全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)透析:難題、管理與協(xié)調(diào)

陳 凌

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院,北京 100191)

0 引 言

全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)(GNSS)主要應(yīng)用于土木工程,測(cè)量、繪制地圖和地球科學(xué),農(nóng)業(yè)和自然資源管理,災(zāi)害控制,交通和遠(yuǎn)程通訊等領(lǐng)域，應(yīng)用中遇到的難題使管理者意識(shí)到有必要制定相應(yīng)的政策與法規(guī)來(lái)促進(jìn)其發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有的研究涉及GNSS的法律框架的形式和內(nèi)容,這奠定了我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航法律問題研究的基礎(chǔ),但他們的研究基本還限于分析概念,未對(duì)相關(guān)法律難題的解決進(jìn)行深入思考。美國(guó)、歐盟在該領(lǐng)域的研究不僅早于我國(guó),研究成果也更成熟，通過(guò)梳理其先進(jìn)的治理理念,以期為我國(guó)解決此類治理難題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

1 衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用遇到的難題

美國(guó)的全球定位系統(tǒng)(GPS)是世界上應(yīng)用最廣泛的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，美國(guó)空軍承擔(dān)空間和控制部分的開發(fā)、維護(hù)和運(yùn)行。GPS衛(wèi)星為民間和軍方的用戶提供服務(wù)。民用服務(wù)對(duì)全世界所有用戶都一樣是免費(fèi)的、不間斷的，軍用服務(wù)只對(duì)美軍和盟軍以及得到批準(zhǔn)的一些政府部門開放[1]。俄羅斯的格洛納斯系統(tǒng)(GLONASS)的星群建設(shè)于1995年完成，2010年,GLONASS已經(jīng)覆蓋了俄羅斯的所有地區(qū),2011年10月,軌道星群的24顆衛(wèi)星已全部修復(fù),它的衛(wèi)星服務(wù)將擴(kuò)展到全球[2]，GLONASS由俄羅斯航天國(guó)防軍負(fù)責(zé)運(yùn)行，伽利略定位系統(tǒng)(Galileo)是歐洲擁有的全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng),它是第一個(gè)完全的民用定位系統(tǒng),這是與之前的軍事系統(tǒng)的主要區(qū)別。該系統(tǒng)將在未來(lái)10年由初始運(yùn)行能力(IOC)發(fā)展到完全運(yùn)行能力(FOC),服務(wù)的范圍也將擴(kuò)大[3]。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)是中國(guó)正在實(shí)施的自主發(fā)展、獨(dú)立運(yùn)行的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。2000年,初步建成北斗衛(wèi)星導(dǎo)航試驗(yàn)系統(tǒng);2012年底完成5顆GEO衛(wèi)星、5顆IGSO衛(wèi)星和4顆MEO衛(wèi)星組網(wǎng),具備區(qū)域服務(wù)能力;預(yù)計(jì)在2020年左右,全面建成北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng),形成全球服務(wù)能力[4，6-8]。

衛(wèi)星導(dǎo)航為人們帶來(lái)巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),由于其服務(wù)的復(fù)雜性,也引發(fā)了一系列治理問題,各國(guó)要求通過(guò)法律手段確保GNSS的正常運(yùn)行,維護(hù)自身權(quán)利，圍繞GNSS治理問題的討論主要有以下幾個(gè)方面:

1)國(guó)家主權(quán)

《芝加哥公約》確認(rèn)每個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)空享有完全和排他的主權(quán)，引申到衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域,國(guó)家有權(quán)管理和決定在其領(lǐng)土內(nèi)如何提供導(dǎo)航服務(wù)。然而,對(duì)于大部分國(guó)家來(lái)說(shuō),GNSS對(duì)傳統(tǒng)理解的主權(quán)概念造成沖擊,因?yàn)镚NSS的設(shè)施,至少空間部分,是由外國(guó)運(yùn)行的[5]。目前,世界上只有少數(shù)國(guó)家擁有衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng),其他國(guó)家都要依賴他們提供的此類服務(wù)，許多國(guó)家擔(dān)心航空事務(wù)可能受到干涉,甚至威脅航空主權(quán)，如何協(xié)調(diào)GNSS的有效運(yùn)行與國(guó)家主權(quán)之間的關(guān)系,是國(guó)際社會(huì)首先要解決的問題。

2)無(wú)歧視的普遍使用原則

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)提供者的多樣性本應(yīng)在確保衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的適用性方面起重要作用,然而實(shí)際情況并非如此，美國(guó)GPS壟斷給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)潛在威脅,特別是對(duì)GNSS的用戶,即航行調(diào)度員、《芝加哥公約》第28條項(xiàng)下的締約國(guó)與空中交通服務(wù)的實(shí)際提供者,因?yàn)樗麄円蕾囃鈬?guó)系統(tǒng),信號(hào)形成于他們的領(lǐng)土之外,不被他們直接控制[6]。這將導(dǎo)致GNSS服務(wù)提供者與用戶之間的地位失衡,且由于各國(guó)之間的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,在提供衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)過(guò)程中就有可能出現(xiàn)國(guó)別歧視問題，這種歧視包括是否提供衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù),以及衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)質(zhì)量的差別等[7]。GNSS能否成為真正的全球系統(tǒng),確立無(wú)歧視的普遍使用原則是關(guān)鍵。美、俄兩國(guó)政府均聲明其提供的衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)不附帶任何條件,也不會(huì)有任何歧視,但是如何給這個(gè)原則提供法律保障仍存在疑問。

3)服務(wù)的連續(xù)性與質(zhì)量

系統(tǒng)連續(xù)性是指“系統(tǒng)在計(jì)劃運(yùn)行中功能運(yùn)轉(zhuǎn)不會(huì)中斷的能力”[8]，在法律層面,它是指“服務(wù)不會(huì)因?yàn)檐娛?、成本或其他非技術(shù)原因而受干擾、修改、變動(dòng)或終止的原則”[9]。該問題與國(guó)家主權(quán)以及普遍使用原則密切相關(guān)。國(guó)際社會(huì)擔(dān)心,服務(wù)提供國(guó)會(huì)出于國(guó)家安全考慮或其他原因而降低服務(wù)質(zhì)量,甚至終止服務(wù)，有學(xué)者表示,如果由一國(guó)單方面決定停止衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù),可能導(dǎo)致使用該服務(wù)的整個(gè)航空運(yùn)輸系統(tǒng)癱瘓[9]。目前,服務(wù)的連續(xù)性與質(zhì)量主要是由服務(wù)提供國(guó)與國(guó)際民航組織簽訂協(xié)議而加以保障，事實(shí)上,這些協(xié)議缺乏法律約束力，有些國(guó)家提議服務(wù)提供國(guó)與使用國(guó)簽訂協(xié)議或者制定相關(guān)的國(guó)際公約,而這又受到美國(guó)和俄羅斯的反對(duì)。

4)認(rèn)證

在形式層面,認(rèn)證是指認(rèn)證主管部門對(duì)符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)給予書面保證。對(duì)于GNSS來(lái)說(shuō),認(rèn)證是確立一套最低的保證,即系統(tǒng)的連續(xù)性、普遍使用原則、可用性、準(zhǔn)確性、完好性和可靠性。在法律層面,認(rèn)證主要涉及兩方面問題:其一,如果GNSS作為覆蓋全球的系統(tǒng),哪個(gè)機(jī)構(gòu)具有一般認(rèn)證權(quán)力;其二,GNSS向多個(gè)運(yùn)輸或非運(yùn)輸部門提供服務(wù),而在這些領(lǐng)域中,部門的特別認(rèn)證程序已先于GNSS設(shè)立[5]。對(duì)于第一個(gè)問題,有人建議ICAO根據(jù)GNSS的《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施》對(duì)GNSS的空間部分進(jìn)行認(rèn)證,可是該做法難以在《芝加哥公約》中找到制度基礎(chǔ),因?yàn)镮CAO沒有任何認(rèn)證或向GNSS空間部分信號(hào)提供者頒發(fā)許可證的權(quán)力。對(duì)于航空部分,國(guó)家可在其管轄權(quán)范圍內(nèi)認(rèn)證航空器、機(jī)上的航空電子設(shè)備和領(lǐng)土之上的地基設(shè)備?？墒?即使將認(rèn)證留給國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)來(lái)做,依然有必要依靠國(guó)際規(guī)范實(shí)現(xiàn)各國(guó)間GNSS認(rèn)證的相互承認(rèn),對(duì)于如何制定相關(guān)的國(guó)際規(guī)范,各國(guó)之間還有分歧，至于第二個(gè)問題,是采用統(tǒng)一認(rèn)證還是部門特別認(rèn)證還沒有定論[5]。

5)責(zé)任

目前,國(guó)際社會(huì)對(duì)于GNSS責(zé)任的法律規(guī)制還沒有達(dá)成共識(shí)。具體到衛(wèi)星導(dǎo)航造成損害的事故中,潛在的責(zé)任主體有GNSS所有人和運(yùn)行者、GNSS服務(wù)提供者、地區(qū)增強(qiáng)系統(tǒng)的服務(wù)提供者、空中交通管制部門、衛(wèi)星制造商、GNSS用戶和第三人;潛在的求償主體有原始請(qǐng)求人和第三請(qǐng)求人，由于缺乏專門的衛(wèi)星導(dǎo)航責(zé)任公約,在現(xiàn)行的責(zé)任制度中尋找依據(jù)就不可避免。

衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)提供者的責(zé)任:根據(jù)受害人的國(guó)籍,可以將損害分為兩類:其一,衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障造成對(duì)本國(guó)或本國(guó)自然人或法人的財(cái)產(chǎn)或人身造成的損害;其二,對(duì)外國(guó)或外國(guó)自然人或法人的財(cái)產(chǎn)或人身造成的損害，相應(yīng)的損害賠償責(zé)任制度也包括兩個(gè)層次:首先,各國(guó)的國(guó)內(nèi)法主要解決對(duì)本國(guó)或本國(guó)自然人或法人的財(cái)產(chǎn)或人身造成的損害賠償問題,同時(shí),也解決外國(guó)人或法人通過(guò)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法向本國(guó)求償?shù)南嚓P(guān)制度;其次,與外層空間相關(guān)的國(guó)際公約主要確立空間物體對(duì)他國(guó)或他國(guó)自然人或法人的財(cái)產(chǎn)或人身造成損害的賠償責(zé)任制度[10]。此外,需要注意,由于美國(guó)和俄羅斯的導(dǎo)航系統(tǒng)的所有人、運(yùn)行者和服務(wù)提供者都是各自的政府,而對(duì)歐盟來(lái)說(shuō),服務(wù)提供者還可能是與歐盟簽訂協(xié)議的實(shí)體,但他們的損害賠償責(zé)任基本相似,因此筆者將“衛(wèi)星導(dǎo)航所有人、運(yùn)行者和服務(wù)提供者”統(tǒng)一稱為“衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)提供者”。

非衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)提供國(guó)的責(zé)任:傳統(tǒng)上,國(guó)家決定如何在其主權(quán)領(lǐng)土內(nèi)提供空中導(dǎo)航服務(wù)，然而,在GNSS背景下,大部分國(guó)家的衛(wèi)星導(dǎo)航的基礎(chǔ)設(shè)施,至少空間部分,是由外國(guó)控制和運(yùn)行。當(dāng)GNSS損害發(fā)生在非信號(hào)提供國(guó)領(lǐng)土內(nèi),他們?cè)撊绾纬袚?dān)責(zé)任?《芝加哥公約》第28條為此提供責(zé)任依據(jù),即《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施》,國(guó)家要在其領(lǐng)土內(nèi)提供機(jī)場(chǎng)、無(wú)線電服務(wù)、氣象服務(wù)及其他航行設(shè)施,因此非信號(hào)提供國(guó)要對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的空中導(dǎo)航負(fù)責(zé)，這些國(guó)家在提供空中導(dǎo)航服務(wù)之前,首先要決定是否對(duì)其主權(quán)領(lǐng)空上的GNSS導(dǎo)航設(shè)施進(jìn)行授權(quán),如果已經(jīng)這么做了,就要繼續(xù)確保由外國(guó)提供的GNSS信號(hào)的連續(xù)性,同時(shí)符合ICAO的《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施》中關(guān)于信號(hào)的準(zhǔn)確性、可靠性和完好性的最低標(biāo)準(zhǔn)[11]，實(shí)踐中,許多國(guó)家以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為基礎(chǔ),即非信號(hào)提供國(guó)只有在不充分履行管理和監(jiān)督義務(wù)時(shí)才承擔(dān)責(zé)任,而對(duì)操作中的過(guò)失免責(zé)，國(guó)家賠償通常沒有責(zé)任限額,受害人可能得到完全賠償。然而,國(guó)家一般不愿意受外國(guó)法的管轄,原告必須向非信號(hào)提供國(guó)的法院尋求救濟(jì)[11]。

測(cè)評(píng)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與開發(fā)方面：譚穎臻[6]從基于過(guò)程的視角出發(fā)設(shè)計(jì)并開發(fā)了能夠支持教師找到自身短板弱項(xiàng)并獲得指導(dǎo)建議的應(yīng)用能力發(fā)展測(cè)評(píng)平臺(tái)。

衛(wèi)星制造商的責(zé)任:為了使受害人有更多的求償途徑,航空領(lǐng)域存在受害人向飛機(jī)制造商提起索賠訴訟的趨勢(shì),在衛(wèi)星導(dǎo)航中,受害人也可以向衛(wèi)星制造商索賠,最有可能適用的是產(chǎn)品責(zé)任規(guī)則。產(chǎn)品責(zé)任與缺陷產(chǎn)品造成的損害有關(guān),特別是人身或財(cái)產(chǎn)的物理?yè)p害,而且還適用于那些與缺陷產(chǎn)品生產(chǎn)者沒有合同關(guān)系的案件，GNSS信號(hào)故障是否適用產(chǎn)品責(zé)任,將由法院根據(jù)因果關(guān)系和證據(jù)來(lái)決定，無(wú)論對(duì)于信號(hào)接收器還是衛(wèi)星的其他組成部分,都可以考慮產(chǎn)品責(zé)任,因?yàn)樯a(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)上的任何人都從最后的產(chǎn)品中獲得利益,因此可能獨(dú)自或共同對(duì)損害承擔(dān)責(zé)任。

直接用戶的責(zé)任:若飛機(jī)因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障或失敗墜毀,受害人可以根據(jù)1929年《華沙公約》和1999年《蒙特利爾公約》中有關(guān)承運(yùn)人責(zé)任的規(guī)定來(lái)起訴航空承運(yùn)人，地面第三人受到飛行中的航空器或從里面落下的人或物體的損害,可以根據(jù)《羅馬公約》追究航空器運(yùn)行者的責(zé)任。但是,航空承運(yùn)人的另一身份是衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的直接用戶,他們可以向衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)提供者追償。

除此之外,GNSS應(yīng)用中還會(huì)遇到國(guó)際民用航空的安全、衛(wèi)星導(dǎo)航的融資和成本回收、用戶收費(fèi)等問題。最近幾年,衛(wèi)星定位應(yīng)用廣泛,它給人們帶來(lái)方便的同時(shí),也觸及到了個(gè)人隱私保護(hù)的問題。

2 全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的管理模式

針對(duì)以上衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用時(shí)遇到的問題,主要的衛(wèi)星導(dǎo)航國(guó)家制定了相應(yīng)的政策與法規(guī)。具體到衛(wèi)星導(dǎo)航的管理模式,主要有兩種解決思路:一種是以美國(guó)、俄羅斯和中國(guó)為代表的單一模式,另一種是以歐盟為代表的混合模式。

1)單一模式

單一模式是指集衛(wèi)星導(dǎo)航的所有人、運(yùn)行者和服務(wù)提供者的角色于一身,如GPS和GLONASS起初是用于軍事領(lǐng)域,后來(lái)才擴(kuò)展到民用領(lǐng)域,這兩個(gè)系統(tǒng)的所有人、運(yùn)行者和服務(wù)提供者都是相同的,即美國(guó)與俄羅斯的政府，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)為中國(guó)政府所有,相關(guān)部門承擔(dān)運(yùn)行與維護(hù)工作。

《美國(guó)法典》是聯(lián)邦法律的匯編，其中,第10編“武裝力量”(第2281節(jié))和第51編“國(guó)家和商業(yè)空間計(jì)劃”(第50112節(jié))中規(guī)定了GPS，此外,在第49編“運(yùn)輸”(第301節(jié))中提到了全國(guó)范圍內(nèi)的差分GPS增強(qiáng)系統(tǒng)。

具體來(lái)說(shuō),國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)維持和運(yùn)行GPS,將其用于軍事和民用目的，在軍用領(lǐng)域,國(guó)防部長(zhǎng)的職責(zé)是制定適當(dāng)措施防止敵對(duì)定位,同時(shí)確保美國(guó)武裝力量有效地使用GPS；在民用領(lǐng)域,國(guó)防部長(zhǎng)為了和平的民用、商業(yè)、科學(xué)使用目的,在全球范圍內(nèi),免除直接使用者的費(fèi)用,維持和運(yùn)行GPS標(biāo)準(zhǔn)定位服務(wù)。此外,與運(yùn)輸部長(zhǎng)協(xié)調(diào)GPS在運(yùn)輸方面的應(yīng)用事宜,與商務(wù)部長(zhǎng)、美國(guó)貿(mào)易代表和其他官員協(xié)調(diào)、推動(dòng)GPS的民用和商業(yè)使用的發(fā)展，國(guó)防部長(zhǎng)和運(yùn)輸部長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)《國(guó)際海事衛(wèi)星通信法》第507條的要求聯(lián)合制定《聯(lián)邦無(wú)線電導(dǎo)航計(jì)劃》,該計(jì)劃每隔不少于兩年的時(shí)間進(jìn)行修訂和更新,計(jì)劃及該計(jì)劃的任何變更都應(yīng)公布在《聯(lián)邦公報(bào)》上。

在每一偶數(shù)財(cái)政年度結(jié)束后的不遲于30天的時(shí)間里,國(guó)防部和運(yùn)輸部的副部長(zhǎng),作為國(guó)家空間定位、導(dǎo)航和授時(shí)行政委員會(huì)的共同主席,應(yīng)向參議院的武裝部隊(duì)和商業(yè)、科學(xué)與運(yùn)輸委員會(huì)和眾議院的武裝部隊(duì)、能源與商業(yè)、運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)遞交關(guān)于GPS的報(bào)告,主要討論系統(tǒng)的能力、運(yùn)行狀況、與他國(guó)的合作情況、未來(lái)挑戰(zhàn)等。他們?cè)跍?zhǔn)備每一個(gè)報(bào)告時(shí),應(yīng)咨詢國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿、運(yùn)輸部長(zhǎng)和國(guó)土安全部長(zhǎng)，在差分系統(tǒng)方面,運(yùn)輸部從國(guó)防部接受退役的地波緊急網(wǎng)絡(luò),并將它與海岸警衛(wèi)隊(duì)的海上差分GPS站點(diǎn)合并，同時(shí)鼓勵(lì)國(guó)家差分GPS與商務(wù)部的連續(xù)運(yùn)行參考站合并,將國(guó)家差分GPS站點(diǎn)用作星基氣象預(yù)測(cè)。

美國(guó)國(guó)會(huì)鼓勵(lì)總統(tǒng)確保GPS連續(xù)運(yùn)行且覆蓋全球,對(duì)直接用戶不收費(fèi)，總統(tǒng)向商務(wù)部的電信與信息管理局的商務(wù)助理秘書提供明確的指導(dǎo)和充足的資源,確保助理秘書能在國(guó)際上實(shí)現(xiàn)和維持GPS使用的電磁頻譜有效運(yùn)行,防止其受到破壞和干擾。

1993年《聯(lián)邦空間活動(dòng)法》確立了俄羅斯發(fā)展空間活動(dòng)的框架，該法第2條對(duì)空間活動(dòng)下了定義,其中提到空間活動(dòng)包括衛(wèi)星導(dǎo)航。1995年《關(guān)于GLONASS系統(tǒng)用于民事目的執(zhí)行工作法令》首次確認(rèn)俄羅斯政府承諾GLONASS可用于民用領(lǐng)域,同時(shí)建立GLONASS協(xié)調(diào)委員會(huì)。1996年,俄羅斯運(yùn)輸部和聯(lián)邦空間局向ICAO和IMO發(fā)出信函,將向全球用戶提供寬段的GLONASS民用信號(hào)。1999年2月18日發(fā)布了第38-RP號(hào)法令,認(rèn)可GLONASS的軍、民兩用特點(diǎn),吸引外國(guó)投資這一項(xiàng)目,同時(shí)確認(rèn)俄羅斯空間局為GLONASS的一般客戶,并要求它對(duì)GLONASS的運(yùn)行與發(fā)展中有關(guān)民間用戶利益的問題負(fù)責(zé)。2001年8月,俄羅斯政府通過(guò)2002年至2012年“全球?qū)Ш较到y(tǒng)”的聯(lián)邦項(xiàng)目[12]。2007年5月17日,俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令明確GLONASS向國(guó)際社會(huì)提供無(wú)限制的免費(fèi)導(dǎo)航服務(wù)，同時(shí),實(shí)施聯(lián)邦目標(biāo)計(jì)劃“維護(hù)、發(fā)展和使用GLONASS系統(tǒng)”,旨在增強(qiáng)對(duì)民間用戶的導(dǎo)航服務(wù)質(zhì)量,計(jì)劃從2012年至2020年。2009年2月14日,《聯(lián)邦導(dǎo)航活動(dòng)法》生效,這部法律確認(rèn)GLONASS是俄羅斯聯(lián)邦的財(cái)產(chǎn),政府為系統(tǒng)的維護(hù)與發(fā)展提供資金。該法規(guī)定GLONASS由政府行政機(jī)構(gòu)、區(qū)域與地方政府運(yùn)行使用。2010年,政府出臺(tái)一系列決議,通過(guò)安全規(guī)章來(lái)保護(hù)GLONASS的應(yīng)用[13]。

北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行和應(yīng)用管理,由多個(gè)部門共同參與進(jìn)行。國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合成立了中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室,歸口管理國(guó)家衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域有關(guān)工作[4]。盡管衛(wèi)星導(dǎo)航立法還是空白,《中國(guó)的航天》白皮書(2000年版、2006年版與2011年版)卻明確提到了衛(wèi)星導(dǎo)航問題,這些文件總結(jié)了各階段的主要進(jìn)展,計(jì)劃未來(lái)的工作,鼓勵(lì)國(guó)際交流與合作，中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室負(fù)責(zé)制定《北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)發(fā)展報(bào)告》(1.0版、2.0版與2.1版),對(duì)該系統(tǒng)的現(xiàn)狀、發(fā)展、應(yīng)用和國(guó)際交流與合作等方面進(jìn)行詳細(xì)闡述。此外,國(guó)防科工委和國(guó)家發(fā)展改革委于2007年聯(lián)合頒布《關(guān)于促進(jìn)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》,明確了促進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)?；焖侔l(fā)展的政策措施，2012年,科技部印發(fā)《導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》,旨在推進(jìn)導(dǎo)航與位置服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2)混合模式

Galileo的管理是混合模式，計(jì)劃初期,政府部門與私營(yíng)主體都對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé),使風(fēng)險(xiǎn)在二者之間合理分配。Galileo聯(lián)合執(zhí)行體(Galileo Joint Undertaking)就是在此種情況下成立。但在實(shí)踐中,私營(yíng)企業(yè)與政府部門始終無(wú)法在該管理模式上達(dá)成一致。2007 年1 月1 日,歐洲GNSS監(jiān)督局(the European GNSS Supervisory Authority)正式接管了Galileo聯(lián)合執(zhí)行體的所有任務(wù),負(fù)責(zé)維護(hù)歐洲GNSS項(xiàng)目的公共利益,管理和監(jiān)督歐盟衛(wèi)星導(dǎo)航計(jì)劃的資金使用,從而幫助歐盟執(zhí)行委員會(huì)處理任何與衛(wèi)星無(wú)線電導(dǎo)航相關(guān)的事宜[14]。2008年的第683號(hào)條例確定歐盟為Galileo計(jì)劃的所有權(quán)人,歐空局(the European Space Agency)負(fù)責(zé)系統(tǒng)的運(yùn)行工作,委員會(huì)(commission)代表歐盟確保管理的有序進(jìn)行,負(fù)責(zé)處理與安全有關(guān)的所有問題，監(jiān)督局尊重委員會(huì)在計(jì)劃管理方面的地位,并遵守委員會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)方針,確保系統(tǒng)認(rèn)證的安全和Galileo安全中心的運(yùn)行,為系統(tǒng)的商業(yè)化做準(zhǔn)備,以達(dá)到平穩(wěn)運(yùn)行、連續(xù)的服務(wù)供應(yīng)和高度市場(chǎng)化的目標(biāo)。此外,根據(jù)《財(cái)政條例》的規(guī)定,監(jiān)督局應(yīng)該完成委員會(huì)交給它的其他任務(wù),特別是在提升應(yīng)用和服務(wù)方面,確保系統(tǒng)各部分得到合理、適當(dāng)授權(quán)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。

在此基礎(chǔ)上,2012年2月23日,委員會(huì)執(zhí)行“制定一份關(guān)鍵決策點(diǎn)列表評(píng)估Galileo項(xiàng)目中關(guān)于地基中心和站點(diǎn)作為項(xiàng)目發(fā)展和部署部分的實(shí)施情況的決定”。地基站點(diǎn)一方面包括6個(gè)中心和一個(gè)站點(diǎn),另一方面包括四個(gè)系列“遠(yuǎn)程”站點(diǎn),該決定對(duì)這些站點(diǎn)的功能和位置的選擇進(jìn)行了分析，該決定的附件明確了Galileo的安全中心建設(shè)通過(guò)與法國(guó)和英國(guó)簽訂協(xié)議,GNSS服務(wù)中心建設(shè)通過(guò)與西班牙簽訂協(xié)議,搜索與營(yíng)救中心建設(shè)通過(guò)與法國(guó)簽訂協(xié)議,Galileo執(zhí)行中心建設(shè)通過(guò)與相關(guān)的成員國(guó)簽訂協(xié)議，三個(gè)遠(yuǎn)程地基站點(diǎn)通過(guò)歐空局與服務(wù)提供者訂立合同,還有一個(gè)站點(diǎn)是通過(guò)歐空局與服務(wù)提供者簽訂合同,委員會(huì)與服務(wù)提供者簽訂協(xié)議或訂立合同實(shí)現(xiàn)的，Galileo的運(yùn)行者與服務(wù)提供者的關(guān)系將由這些協(xié)議或合同來(lái)調(diào)整。

3 全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的國(guó)際協(xié)調(diào)

衛(wèi)星導(dǎo)航與其他導(dǎo)航系統(tǒng)有許多不同,它的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在:潛在用戶廣泛,他們來(lái)自不同的國(guó)家,受到不同法律和制度的約束;衛(wèi)星導(dǎo)航的信號(hào)來(lái)源多樣,包括GPS、GLONASS、Galileo和北斗,以及地區(qū)增強(qiáng)系統(tǒng)提供的信號(hào);衛(wèi)星導(dǎo)航的基礎(chǔ)設(shè)施分布于全球,無(wú)論是空間部分還是地面部分,對(duì)國(guó)際合作要求高;系統(tǒng)故障對(duì)用戶的影響大于現(xiàn)行的常規(guī)系統(tǒng);用戶與供應(yīng)部分之間的系統(tǒng)綜合與功能分配復(fù)雜，正因?yàn)橄到y(tǒng)的復(fù)雜性,才需要全球范圍的支持和高水準(zhǔn)的國(guó)際合作。

衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國(guó)際合作主要有雙邊合作,信號(hào)提供國(guó)之間,信號(hào)提供國(guó)與使用國(guó)之間進(jìn)行磋商與談判。例如,美國(guó)與歐共體于2004年簽訂《關(guān)于促進(jìn)、提供和使用Galileo和GPS衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的相關(guān)應(yīng)用的協(xié)議》,旨在確保Galileo與GPS的無(wú)線電的兼容與互操作。2013年5月,中國(guó)與斯里蘭卡簽署《關(guān)于在斯里蘭卡及印度洋開展北斗/GNSS(全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng))導(dǎo)航信息服務(wù)代理和合作意向的諒解備忘錄》,兩國(guó)間的聯(lián)合衛(wèi)星電信港項(xiàng)目于2013年底開通使用,從而為我國(guó)提供北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與海洋氣象服務(wù)[15]。

多邊合作是另一種重要的國(guó)際合作形式,主要在國(guó)際組織的框架下進(jìn)行，全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)國(guó)際委員會(huì)(ICG)是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)非正式機(jī)構(gòu),成立于2006年12月，它隸屬于聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)(UNCOPUOS),其目的是促進(jìn)與民用衛(wèi)星定位、導(dǎo)航、授時(shí)和增值服務(wù)有關(guān)的問題及各種全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的兼容和互操作問題的合作與發(fā)展。委員會(huì)下設(shè)一個(gè)供應(yīng)商論壇,由全球提供衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的國(guó)家組成，當(dāng)前的供應(yīng)商包括了四大系統(tǒng)和其他一些計(jì)劃中的增強(qiáng)系統(tǒng)供應(yīng)商[16]，委員會(huì)下設(shè)的四個(gè)工作組的具體職責(zé)是:A組負(fù)責(zé)兼容性和互操作性問題;B組負(fù)責(zé)提高全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)服務(wù)性能問題;C組負(fù)責(zé)信息傳播和能力建設(shè)問題;D組負(fù)責(zé)國(guó)家和區(qū)域有關(guān)機(jī)構(gòu)及相關(guān)國(guó)際組織的協(xié)調(diào)問題[17]。從委員會(huì)的工作內(nèi)容來(lái)看,更多是考慮技術(shù)層面的問題,很少涉及衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的法律問題。

國(guó)際民用航空組織(ICAO)是根據(jù)1944年《芝加哥公約》建立的國(guó)際組織,它隸屬于聯(lián)合國(guó),專門負(fù)責(zé)管理和發(fā)展國(guó)際民航事務(wù),從1947年5月正式成立以來(lái)的六十多年中,對(duì)推動(dòng)國(guó)際民用航空事業(yè)和國(guó)際航空法的發(fā)展,起了積極的作用。國(guó)際民航組織在第28屆法律委員會(huì)上達(dá)成共識(shí):全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)應(yīng)該與《芝加哥公約》、公約的附件以及其他國(guó)際法原則一致[18]。ICAO又通過(guò)了一系列法律文件,如《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施(公約附件十)》、《國(guó)際民航組織關(guān)于CNS/ATM系統(tǒng)的實(shí)施和運(yùn)行的政策聲明》、《關(guān)于全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)服務(wù)的國(guó)家權(quán)利和義務(wù)章程》、指導(dǎo)方針與原則、項(xiàng)目清單、交換信函等[6]。這些文件主要解決GNSS的國(guó)家主權(quán)、普遍使用原則、連續(xù)性、認(rèn)證等問題,雖然也多次對(duì)責(zé)任問題進(jìn)行探討,但是它的職責(zé)范圍限于航空領(lǐng)域,無(wú)法涵蓋衛(wèi)星導(dǎo)航的所有應(yīng)用領(lǐng)域。

此外,在國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)框架下,啟動(dòng)了衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的頻率協(xié)調(diào)工作，主要的衛(wèi)星導(dǎo)航提供國(guó)開展頻率協(xié)調(diào)工作,參與世界無(wú)線電通信大會(huì)及其研究組、工作組會(huì)議，除了這些國(guó)際組織對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航進(jìn)行協(xié)調(diào)外,國(guó)際性的學(xué)術(shù)活動(dòng)也增進(jìn)了各方的交流,主要有國(guó)際衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)會(huì)議、美國(guó)導(dǎo)航協(xié)會(huì)會(huì)議、慕尼黑衛(wèi)星導(dǎo)航峰會(huì)、中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)年會(huì)等。

4 結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用時(shí)出現(xiàn)的國(guó)家主權(quán)、普遍使用、服務(wù)的連續(xù)性與質(zhì)量、認(rèn)證與責(zé)任的問題,美國(guó)、俄羅斯與中國(guó)采用單一的管理模式,即政府集衛(wèi)星導(dǎo)航的所有人、運(yùn)行者和服務(wù)提供者的角色于一身。歐盟則采用混合模式,管理主體包括歐盟及其成員國(guó)、歐空局、歐洲委員會(huì)與私營(yíng)主體。美國(guó)在國(guó)家政策制定與立法方面領(lǐng)先于其他國(guó)家,從GPS投入運(yùn)營(yíng)至今,美國(guó)各部門、機(jī)構(gòu)已出臺(tái)上百部與GPS有關(guān)的政策法規(guī)。相比而言,我國(guó)在北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的立法體系中只有航天政策這一要素,缺乏法律和技術(shù)性規(guī)范文件，因此,我國(guó)應(yīng)加快航天立法的步伐,并積極參與GNSS的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作,包括簽訂雙邊條約、在ICG、ICAO與ITU的框架下進(jìn)行交流與磋商。

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