的責(zé)任者、保險(xiǎn)人或其他財(cái)務(wù)擔(dān)保人進(jìn)行追償。

3.索賠程序

除了 《管理辦法》中已規(guī)定的申請(qǐng)人范圍、申請(qǐng)程序外，要進(jìn)一步細(xì)化流程規(guī)定，包括索賠人應(yīng)當(dāng)提交的索賠申請(qǐng)書、證據(jù)，索賠材料的審核程序，對(duì)事故的調(diào)查程序，對(duì)損害的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。

（五）完善環(huán)境公益訴訟制度

我國新 《民事訴訟法》初步確立了環(huán)境公益訴訟制度，但其在實(shí)踐中尚存在主體模糊等問題。我國應(yīng)當(dāng)通過司法解釋完善現(xiàn)有規(guī)定。首先，明確原告的范圍。污染環(huán)境損害了公眾的利益，因此，不但要確立具體的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織環(huán)境公益訴訟原告的地位，也應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起訴訟的權(quán)利。同時(shí)可以規(guī)定原告的順位，給相關(guān)國家機(jī)關(guān)限定一定的時(shí)間，如果在規(guī)定期限內(nèi)沒有提起訴訟，則由其他主體提起訴訟；其次，對(duì)環(huán)境公益訴訟的立案范圍、訴訟程序、管轄法院等作出具體規(guī)定；最后，可以配套建立環(huán)境公益訴訟基金，當(dāng)公民和有關(guān)組織提起訴訟時(shí)，由基金予以有力支持。

（六）完善多種處罰措施

我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法制體系中，多采用行政手段對(duì)污染環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制，如給予警告和罰款。并對(duì)民事賠償歸責(zé)原則及措施做了原則性規(guī)定，同時(shí)在刑法中將嚴(yán)重污染環(huán)境行為作為犯罪進(jìn)行規(guī)定并施以相應(yīng)刑罰。可見我國在海上溢油的法律規(guī)制問題上采用了行政、民事、刑事三種手段，但在司法實(shí)踐中這三種措施未能有效發(fā)揮其功能。筆者建議，提高行政罰款數(shù)額，迫使石油運(yùn)輸者和石油勘探開發(fā)者謹(jǐn)慎作業(yè)，在民事法規(guī)中，明確規(guī)定責(zé)任主體、責(zé)任限額和賠償?shù)挠嘘P(guān)事項(xiàng)。同時(shí)進(jìn)一步加大刑法調(diào)控海上溢油污染行為的力度，對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的行為啟動(dòng)刑事調(diào)查，追究刑事責(zé)任。通過綜合運(yùn)用這三種手段，使我國防治海上油污相關(guān)法律的功能得以有效發(fā)揮。

（七）完善海上溢油執(zhí)法與應(yīng)急反應(yīng)體系

2013年我國重新組建國家海洋局，將中國海監(jiān)、中國漁政、邊防海警以及海上緝私警察四支隊(duì)伍整合統(tǒng)一，成立海警局，開展海上維權(quán)執(zhí)法，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)管海域使用，保護(hù)海洋環(huán)境。并設(shè)立了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌海洋重大事項(xiàng)。海警局統(tǒng)領(lǐng)海上執(zhí)法力量，有效解決了執(zhí)法力量分散、重復(fù)建設(shè)等問題。筆者認(rèn)為，我國海警局在海上溢油應(yīng)急方面可以充分借鑒美國及加拿大海岸警備隊(duì)發(fā)揮的職能作用，依法統(tǒng)一指揮國內(nèi)溢油應(yīng)急管理與防備工作，協(xié)調(diào)各溢油應(yīng)急組織，統(tǒng)籌溢油防治應(yīng)急工作。我國應(yīng)結(jié)合本國的國情不斷完善海上溢油執(zhí)法與應(yīng)急反應(yīng)體系。

1.建立溢油指揮中心

在國家、地方和港口建立海上溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，由海上執(zhí)法部門管理。并設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，由政府相關(guān)部門的人員組成，便于在發(fā)生事故時(shí)及時(shí)調(diào)動(dòng)各部門力量。

2.健全溢油應(yīng)急隊(duì)伍

可以借鑒加拿大的做法，建立兩個(gè)溢油防治組織。將我國重點(diǎn)港口的應(yīng)急溢油防治隊(duì)伍納入到國家級(jí)層面，在現(xiàn)有人員和設(shè)備的基礎(chǔ)上充實(shí)加強(qiáng)，建立國家級(jí)溢油應(yīng)急防治隊(duì)伍，承擔(dān)大規(guī)模的海上溢油應(yīng)急防治任務(wù)。同時(shí)由石油公司組建企業(yè)應(yīng)急防治隊(duì)伍，承擔(dān)中、小規(guī)模的溢油防治任務(wù)。

3.清污隊(duì)伍規(guī)范化、市場化

目前事故船舶與清污隊(duì)伍之間的權(quán)利和義務(wù)不明確，加之我國尚未建立清污應(yīng)急基金，清污隊(duì)伍難以及時(shí)獲取報(bào)酬。我國可以充分借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，首先由相關(guān)部門對(duì)清污公司進(jìn)行資質(zhì)審定和上崗培訓(xùn)考核，頒發(fā)資質(zhì)證書或清污許可證。然后由清污公司與事故發(fā)生方簽訂合同，開展清污工作。最終由主管機(jī)關(guān)監(jiān)督驗(yàn)收清污公司的工作成效。

4.加強(qiáng)信息公開工作，調(diào)動(dòng)公眾參與應(yīng)急

及時(shí)在政府網(wǎng)站上告知社會(huì)公眾溢油情況，提高公眾防范意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與到溢油防治工作中來。我國政府相關(guān)部門可以開辟專門渠道，給志愿者參與救援、個(gè)人提供信息和技術(shù)的機(jī)會(huì)。

結(jié)束語

豐富的海洋資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋污染的日益加重不僅對(duì)人們的生活環(huán)境造成危害，也會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。渤海灣油田溢油事件為我國海上油污防治法律滯后的現(xiàn)狀再一次敲響了警鐘。我國要高度重視海上油污防治法律問題，提高公眾防范意識(shí)，將海上油污的法律防治工作貫穿于我國立法和執(zhí)法體系中，建立健全統(tǒng)一的海上溢油執(zhí)法體系與應(yīng)急反應(yīng)體系。同時(shí)，我國還應(yīng)借鑒國際社會(huì)的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)海洋資源保護(hù)與合理利用，積極開展國際合作，逐步完善我國海上油污法律規(guī)制體系，更加有效地維護(hù)海上油污受害者的合法利益與國家海洋權(quán)益，進(jìn)一步保護(hù)我國海洋生態(tài)環(huán)境。

［責(zé)任編輯：宋海嘯］

LegalProblem sof China M arine Oil Pollution Prevention: Reflectionson the BohaiSea Oil Spill Incident

ZhaiYaning
（The People's Procuratorate ofHuaiyin District,Jinan 250023）

The frequent occurrences ofmarine oil pollution have damaged oceanic ecologicalbalanceandmarineenvironment,restricting thesustainableandstabledevelopment of coastaleconomy and seriously affecting the normal life of the residentsalong the coast.There have been such accidentsas the drilling platforms'oil spill in the Gulf of Mexico of US,the BohaiSea oilspill in the Penglai19－3 oil field and the ship oilspillcaused by ship collision atsea.Asa result,China has properly established a system of legal regulation of marine oil spill.There is,however,the imperfection of compensationmechanism for oil pollution damagesand other problems.China should issue official regulationsand detailed claim provisions,and establish compulsory liability insurance and compensation fund system ofmarine oilspilldamage in accordance to international judicialpractice.In order to protect the marine ecological environment in China by law and prevent the damage caused by the oil pollution accidents at sea,the country's legal system of prevention and controlof China'smarineoilspillshould urgently be perfected.

marineoilpollution;legalprevention;legislation;law enforcement

翟雅寧，山東濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民檢察院，碩士研究生。 （250023）

D912.6

A

1674－9065（2014）01－0084－21

2013－07－01］