新中國成立以來海防使命任務(wù)的演變

□ 張忠良 賀宏禮

新中國成立以來人民解放軍海防使命任務(wù)不斷變化。這些變化主要反映在：從維護(hù)國家生存拓展到維護(hù)和平發(fā)展；從單一的軍事防御拓展到防衛(wèi)、管理并重；從專注于應(yīng)對傳統(tǒng)安全威脅拓展到兼顧非傳統(tǒng)安全問題；從沿岸防御到近岸防御再到近海防御；從管轄海域到涉及國家利益的公海大洋。

一、新中國成立之初到20世紀(jì)60年代中期，海防任務(wù)是防御帝國主義集團(tuán)的海上侵略

新中國成立之初，逃到臺(tái)灣的國民黨當(dāng)局并不甘心失敗，在美國的庇護(hù)、支持下，以臺(tái)灣為基地，以金門、馬祖等島嶼為前哨，不斷封鎖航道，襲擾竄犯，伺機(jī)反攻大陸。美國則通過拉攏、壓服等手段，與一、二島鏈上的有關(guān)國家和地區(qū)締結(jié)所謂安全條約，獲取了駐軍權(quán)，修建海軍基地，增加駐軍數(shù)量，對新中國進(jìn)行戰(zhàn)略封鎖。對此，新中國國防的中心任務(wù)是：“為了肅清海匪的襲擾，保障海運(yùn)通道的安全；為了準(zhǔn)備力量于適當(dāng)時(shí)機(jī)收復(fù)臺(tái)灣，最后統(tǒng)一全部國土；為了準(zhǔn)備反對帝國主義從海上來的向我國的侵略”①《毛澤東軍事文集》，第6卷，326頁，北京，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社，1993。。這一任務(wù)實(shí)際上反映了國家陸上軍事斗爭向沿海方向的延伸和擴(kuò)展，是新中國奪取政權(quán)、建立政權(quán)的“收尾工程”，也規(guī)定了海防的使命任務(wù)。

1956年3月6日，國防部長彭德懷在軍委擴(kuò)大會(huì)議上作了《關(guān)于保衛(wèi)祖國的戰(zhàn)略方針和國防建設(shè)問題》的報(bào)告，提出了“保衛(wèi)祖國的戰(zhàn)略方針”。當(dāng)時(shí)中央軍委對形勢的判斷是：中國北面是盟友蘇聯(lián)，西面和南面沒有強(qiáng)大對手，而且中國土地面積大，有足夠的戰(zhàn)略縱深，所以這幾個(gè)方向威脅不大。國家安全的主要威脅來自東面。在東部沿海方向，美國構(gòu)筑了一道針對中國的新月形包圍圈。以美國為首的國家可能以日本、臺(tái)灣、南朝鮮為基地向中國東部沿海實(shí)施突然的戰(zhàn)略進(jìn)攻。據(jù)此，中央軍委確定以美國為主要作戰(zhàn)對象，戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的立足點(diǎn)放在對付以美國為首的帝國主義國家對中國的大規(guī)模武裝入侵上。依據(jù)積極防御戰(zhàn)略方針，平時(shí)人民解放軍必須在沿海重要地區(qū)構(gòu)筑堅(jiān)固的工事，并進(jìn)行充分的戰(zhàn)爭準(zhǔn)備，在戰(zhàn)略部署上要掌握強(qiáng)大的機(jī)動(dòng)部隊(duì)，配合守備部隊(duì)消耗和消滅敵人。1960年，中央軍委擴(kuò)大會(huì)議上提出了“北頂南放”戰(zhàn)略方針。該戰(zhàn)略方針仍是以美國為主要作戰(zhàn)對象。在戰(zhàn)爭指導(dǎo)上是準(zhǔn)備打反侵略全面戰(zhàn)爭，主要戰(zhàn)略方向是中國東部沿海地區(qū)，作戰(zhàn)計(jì)劃的重點(diǎn)還是準(zhǔn)備美國對中國沿海地區(qū)的進(jìn)攻，但對島嶼防御給予了高度重視。1962年上半年，臺(tái)灣當(dāng)局積極策劃部署竄犯大陸，中共中央、中央軍委做出了加強(qiáng)東南沿海地區(qū)緊急戰(zhàn)備的決定。6月上旬，中央軍委下令從6個(gè)軍區(qū)抽調(diào)部隊(duì)進(jìn)入閩浙地區(qū)，海、空軍調(diào)整部署，遂行緊急戰(zhàn)備任務(wù)，粉碎了臺(tái)灣當(dāng)局的企圖。

這一時(shí)期海防的基本使命是著眼保衛(wèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果，保衛(wèi)國家安全，實(shí)施沿岸和近岸防御，防備美國為首的帝國主義國家自海上對中國的大規(guī)模武裝入侵。具體任務(wù)包括：解放沿海島嶼，伺機(jī)收復(fù)臺(tái)灣；加強(qiáng)海防力量與戰(zhàn)場建設(shè)，初步奠定國家海防體系；實(shí)施沿岸和近岸防御，粉碎臺(tái)灣國民黨軍的封鎖襲擾，抵御美國對中國沿海地區(qū)的可能進(jìn)攻。

二、20世紀(jì)60年代中后期至70年代后期，海防任務(wù)是防御美蘇海上入侵，維護(hù)國家島嶼主權(quán)和海洋權(quán)益

20世紀(jì)60年代中期，國際形勢和中國周邊環(huán)境發(fā)生了重大變化，中國面臨的威脅和作戰(zhàn)對象開始復(fù)雜化和多元化。在北面，隨著中蘇關(guān)系日趨緊張，蘇聯(lián)對中國的威脅也越來越大。在南面，1964年美國公然轟炸越南北方，地面部隊(duì)在越南南方參戰(zhàn)，并時(shí)常侵犯中國領(lǐng)空，威脅國家安全。1965年中央軍委確定了“誘敵深入”戰(zhàn)略方針。該方針確定的主要作戰(zhàn)對象是美國和蘇聯(lián)，主要戰(zhàn)略方向是東部沿海和北部，主要作戰(zhàn)樣式是運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，核心是誘敵深入，立足于兩面以至多面作戰(zhàn)，準(zhǔn)備早打、大打、打核戰(zhàn)爭。這一方針，雖然作戰(zhàn)對象發(fā)生了變化，但海防的任務(wù)依然是抵御來自海上方向的進(jìn)攻，只是設(shè)防區(qū)域向海上和沿海地區(qū)縱深有所擴(kuò)大，防御方向北部重于南部。

與此同時(shí)，隨著國家海洋環(huán)境的變化海防使命任務(wù)也出現(xiàn)了新的變化，維護(hù)國家海上利益日益受到重視。主要表現(xiàn)在，20世紀(jì)70年代中期，在南中國海、北部灣，美軍從越南撤退，出現(xiàn)了該海區(qū)制海權(quán)的“真空”；中美關(guān)系開始緩和，美軍退出臺(tái)灣海峽；大陸與臺(tái)灣之間的海上沖突也已停息。中國來自海洋方向的大規(guī)模入侵壓力逐步減弱，但海上面臨的威脅上升，主要是南海島礁主權(quán)受到周邊國家日益嚴(yán)重的侵蝕，維護(hù)島嶼主權(quán)和海洋權(quán)益就成為中國海防新的神圣使命和重要任務(wù)。這期間，人民解放軍于1970年設(shè)立了西沙巡防區(qū)，海軍和廣州軍區(qū)相繼展開西沙戰(zhàn)備工程建設(shè)。1973年1月，越南停戰(zhàn)協(xié)定在巴黎簽訂，美國被迫從越南撤出其軍隊(duì)，南越西貢政權(quán)的垮臺(tái)已指日可待。越南一旦統(tǒng)一，西沙群島被占島嶼就很難收復(fù)。1974年1月，南越當(dāng)局出動(dòng)軍艦、飛機(jī)侵犯西沙群島，并再次侵占部分島嶼。人民解放軍抓住這一有利時(shí)機(jī)，果斷行動(dòng)，不僅收復(fù)了剛剛被南越軍隊(duì)占領(lǐng)的甘泉、金銀兩島，還乘勢收復(fù)早在1956年就被南越侵占的珊瑚島。至此，全面收復(fù)了被侵占的西沙群島。西沙海戰(zhàn)后，人民解放軍又在西沙西南前哨的中建島設(shè)防，并加快了西沙戰(zhàn)備工程建設(shè)，牢牢地控制了西沙群島。

這一歷史階段，中國海防的使命任務(wù)仍然限于單一的軍事防衛(wèi)領(lǐng)域，以依托近岸島嶼和沿海地區(qū)預(yù)設(shè)戰(zhàn)場，抵御美國和蘇聯(lián)可能的海上進(jìn)攻，保衛(wèi)首都和沿海地區(qū)安全為重點(diǎn)，但維護(hù)國家島嶼主權(quán)和海洋權(quán)益已開始成為海防的重要使命任務(wù)。

三、20世紀(jì)70年代后期至90年代初，海防重點(diǎn)轉(zhuǎn)向維護(hù)海洋領(lǐng)土主權(quán)和權(quán)益

這一階段，國際國內(nèi)形勢的相應(yīng)變化主要在四個(gè)方面：其一，兩極對抗格局逐步解體，戰(zhàn)爭威脅逐步減弱，國家安全環(huán)境相對緩和。隨著美蘇爭霸到蘇聯(lián)解體的過程，來自海洋方向的大規(guī)模侵略戰(zhàn)爭威脅逐步消除，對海防御任務(wù)隨之弱化。這一時(shí)期，越南戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束，中美關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；K聯(lián)雖然初期仍在中國北方邊境陳兵百萬，但已開始逐步尋求改善對華關(guān)系，使面臨來自海上的威脅與壓力大幅度減小。20世紀(jì)80年代末到90年代初，“華約”解散，“經(jīng)互會(huì)”解體，兩德統(tǒng)一，蘇聯(lián)不復(fù)存在，使以美蘇對抗為主要特征的東西方對峙與抗?fàn)幍膬蓸O格局終結(jié)，使世界政治、經(jīng)濟(jì)、軍事逐步向多極化格局發(fā)展。中共中央認(rèn)為，盡管霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治沒有消除，和平問題仍未完全解決，但國際形勢總體趨于緩和，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，避免新的世界大戰(zhàn)是可能的，爭取一個(gè)良好的國際和平環(huán)境是可以實(shí)現(xiàn)的。其二，國家海洋權(quán)益受到嚴(yán)重侵蝕，局部戰(zhàn)爭取代全面戰(zhàn)爭成為主要戰(zhàn)爭威脅。20世紀(jì)70年代后期，世界瀕海國家包括中國周邊海上鄰國紛紛調(diào)整軍事戰(zhàn)略，重視發(fā)展海上軍事力量，注重?cái)U(kuò)大對海洋的軍事控制。此時(shí)，威脅和侵害中國海洋權(quán)益的現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重。其三，中國改革開放首先在沿海地區(qū)展開，海防需要維護(hù)安全穩(wěn)定的環(huán)境并直接服務(wù)于改革開放。1978年開始實(shí)施的改革開放及其總體布局，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以東部沿海地區(qū)為龍頭的。這一發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使得中國東部沿海地區(qū)從北到南形成了一條生機(jī)勃勃的黃金海岸。這條黃金海岸對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著舉足輕重的牽引作用。掩護(hù)沿海黃金地帶的安全，保衛(wèi)沿海地區(qū)的改革開放是海防的重要任務(wù)。同時(shí)，中國的海洋經(jīng)濟(jì)開始突飛猛進(jìn)地成長，海洋的重要性越來越受到關(guān)注。1979年8月，鄧小平深刻指出，海洋不是護(hù)城河，中國要富強(qiáng)，必須面向世界，必須走向海洋，明確提出要把海洋與中國改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)聯(lián)系在一起。此外，改革開放也在管理領(lǐng)域提出了許多前所未有的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)出入境管理，打擊走私偷渡等違法犯罪行為，維護(hù)沿海地區(qū)和海上社會(huì)秩序等職能重要性凸顯，工作量和復(fù)雜性也大幅增加，成為海防工作必須面對和解決的新問題。

基于上述情況的變化，中共中央和中央軍委于1988年提出“新時(shí)期軍事戰(zhàn)略”，認(rèn)為：20世紀(jì)乃至更長一個(gè)時(shí)期，不至發(fā)生舉國迎敵的全面戰(zhàn)爭，但邊境和海上軍事沖突的危險(xiǎn)是存在的，局部戰(zhàn)爭的可能性不能完全排除，現(xiàn)實(shí)軍事斗爭的重點(diǎn)在南線。就國家改革開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)四化來講，最根本的要求，是需要一個(gè)和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境與安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)環(huán)境。據(jù)此，新時(shí)期軍事戰(zhàn)略將戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的立足點(diǎn)從準(zhǔn)備早打、大打、打核戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對局部戰(zhàn)爭和突發(fā)事件上來，主要戰(zhàn)場由國土縱深轉(zhuǎn)到邊境、海上。在戰(zhàn)略部署上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)南部邊境地區(qū)的海上防衛(wèi)。與此同時(shí)，根據(jù)改革開放的需要，海防管理職能受到高度重視，海防部隊(duì)在防衛(wèi)職能的基礎(chǔ)上逐步疊加了一些管理職能，一些地方系統(tǒng)的海防管理機(jī)構(gòu)和部門逐步建立和完善。例如，1980年，國務(wù)院對海關(guān)管理體制進(jìn)行重大改革，恢復(fù)成立海關(guān)總署，直屬國務(wù)院，對全國海關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。又如，1982年國家海洋局從原海軍司令部集體轉(zhuǎn)業(yè)，劃歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，行使維護(hù)國家海洋權(quán)益、管理海洋資源、海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)考察等職責(zé)，強(qiáng)化了國家對海洋的管理。諸如此類的一些舉措，順應(yīng)了改革開放條件下海防管理職能重要性提升的現(xiàn)實(shí)與趨勢。

綜上所述，這一階段海防的著眼點(diǎn)在于應(yīng)對海洋權(quán)益面臨的威脅挑戰(zhàn)，服從、服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，支持海洋的開發(fā)和利用。其使命任務(wù)突破了單一的軍事防衛(wèi)，包括三個(gè)方面：一是應(yīng)對局部戰(zhàn)爭威脅，重點(diǎn)是維護(hù)（南部方向）國家海洋權(quán)益，打贏可能的海上局部戰(zhàn)爭；二是保衛(wèi)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的安全，為改革開放提供安全保障；三是順應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的形勢需要，加強(qiáng)海防管理，直接服務(wù)改革開放，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序。這一時(shí)期鄧小平對中國海軍的戰(zhàn)略防御范圍做出了新的界定，提出了“近海防御”戰(zhàn)略思想。近海海域掩護(hù)著中國東部沿海的重要工農(nóng)業(yè)集中的黃金海岸，也掩護(hù)著港口、基地和島嶼的安全。近海是中國近岸航線的集中區(qū)，也是遠(yuǎn)洋航線的起止點(diǎn)。這一思想的提出，把海防的范圍從近岸推到了近海，極大程度地?cái)U(kuò)大了海防的縱深。正是在近海防御戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，中國于1988年3月收復(fù)了6個(gè)南沙島礁，建立了伸張中國主權(quán)和海權(quán)的南沙前進(jìn)陣地。

四、20世紀(jì)90年代以來，海防任務(wù)是應(yīng)對多種海上安全威脅，維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益、維護(hù)祖國統(tǒng)一

進(jìn)入90年代后，世界形勢和國家建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的階段，和平發(fā)展成為世界的主題，但和平與發(fā)展兩大問題一個(gè)也沒有解決。世界各種矛盾在繼續(xù)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)和科技為基礎(chǔ)的綜合國力競爭更加激烈。這期間對海防使命任務(wù)產(chǎn)生重大影響的因素包括四個(gè)方面：第一，世界范圍內(nèi)的新軍事變革不斷推進(jìn)，戰(zhàn)爭形態(tài)向信息化加速演變。1991年的海灣戰(zhàn)爭使中國清楚地看到，高新技術(shù)特別是信息技術(shù)在軍事領(lǐng)域的運(yùn)用，對武器裝備、編制體制、作戰(zhàn)方式及戰(zhàn)爭進(jìn)程與結(jié)局有巨大影響。之后發(fā)生的一系列局部戰(zhàn)爭，從1999年的科索沃戰(zhàn)爭、到2001年的阿富汗戰(zhàn)爭、再到2003年的伊拉克戰(zhàn)爭等等，越來越清楚地表明了人類戰(zhàn)爭形態(tài)向信息化轉(zhuǎn)變的大趨勢。與此同時(shí)，中國隨著綜合國力特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速提高，逐步成為世界戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家開始強(qiáng)化對中國的防范和遏制，特別是美國戰(zhàn)略重心東移給中國帶來了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，來自海洋方向的安全壓力呈現(xiàn)持續(xù)增大的趨勢。其二，這一時(shí)期，“臺(tái)獨(dú)”勢力不斷蔓延。在美國和其他西方國家支持下，臺(tái)海形勢惡化，存在發(fā)生重大“臺(tái)獨(dú)”事變的可能，對祖國統(tǒng)一構(gòu)成嚴(yán)重威脅。第三，在中國和平發(fā)展與單極霸權(quán)背景下，冷戰(zhàn)時(shí)期長期積累的矛盾爭端逐漸暴露，特別是1994年11月，《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效，標(biāo)志著新一輪海洋競爭開始，對國際戰(zhàn)略關(guān)系和各國海洋實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。各沿海國家紛紛依照“公約”調(diào)整本國的海洋政策和戰(zhàn)略。海洋本身已成為國際戰(zhàn)略競爭的新高地。周邊一些海上鄰國積極拉攏和依仗美國等域外大國，一面繼續(xù)侵占中國島礁，一面強(qiáng)化實(shí)際控制，加大非法開發(fā)力度，維護(hù)海洋權(quán)益成為中國與周邊國家海洋斗爭的焦點(diǎn)，斗爭趨于復(fù)雜。第四，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，國家利益在海洋空間不斷擴(kuò)展和延伸，同時(shí)也面臨越來越多的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅。保護(hù)支撐中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的海洋資源與開發(fā)，維護(hù)中國對外貿(mào)易海上航運(yùn)通道和石油航線安全，打擊海上恐怖主義、海盜、走私和跨國犯罪等問題，營造和平、良好的地區(qū)海上安全秩序，都成為中國重要的海洋安全利益，事關(guān)整個(gè)國家的安全和發(fā)展。

隨著形勢的發(fā)展變化，中共中央和中央軍委及時(shí)調(diào)整和充實(shí)完善軍事戰(zhàn)略方針。1993年1月中央軍委確立新時(shí)期積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，提出要服從服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，立足打贏可能發(fā)生的現(xiàn)代技術(shù)特別是高技術(shù)條件下的局部戰(zhàn)爭，揚(yáng)長避短，靈活應(yīng)變，努力遏制戰(zhàn)爭爆發(fā)，確保贏得戰(zhàn)爭勝利，保衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，維護(hù)祖國統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的安全保證。該方針將軍事斗爭準(zhǔn)備的基點(diǎn)從立足于打贏一般條件下的局部戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)榇蜈A現(xiàn)代條件特別是高技術(shù)條件下的局部戰(zhàn)爭。2004年又根據(jù)新的形勢將軍事斗爭準(zhǔn)備的基點(diǎn)調(diào)整為打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭。

這一階段，海防的使命任務(wù)隨上述情況變化而發(fā)生了一些變化，范圍進(jìn)一步拓展，形式更加豐富，類型更加全面。其主要著眼點(diǎn)在于粉碎任何破壞和損害中國領(lǐng)土主權(quán)完整和海洋權(quán)益的企圖；為國家改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供一個(gè)安全穩(wěn)定的海上戰(zhàn)略環(huán)境；遏制來自海洋方向的可能侵略并打贏針對中國的戰(zhàn)爭。