中國地方財政“同質(zhì)性”問題研究

管永昊 賀伊琦

摘要：我國地方財政存在著較為明顯的同質(zhì)性，這種同質(zhì)性在一定程度上影響了我國各地方公共財政的建設(shè)和財政分權(quán)的有效實現(xiàn)，不利于財政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散，不符合地方財政對居民需求“回應(yīng)性”的要求，成為我國基本公共服務(wù)提供地區(qū)間不均等的傳導(dǎo)器。因此，我國地方財政的這種同質(zhì)性在一定程度上不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，且間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。若要改變財政的同質(zhì)性現(xiàn)狀，應(yīng)將財政活動建立在佘民真實需求表達(dá)的基礎(chǔ)上，使民眾具有真正的決策和監(jiān)督權(quán)力，賦予地方財政更多的管理和立法權(quán)限，發(fā)揮地方財政在改革與創(chuàng)新上的能動性。

關(guān)鍵詞：地方財政；同質(zhì)性；公民需求；公共財政；分權(quán)

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）06-062-06

一、問題的提出

本文所研究的地方財政的“同質(zhì)性”，是指我國各省市之間不僅在財政收入與財政支出上表現(xiàn)出基本相同的構(gòu)成和數(shù)量關(guān)系，且在行為模式上具有趨同的趨勢。地方財政“同質(zhì)性”問題牽涉到財政領(lǐng)域中兩個主要方面，一是公共財政的屬性問題，即作為財政活動主體的地方財政是否真正實現(xiàn)了“公共財政”；二是財政分權(quán)問題，即是否真正實現(xiàn)了分稅制的財政管理體制。

根據(jù)公共財政理論，政府（財政）是以滿足公共需求，為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而存在的，各個地方之間公民的需求一般會存在一定程度的差異，因此，各個地方所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也應(yīng)有所不同，這樣才符合“公共財政”的要求。在財政分權(quán)方面，Tiebout認(rèn)為，地方政府間的競爭類似于廠商間為了消費者而展開的競爭，居民使用“以腳投票”的機(jī)制決定地方公共產(chǎn)品的有效提供水平。其核心在于居民偏好真實表達(dá)后，在享受地方政府提供公共服務(wù)所獲得的收益與其所承擔(dān)的公共服務(wù)的成本——稅收之間的對比。此模型的前提之一是各地方（社區(qū)）之間無論是在公共服務(wù)提供的數(shù)量和種類方面，還是在稅收的多寡等方面，均存在著較大的區(qū)別，否則居民無需耗費成本進(jìn)行“以腳投票”。這種區(qū)別的根源在于各地方之間居民的真實需求存在較大差異，因此，地方之間在財政收入與支出結(jié)構(gòu)方面均應(yīng)具有一定的差異。若地方財政之間存在較為明顯的同質(zhì)性，會在一定程度上影響公共財政和分權(quán)的有效實現(xiàn)。

然而，中外學(xué)者的研究表明，地方財政在支出結(jié)構(gòu)上具有一定的趨同性。Garrett和Rhine的研究表明，美國各州在財政收入和財政支出上顯現(xiàn)出趨同趨勢；相對于財政收入，支出的趨同速度更快。Geyst認(rèn)為選民更關(guān)注政府政策的性價比，因此，執(zhí)政者為了使本地區(qū)與相鄰地區(qū)財政政策性價比更為接近，而進(jìn)行模仿和策略互補(bǔ)。關(guān)于地方政府職能同構(gòu)問題，我國學(xué)者也提出了批評，如蔡玉勝等，但大多數(shù)研究仍停留于經(jīng)驗性的質(zhì)性描述，而缺乏以翔實數(shù)據(jù)進(jìn)行的深入研究。量化研究主要存在于對地方財政支出趨同性及地方財政支出競爭的實證研究方面。鄭曉玲為描述財政支出競爭的存在，采用東部地區(qū)和西部地區(qū)各五個代表性省份的數(shù)據(jù)，分析了它們在財政支出結(jié)構(gòu)上的相似性。傅勇、張晏認(rèn)為“中國式分權(quán)”下地方政府之間的競爭源于明確的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，從而導(dǎo)致了地方財政支出結(jié)構(gòu)普遍的經(jīng)濟(jì)性偏向。蹤家峰、范偉賢利用空間計量經(jīng)濟(jì)方法，通過分析28個省份1994～2005年的財政支出數(shù)據(jù)，對中國地方財政支出的趨同性進(jìn)行了實證研究，結(jié)果表明，我國地方財政支出具有明顯的趨同性和空間相關(guān)性，其可能與地方政府在公務(wù)消費、公務(wù)員福利等方面相互“攀比”和在經(jīng)濟(jì)、投資等領(lǐng)域相互“競爭”有關(guān)。伍文中計算了1995～2006年的財政支出和收入的差異系數(shù)，認(rèn)為同級地方政府之間的攀比和效仿，演化成為政府間財政支出的公開競爭行為。伍文中的另一份實證研究也表明，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨同是源于財政支出行為的趨同性，即相鄰地區(qū)的財政支出競爭會影響到本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對地方財政支出結(jié)構(gòu)趨同的研究已做出了一定貢獻(xiàn)，但主要集中于財政支出的趨同性研究，而對于財政收入趨同問題的研究卻較少；對于財政支出趨同的實證分析，體現(xiàn)了地方財政支出在“數(shù)”上的相似性，并將其原因歸結(jié)為攀比和模仿等，未深入研究這種相似性背后地方財政行為在“質(zhì)”上的趨同性；同時，沒有深入分析地方財政同質(zhì)性對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。本文將在已有研究的基礎(chǔ)上對這些問題進(jìn)行深入地探討。

二、地方財政同質(zhì)性的實證檢驗

財政無外乎收與支，對地方財政同質(zhì)性的研究，也需要從財政收入和財政支出兩個方面進(jìn)行分析。因為，同質(zhì)性所要檢驗的主要是財政公共性問題和分權(quán)問題，1994年我國進(jìn)行了分稅制財政管理體制改革，而1998年，時任副總理李嵐清在全國財政會議上的講話一般被認(rèn)為是公共財政實施的官方標(biāo)志，因此，本文采用我國大陸地區(qū)31個省市1998～2010年的數(shù)據(jù)對地方財政同質(zhì)性問題進(jìn)行實證分析。

1.地方財政收入的同質(zhì)性

稅收的直接來源是計稅依據(jù)，稅收的最終出處是稅基，因此，理論上說，一個地方的稅收結(jié)構(gòu)主要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)利潤率增加、個人收入水平提高等。目前，稅收是我國各級財政預(yù)算內(nèi)收入的主體部分，而增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅則是稅收收入的主體稅種。對于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)利潤水平和個人收入水平等會存在較大的區(qū)別。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，服務(wù)業(yè)所占的比重會越來越高，與其對應(yīng)的營業(yè)稅所占的比重應(yīng)該越來越大；企業(yè)利潤水平和個人收入水平也會較經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更高，因此，企業(yè)所得稅與個人所得稅所占的比重應(yīng)該越來越大。即各省市之間的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅所占比重的增加不應(yīng)該呈線性關(guān)系。但事實并非如此。公式（1）為我國用來統(tǒng)計地方財政收入的常用公式，即：

R總=R_增值稅+R_{營業(yè)稅}+R_{企業(yè)所得稅}+R_{個人所得稅}+ε （1）

由于這個公式可以看作是一個恒等式，因此，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中常見的問題，如共線性、自相關(guān)和缺少重要變量等問題，在此方程中不會存在。但此方程也因此而存在一個很大的缺陷，即作為一個恒等式，此方程中各項解釋變量的系數(shù)都為1，不需要進(jìn)行相關(guān)系數(shù)的回歸檢驗。因此，本文將方程各項變量進(jìn)行一階差分，新指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義即為各項變量的年增長率，并且，一階差分可以消除初始數(shù)據(jù)的不平穩(wěn)，能夠保證新指標(biāo)數(shù)據(jù)的平滑性。因此，模型可變形為：

△R_總=△R_增值稅+△R_{營業(yè)稅}+△R_{企業(yè)所得稅}+△R_{個人所得稅}+ε （2）

本文選取1998～2010年大陸地區(qū)31個省市的財政收入數(shù)據(jù)，并使用Eviews6軟件，計算結(jié)果如下所示：

△R_總=0.260996△R_增值稅+0.553933△R_{營業(yè)稅}+0.051610△R_{個人所得稅} （3）

（0.0000） （0.0000） （0.0000） （0.0129）

t=9.44068 t=26.29598 t=9.031618 t=2.497990

R²=0.760851 F=390.2634 P=0，000000 D.W.=2.015495

從式（3）中可以看出，模型的擬合優(yōu)度較高，解釋能力較強(qiáng)，各變量系數(shù)均能在95%的置信區(qū)間內(nèi)通過檢驗。從其所顯示的系數(shù)關(guān)系上可以發(fā)現(xiàn)，各地財政收入決算數(shù)與增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅具有正相關(guān)關(guān)系。在財政收入的增長中，各地同一稅種的增長對財政收入增長的貢獻(xiàn)率大致相同，即各地財政收入每增長1個單位，大約都是包含了0.26個單位增值稅的增長、0.55個單位營業(yè)稅的增長、0.11個單位企業(yè)所得稅的增長和0.05個單位個人所得稅的增長。沒有如以上理論分析中所表明的那樣因各地之間不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素而表現(xiàn)出不同的增長態(tài)勢。

2.地方財政支出的同質(zhì)性

對地方財政支出同質(zhì)性的實證研究，在數(shù)據(jù)的選取方面存在著一定問題，因為，我國財政部門在2007年進(jìn)行了政府收支分類改革，對于預(yù)算科目進(jìn)行了較大的調(diào)整，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出等并未在2007年的新預(yù)算科目體系中單獨體現(xiàn)，雖然新舊科目之間可以進(jìn)行對比，但在公開的財政統(tǒng)計資料中只能發(fā)現(xiàn)部分科目的配對關(guān)系，難以對2007年及之后的財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)按照2006年及之前的預(yù)算科目進(jìn)行重新統(tǒng)計。因此，2006年及之前的財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)和2007年及之后的財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間不具有可比性。因此，不能直接用1998～2010年的數(shù)據(jù)進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析，而必須將數(shù)據(jù)劃分為兩階段，即1998～2006年和2007～2010年分別進(jìn)行分析。在2006年及之前的預(yù)算科目中，政府所提供的各項公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要分為三大部分，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、基本公共服務(wù)支出和行政管理支出。選取1998～2006年各省的數(shù)據(jù)，使用Eviews6軟件，計算結(jié)果如式（4）所示：

△G_總=0.1772247△G_{經(jīng)濟(jì)}+0.325182△G_服務(wù)+0.44176△G_行政 （4）

（0.0000） （0.0000） （0.0000）

t=21.16378 t=16.51229 t=21.02652

R²=0.954819 F=2588.843 P=0.000000 D.W.=1.963819

從2007年開始，我國財政預(yù)算科目進(jìn)行了調(diào)整，主要分為一般公共服務(wù)、基本公共服務(wù)（主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)）和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（主要包括科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、文化體育與傳媒、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和交通運(yùn)輸?shù)龋?。選取2007～2010年各省的財政支出決算數(shù)、一般公共服務(wù)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支出數(shù)，使用Eviews6軟件，計算結(jié)果如式（5）所示：

△G總=0.106551△G_{一般公共服務(wù)}+0.733054△G_{基本公共服務(wù)}+0.179334△G_{經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展} （5）

（0.0081） （0.0000） （0.0000）

t=2.709367 t=27.68734 t=11.64059

R²=0.956158 F=981.4226 P=0.000000 D.W.=2.392542

從式（4）和式（5）中可以看出，模型的擬合優(yōu)度很高，解釋能力較強(qiáng)。從其所顯示的系數(shù)關(guān)系上，可以發(fā)現(xiàn)，各地財政支出決算數(shù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和行政管理支出數(shù)（或稱一般公共服務(wù)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支出數(shù)）都具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，這說明各地之間的財政支出結(jié)構(gòu)具有高度的相似性。無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族構(gòu)成、風(fēng)俗習(xí)慣等方面存在如何的不同，在財政支出的增長中，各地同一類支出項目的增長對財政支出增長的貢獻(xiàn)率大致相同。

從以上對我國大陸地區(qū)31個省市地方財政收入和支出的面板數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國地方財政存在著較為明顯的同質(zhì)性。事實上，我國各省市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域特點、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源狀況、民族構(gòu)成等方面都存在著較大差別，因此，這種同質(zhì)性不是由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r決定的，而是由上級的計劃和指標(biāo)決定的。這說明，各省市雖然在提供公共產(chǎn)品等方面取得了一定的公共性改革成效，但還沒有完全脫離“計劃財政”的桎梏，與“公共財政”的要求還有一定距離。

三、地方財政同質(zhì)性引發(fā)的問題

從財政自身來看，地方財政的同質(zhì)性影響了地方財政以及財政整體的活力或自主能動性，不利于財政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散，不符合地方財政對居民需求“回應(yīng)性”的要求，而且也成為地方財政間不合理競爭的誘因之一，損害了財政稅收活動的法律性和威信；從社會發(fā)展來看，地方財政的同質(zhì)性成為我國基本公共服務(wù)提供地區(qū)間不均等的傳導(dǎo)器；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，地方財政的同質(zhì)性不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，且間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

1.不利于財政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散。自熊彼特提出“創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本推動力量”的觀點以來，創(chuàng)新這一概念被廣泛地用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多方面。財政實務(wù)部門和理論界也經(jīng)常提出“創(chuàng)新”之詞、推出“創(chuàng)新”之舉，貫徹“與時俱進(jìn)”的精神。然而，地方財政的同質(zhì)性，即各省市政府在財政收入和財政支出方面以基本類似的結(jié)構(gòu)對本地區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，中央政府以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方式對各省級財政進(jìn)行管理，導(dǎo)致財政管理體制僵化、管理方法單一，非常不利于財政管理的創(chuàng)新。同時，地方財政同質(zhì)性所反映出來的自上而下的管理體制也被推廣到財政創(chuàng)新活動上，在我國，地方性的財政創(chuàng)新為數(shù)較少，其中較有影響的就更少了。即使一些優(yōu)秀的做法，如廣東的“陽光財政”、神木的“全民免費醫(yī)療”等具有重要意義的創(chuàng)新改革，在全國也幾乎沒有引起較大的震動，更未被其它省市及各級地方政府參考、仿效。目前，財政依然主要采用自上而下的創(chuàng)新路徑：先試點，再推廣。雖然，這種創(chuàng)新路徑在多次的改革中發(fā)揮了重要作用，但顯而易見，這種創(chuàng)新的擴(kuò)散速度很慢：人民的需求種類以級數(shù)的方式增加，而政府財政收入、支出的內(nèi)容及管理方式卻以很小的幅度變革（甚至達(dá)不到以倍數(shù)增加），這顯然不能解決“人民群眾日益增長的物質(zhì)、文化需求”與“相對落后的財政管理方式”之間的矛盾。

2.不符合地方財政“回應(yīng)性”的要求。如果以行政管理支出代表政府中官僚機(jī)構(gòu)和人員的意愿和需求，基本公共服務(wù)支出代表民眾的意愿和需求，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出代表官僚與民眾的共同意愿，則地區(qū)之間財政支出結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性實際上說明了地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時，廣泛的以政府的意愿為主導(dǎo)，或者說是政府主導(dǎo)供給型而不是公民需求型的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供模式?，F(xiàn)代公共財政的核心就是要滿足社會公共需求，如果政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與居民需求差距較大，不能有效反應(yīng)居民的實際需求，自然就更難以體現(xiàn)快速響應(yīng)、差別服務(wù)的現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的要求。

3.成為地方財政間不合理競爭的誘因。按照系統(tǒng)科學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，如果子系統(tǒng)完全無差異，競爭就會極為激烈和殘酷，自然界中的不同物種就會形成多樣性的、相互制衡的、可以發(fā)展的系統(tǒng)關(guān)系，而單一物種之間則會產(chǎn)生大量的所謂內(nèi)耗，其演化常常是退化大于進(jìn)化。對于地方財政來說，也具有類似的情形。地方政府的財政收支內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與管理方式的趨同性，導(dǎo)致了地方財政的單一性，資源消耗、資金來源、信息途徑和管理技術(shù)等趨于一致，因而，形成“跑部錢進(jìn)”和地方財政稅收之間的惡性競爭局面。

4.損害財政稅收活動的法律性和威信。地方財政的同質(zhì)性很大程度上源自計劃管理方式的延續(xù)，主要表現(xiàn)在：（1）在收入上，國家稅務(wù)總局對各省的國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別下達(dá)稅收任務(wù)，而這種任務(wù)與計劃主要是在上年收入基數(shù)上增加的，與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不完全相關(guān)?；蛘哒f，由于這種計劃是逐年遞增的，即使與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，也主要是與現(xiàn)在計劃可追溯到的初始制定年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，此后很少根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行大的調(diào)整。同時，由于國稅和地稅分別征收增值稅和營業(yè)稅，企業(yè)所得稅主要由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，個人所得稅主要由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，國家稅務(wù)總局也很難按照各省市具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素分稅種制定科學(xué)、合理的計劃指標(biāo)。（2）在支出上，這種“同質(zhì)性”很大程度上是財政部門進(jìn)行定額化管理的結(jié)果。雖然各省市的財政預(yù)算是由各省市的人大常委會批準(zhǔn)的，不是由中央統(tǒng)一決策，但是，由于財政部不僅規(guī)定了預(yù)算科目，而且對各預(yù)算科目的定額（限額）也進(jìn)行了規(guī)定，因此，各省市財政部門在編制預(yù)算時，為避免違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，都會在規(guī)定的限額內(nèi)填報，最終形成的決算數(shù)自然在構(gòu)成和數(shù)量上都是雷同的。因此，在實際操作中，就會出現(xiàn)一些以指標(biāo)為目的的不合理活動，如在收入方面，年末某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在完成稅收任務(wù)后，會與一些大企業(yè)商量讓其隱瞞收入，下期再納稅；而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則出現(xiàn)“寅吃卯糧”的狀況。這種狀況使納稅人產(chǎn)生了稅法無足輕重的錯覺，不利于引導(dǎo)納稅人依法納稅，也使廣大公民對于政府財政支出的合法性產(chǎn)生較大的疑問。

5.成為我國地區(qū)間基本公共服務(wù)不均等的傳導(dǎo)器。各地之間的財力差異本身并不會直接導(dǎo)致基本公共服務(wù)的不均等，如果各地在基本公共服務(wù)方面有最低額度的限制，各地之間的基本公共服務(wù)不會產(chǎn)生過大的差距。但在我國，各地之間在職能方面具有很強(qiáng)的“同質(zhì)性”，因而，在財政支出的結(jié)構(gòu)上具有很大的相似性，從而使各地之間的財力差異演變?yōu)榛竟卜?wù)提供上的差距。因為這種同質(zhì)性的出現(xiàn)，使基本公共服務(wù)和地方財力形成了固定的數(shù)量關(guān)系，當(dāng)各地方政府基本公共服務(wù)支出在其財政決算支出中比例相同時，地方財力也就成了基本公共服務(wù)支出的決定性因素。因此，地區(qū)之間財政支出結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性也就成為地區(qū)間財力差異轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)提供不均等的重要原因。

6.不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從更深一層思考，地方財政的“同質(zhì)性”，無論是收入還是支出，都反映了地區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的趨同性，即通常所說的“大而全”和“小而全”的問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化是我國進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體目標(biāo)和方向，如何合理利用各地的經(jīng)濟(jì)、社會、資源等優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是當(dāng)前轉(zhuǎn)型期政府的重要職責(zé)之一。作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策之一的財政，本該發(fā)揮重要的作用，但“同質(zhì)性”的地方財政收入或支出卻表明，財政即使沒有成為一種阻礙力量，也至少沒有發(fā)揮積極的作用。

7.間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。稅收收入的計劃性，使各地稅務(wù)部門的稅收征收活動以國家稅務(wù)總局下達(dá)的計劃指標(biāo)為標(biāo)桿，首先要保證完成稅收任務(wù)，但在任務(wù)完成后，一般不愿意再多征，否則可能會增加下年的基數(shù)，加重自己的任務(wù)。因此，正是由于稅收任務(wù)并不和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接掛鉤，那些完成稅收任務(wù)較為輕松的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門，就會出臺一些臨時性的優(yōu)惠政策，如在允許的范圍內(nèi)適當(dāng)提高營業(yè)稅的起征點，甚至在稅收征收中對一些小商販忽略不計，而對于較大規(guī)模的企業(yè)，稅務(wù)部門會和其“商量”，讓其在下一年度再交。這種做法實際上是一種“藏富于民”的做法，或者說是一種減稅政策，個體工商戶和小企業(yè)會獲得直接減免，而大企業(yè)也可獲得稅款的時間價值，相當(dāng)于獲得一筆無息貸款。減稅作為擴(kuò)張性財政政策的手段之一，會增加居民和企業(yè)的可支配收入，從而刺激需求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長。但對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，要完成逐年增加的稅收任務(wù)，不僅難以有減免稅的稅收優(yōu)惠政策，甚至還要動腦筋“挖潛力”，做到“應(yīng)收盡收”，對于居民、企業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，無疑是較大的負(fù)擔(dān)。這種局面導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距越來越大，加劇地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

四、改變地方財政同質(zhì)性的政策建議

若要改變財政的同質(zhì)性現(xiàn)狀，就必須以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，依照公共財政和分權(quán)的要求，將財政活動建立在公民真實需求表達(dá)的基礎(chǔ)上，使民眾具有真正的決策和監(jiān)督權(quán)力，賦予地方財政更多的管理和立法權(quán)限，發(fā)揮地方財政在改革與創(chuàng)新上的能動性。

1.建立公民需求導(dǎo)向的財政支出決策機(jī)制

從公式（2）和公式（3）的對比可以看出，從2008年開始，基本公共服務(wù)支出的增長在地方財政支出的增長中所占的比重大幅增加。原因主要在于，2006年中央政府提出了“基本公共服務(wù)均等化”要求，此后，各地政府均加大了對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面的投人。對于中央政府出臺的各項政策，地方政府的財力保障措施比較得力。從這個意義上說，“基本公共服務(wù)均等化”和“民生財政”的政策得到了較好的貫徹，也較好地體現(xiàn)了“公共財政”所要求的“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。但是，這并沒有改變地方政府依然是以“貫徹”、“落實”中央政府的政策意圖為主，并沒有體現(xiàn)本地居民對“公共產(chǎn)品和服務(wù)提供”的需求。現(xiàn)代公共財政的核心就是要滿足社會公共需要，因此，首先必須以公民需求為導(dǎo)向，改變政府主導(dǎo)供給型的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供模式，以優(yōu)化地方政府的職能結(jié)構(gòu)，消除地方財政同質(zhì)性的不利影響。

2.改革現(xiàn)行政績考核機(jī)制，擴(kuò)大民眾的直接監(jiān)督權(quán)

現(xiàn)行的政績考核機(jī)制，（1）是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入為導(dǎo)向的，GDP的增長和財政收入的足額、按時入庫是兩個主要指標(biāo)；（2）是以數(shù)量型管理為主，各種指標(biāo)最后都是以完成數(shù)量為考核標(biāo)準(zhǔn)的，質(zhì)量如何并沒有很好的衡量標(biāo)準(zhǔn)；而這正是源于（3）自上而下式的考核管理方式。最能夠有效評判公共產(chǎn)品提供質(zhì)量的居民卻缺乏考核和監(jiān)督的權(quán)力，只能作為被動的承受者。即使有地方各級人民代表大會的存在，但由于信息在傳遞過程中的漏損，人大代表個人與居民個體之間的判斷可能不一致等各方面的原因，這種層層選舉出來的人大代表的偏好與居民真實偏好顯示之間會存在著一定的差距。因此，必須加強(qiáng)居民的直接決策和監(jiān)督權(quán)，目前，至少要做到在提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)之前，要舉辦有各領(lǐng)域、各階層居民直接參與的聽證會，在實施過程中由人大組織有部分居民參與的團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮直接監(jiān)督和參與決策的作用。

3.賦予地方政府更多的財政、稅收管理與立法權(quán)限

應(yīng)賦予地方政府更多的財政管理權(quán)，目前可以對各預(yù)算科目的限額進(jìn)行調(diào)整，使其具有更大的彈性。從長期來看，應(yīng)使各地方政府可以根據(jù)自身的環(huán)境、條件等因素選擇合理的職能與相應(yīng)的支出責(zé)任，但必須建立在公民充分表達(dá)意愿和行使公共選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)的實質(zhì)并不在于僅僅是給地方政府征稅的權(quán)力，而更重要的是在于促進(jìn)公民在立法中的積極參與，從而體現(xiàn)稅收法定的實質(zhì)精神，即限制和監(jiān)督地方政府在征集和使用收入時的權(quán)利濫用，從而在賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)的同時，實現(xiàn)中央集中稅權(quán)防止地方濫用稅權(quán)的目的。因為，若立法統(tǒng)一由中央政府制定，則真正有效體現(xiàn)稅收法定實質(zhì)精神的只能是范圍遍及全國的稅收要素，對于地方性較為明顯的稅收要素則難以有效表達(dá)或者以折中的方式出現(xiàn)，難以使地方居民將稅收與個人享受的公共服務(wù)的收益對應(yīng)起來，從而導(dǎo)致居民的真實偏好不能顯示，缺乏監(jiān)督地方政府行為的動力。因此，一方面，應(yīng)增加居民的決策權(quán)，使居民的利益主張得以最大體現(xiàn)；另一方面，賦予各地方政府在規(guī)定的稅收立法權(quán)內(nèi)，行使地方稅稅種的開征與停征、稅率與征稅對象的確定、主體稅種的權(quán)力等。

4.鼓勵地方財政進(jìn)行財政管理方式的創(chuàng)新

地方財政是財政管理活動創(chuàng)新的主體力量，中央政府的財政部門所涉及的事項與地方各級財政所涉及的事項，在時間周期、資金額度、面臨的約束、與相關(guān)部門的關(guān)系等方面均存在很大的差異，而各地方財政之間也存在較大的區(qū)別，自上而下式的創(chuàng)新路徑并不適合于我國地域遼闊、風(fēng)俗人情等迥異的特點，很難想象中央政府財政部門可以為各地方財政都制定出適合的財政活動內(nèi)容與管理方式。而地方財政直接面對廣大的居民，更有必要、也有條件根據(jù)居民實際需求及時創(chuàng)新財政活動的內(nèi)容與管理方式。

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