歐美鐵路安全管理模式的分析及啟示

張 鵬，劉敬輝，呂 峰，李曉宇

（1. 中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 鐵道科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081；2. 中國(guó)鐵路總公司安全監(jiān)督管理局，北京 100844）

隨著我國(guó)鐵路建設(shè)的快速發(fā)展，鐵路路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，至 2013 年底我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程已經(jīng)突破 10 萬 km，鐵路已經(jīng)成為人們生活中必不可少的出行方式，鐵路運(yùn)輸安全與人民生命財(cái)產(chǎn)安全的緊密性越來越突顯。隨著高速鐵路、重載鐵路的建設(shè)發(fā)展，大量高新技術(shù)被應(yīng)用于機(jī)械工程、電氣工程、電子科學(xué)、材料科學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)及控制論等各個(gè)方面[1]。新技術(shù)、新裝備的采用，在加速我國(guó)鐵路技術(shù)裝備現(xiàn)代化水平的同時(shí)，由于相關(guān)系統(tǒng)技術(shù)要求和系統(tǒng)接口更加復(fù)雜，不斷增加了這些技術(shù)運(yùn)用操作的精確性和維護(hù)工作的復(fù)雜性，對(duì)鐵路整體安全管理水平要求大大提高[2-3]。因此，研究國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路運(yùn)營(yíng)安全管理方法和模式，可以為提升我國(guó)鐵路安全管理方法和水平提供借鑒。

1 歐洲鐵路

1.1 安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系起源及發(fā)展過程

歐洲國(guó)家為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力而結(jié)成歐洲聯(lián)盟，并建立了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的共同市場(chǎng)。為了建立鐵路運(yùn)輸服務(wù)的統(tǒng)一市場(chǎng)，1991 年，歐洲理事會(huì)發(fā)布?xì)W洲鐵路共同體 91/440/EEC 指令，實(shí)施泛歐高速鐵路網(wǎng)計(jì)劃。泛歐高速鐵路網(wǎng)統(tǒng)一大市場(chǎng)有4 個(gè)基本目標(biāo)，即商品自由流通、人員自由流動(dòng)、服務(wù)自由提供、資本自由流通。另外，建立泛歐高速鐵路網(wǎng)還有減緩泛歐公路網(wǎng)壓力的目的。1996年，歐盟發(fā)布 96/48/EC 泛歐高速鐵路互通性指令，基本要求包括安全性、可靠性和有效性，健康要求、環(huán)境保護(hù)及技術(shù)兼容性。

根據(jù) 96/48/EC 指令要求，2001 年歐盟在其第5 批框架計(jì)劃項(xiàng)目中設(shè)立了“鐵路安全管理”項(xiàng)目的研究，研究?jī)?nèi)容主要包括：①歐洲其他行業(yè)如航空、海運(yùn)、核工業(yè)等安全管理體系 ( Safety Management System，SMS ) 的比較及其在鐵路的應(yīng)用研究；②建立統(tǒng)一、通用的運(yùn)營(yíng)安全性能標(biāo)準(zhǔn)；③安全管理體系在安全目標(biāo)(安全等級(jí))的計(jì)劃和執(zhí)行情況，以確保安全策略的實(shí)施并監(jiān)控其有效性；④提出安全評(píng)估和降低危害措施的協(xié)調(diào)框架；⑤實(shí)施歐盟鐵路安全指令，為高速鐵路和常規(guī)鐵路定義互聯(lián)運(yùn)營(yíng)需求。該研究項(xiàng)目于 2003 年完成，其主要成果應(yīng)用于 2004/49/EC 法令。這項(xiàng)法令要求所有基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和所有鐵路企事業(yè)提交全面的文件，證明其已經(jīng)建立起安全管理體系，而且該體系被本國(guó)的安全機(jī)構(gòu)所批準(zhǔn)。

1.2 鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系架構(gòu)

在歐盟框架下，歐盟各成員國(guó)鐵路安全管理體系主要涉及 4 個(gè)不同角色，即基礎(chǔ)設(shè)施管理公司、鐵路運(yùn)營(yíng)商、獨(dú)立第三方檢查評(píng)估機(jī)構(gòu)、代表政府管理的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中基礎(chǔ)設(shè)施管理公司、鐵路運(yùn)營(yíng)商是鐵路安全管理體系的建立者。歐洲鐵路安全管理體系各相關(guān)方關(guān)系示意圖如圖 1 所示。

圖1 歐洲鐵路安全管理體系各相關(guān)方關(guān)系示意圖

（1）基礎(chǔ)設(shè)施管理公司 ( Infrastructure Manager，IM ) 和鐵路運(yùn)營(yíng)商 ( Railway Undertaking，RU )。根據(jù)《 鐵路安全指令 》( 2004/49/EC ) 的規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施管理公司由 91/440/EEC 指令第 3 條定義，是指任何負(fù)責(zé)建立和維護(hù)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施一部分的實(shí)體或企業(yè)。鐵路運(yùn)營(yíng)商由 2001/14/EC 指令規(guī)定，是指鐵路企業(yè)，以及任何其他公有或私有企業(yè)。鐵路企業(yè)活動(dòng)是通過鐵路提供貨物和/或旅客運(yùn)輸，該鐵路企業(yè)必須確保具有可以用于運(yùn)輸?shù)能囕v，而且還包括僅提供車輛的相關(guān)企業(yè)。按照歐盟鐵路安全管理體系要求，基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和運(yùn)營(yíng)商應(yīng)按照法律法規(guī)要求建立安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并基于全生命周期實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析和控制。為取得政府安全管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)證和批準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施管理公司/鐵路運(yùn)營(yíng)商必須將建立安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的程序和計(jì)劃安排以文檔的方式記錄，以便由第三方機(jī)構(gòu)繼續(xù)安全評(píng)估和檢查，以及接受后期的安全監(jiān)督等。

（2）獨(dú)立第三方檢查評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)歐盟相關(guān)法律法規(guī)要求檢查建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析、控制情況，以及檢查建設(shè)單位安全管理體系證明文件，必要時(shí)參與項(xiàng)目產(chǎn)品測(cè)試或工程試驗(yàn)。獨(dú)立第三方檢查評(píng)估機(jī)構(gòu)主要通過對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)記錄及報(bào)告、試驗(yàn)驗(yàn)證文件、安全性證明等進(jìn)行評(píng)估檢查，以保障項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。為保證獨(dú)立第三方評(píng)估的客觀性、獨(dú)立性，獨(dú)立第三方檢查評(píng)估人員不能作為項(xiàng)目咨詢顧問，也不執(zhí)行諸如安全工程師的工作任務(wù)。評(píng)估結(jié)論由獨(dú)立第三方檢查評(píng)估機(jī)構(gòu)提出書面報(bào)告，供鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)安全認(rèn)證和批準(zhǔn)參閱，使其作出正確決策。由于歐洲鐵路互聯(lián)互通的要求，獨(dú)立第三方檢查評(píng)估機(jī)構(gòu)必須具備歐盟授權(quán)的資質(zhì)。

（3）成員國(guó)國(guó)家安全監(jiān)管機(jī)構(gòu) ( National Safety Authorities，NSAs )。歐盟法律規(guī)定所有成員國(guó)都應(yīng)設(shè)立國(guó)家安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以是負(fù)責(zé)運(yùn)輸事務(wù)的部門，在其組織、法律結(jié)構(gòu)及決策方面與鐵路運(yùn)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施管理，以及設(shè)備設(shè)施的申請(qǐng)和采購實(shí)體分開獨(dú)立。根據(jù)法律要求，國(guó)家安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不直接對(duì)安全負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)旨在提供國(guó)家立法框架，根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)論授權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和運(yùn)營(yíng)商的資質(zhì)，并監(jiān)督檢查其按照規(guī)定開展相關(guān)活動(dòng)。

1.3 歐盟鐵路的安全管理理念

歐盟鐵路對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的管理主要基于“合理可行條件下最低風(fēng)險(xiǎn)”(As Low As Reasonably Practicable，ALARP ) 原則，其主要思想是盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)[4-5]。

ALARP 原則主要基于如下風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分：①風(fēng)險(xiǎn)很高，不能接受；②風(fēng)險(xiǎn)很低，可以忽略；③介于以上 2 種級(jí)別之間的風(fēng)險(xiǎn)，可以采取適當(dāng)?shù)?、可行的、合理成本下的方法將其降到可以接受的程度。ALARP 原則及其風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別示意圖如圖 2 所示。

ALARP 原則框架強(qiáng)調(diào)了以下關(guān)鍵理念：圖 2中的上邊界表示風(fēng)險(xiǎn)很高，風(fēng)險(xiǎn)水平不可容忍。如果其風(fēng)險(xiǎn)水平不能降低到這條邊界以下，則必須對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)以降低風(fēng)險(xiǎn)。圖 2 中的下邊界定義了能夠被廣泛接受的區(qū)域，可以認(rèn)為其中的風(fēng)險(xiǎn)水平是相當(dāng)?shù)偷?，可以忽略。上邊界和下邊界之間的區(qū)域統(tǒng)稱做為 ALARP 區(qū)域，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)如果處于這個(gè)區(qū)域，不能僅僅進(jìn)行分析并證明風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別存在于ALARP 區(qū)域，必須根據(jù)實(shí)際盡可能采取降低風(fēng)險(xiǎn)措施并證明風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的等級(jí)。

ALARP 原則是目前歐洲比較常用的風(fēng)險(xiǎn)可接受標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)得到鐵路安全管理體系中各方共同認(rèn)可和遵守，通過該原則的推行和實(shí)施，各相關(guān)方按照各自分工達(dá)到將風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受水平的目的。

2 美國(guó)鐵路

2.1 美國(guó)鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)管理的起源和發(fā)展

風(fēng)險(xiǎn)管理的理念很早就在美國(guó)出現(xiàn)。1929—1933 年美國(guó)陷入戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)危機(jī)，促使保險(xiǎn)行業(yè)的管理者開始采取措施來消除、控制風(fēng)險(xiǎn)。1931 年，美國(guó)管理協(xié)會(huì)保險(xiǎn)部首先提出了風(fēng)險(xiǎn)管理的概念。其后，美國(guó)企業(yè)界發(fā)生的 2 件大事對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展起到促進(jìn)作用：其一為美國(guó)通用汽車公司的自動(dòng)變速裝置廠引發(fā)火災(zāi)，造成巨額經(jīng)濟(jì)損失；其二為美國(guó)鋼鐵行業(yè)因團(tuán)體人身保險(xiǎn)福利問題誘發(fā)長(zhǎng)達(dá)半年的工人罷工，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來了難以估量的損失。事件發(fā)生以后，風(fēng)險(xiǎn)管理在各行業(yè)得以迅速推廣。1962 年，美國(guó)空軍第一次提出了“彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)安全工程”，制定了“武器系統(tǒng)安全標(biāo)準(zhǔn)”，并發(fā)展為美軍方標(biāo)準(zhǔn) MIL-STD-882B“系統(tǒng)安全程序要求”。MIL-STD-822 系列安全標(biāo)準(zhǔn)從開始實(shí)施就對(duì)世界安全領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大影響，不但美國(guó)國(guó)內(nèi)包括鐵路在內(nèi)的其他行業(yè)引用，同時(shí)迅速為歐洲和日本等國(guó)家引進(jìn)使用。

圖2 ALARP 原則及其風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別示意圖

美國(guó)是世界上修建鐵路最早的國(guó)家之一，盡管經(jīng)歷了從鼎盛到衰落的過程，目前其仍然擁有鐵路超過 40 萬 km，主要以貨物運(yùn)輸為主，旅客運(yùn)輸比重極小。美國(guó)鐵路早期沒有法律或法規(guī)要求必須采用基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理，但是部分鐵路運(yùn)營(yíng)公司出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮安排專門人員對(duì)自身進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并以此為依據(jù)采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制措施，其依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要參考美軍方 MIL-STD-882B 系列標(biāo)準(zhǔn)。2008 年，美國(guó)以國(guó)會(huì)法律的形式頒布“國(guó)會(huì)法律 2008 —— 鐵路安全提高法規(guī)”，其中規(guī)定，安全保障應(yīng)采用基于風(fēng)險(xiǎn)管理的方法。

2.2 美國(guó)鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系架構(gòu)

目前，美國(guó)鐵路貨運(yùn)公司按照要求依法建立自身的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。與歐洲不同的是，美國(guó)鐵路不完全采用第三方評(píng)估的形式，而是由聯(lián)邦鐵路署相關(guān)部門對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行滿足風(fēng)險(xiǎn)管理要求的評(píng)估。美國(guó)鐵路安全管理體系各相關(guān)方及相互關(guān)系示意圖如圖 3 所示。

（1）聯(lián)邦鐵路署 ( Federal Railroad Administration，F(xiàn)RA )。聯(lián)邦鐵路署為交通部下屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)安全立法、戰(zhàn)略規(guī)劃等，通過設(shè)立的 8 個(gè)區(qū)域辦公室對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)公司的安全風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，以及開展部分獨(dú)立的評(píng)估工作。對(duì)于由國(guó)家交通安全委員會(huì)等提出的安全性建議，F(xiàn)RA 負(fù)責(zé)主持會(huì)議進(jìn)行討論，并邀請(qǐng)各相關(guān)利益方參與。

（2）鐵路安全咨詢委員會(huì) ( Railway Safety Advisor Commitee，RSAC )。鐵路安全咨詢委員會(huì)主要負(fù)責(zé)為 FRA 提供咨詢，該機(jī)構(gòu)通過收集VOLPE 研究中心的研究建議、全美客運(yùn)公司、公共交通協(xié)會(huì)、北美鐵路協(xié)會(huì)的建議，通過仿真分析等方法為 FRA 提出建議并負(fù)責(zé)相關(guān)法律、法規(guī)的升級(jí)和更新。RSAC 的主要成員包括來自政府、企業(yè)、工會(huì)等各方面的人員，RSAC 與 FRA 發(fā)生分歧的情況下，一般按照 FRA 的要求執(zhí)行。

（3）國(guó)家交通安全委員會(huì) ( National Transportation Safety Board，NTSB )。國(guó)家交通安全委員會(huì)負(fù)責(zé)包括航空、鐵路事故在內(nèi)的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，對(duì)于事故調(diào)查后的整改要求，NTSB 沒有決策權(quán)，但是可以提出整改措施的建議。

（4）VOLPE 研究中心。VOLPE 研究中心為交通部下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)，主要開展各種交通領(lǐng)域的研究，為 FRA 提供技術(shù)服務(wù)和技術(shù)咨詢。

（5）公共交通協(xié)會(huì) ( American Public Transportation Association，APTA )、北美鐵路協(xié)會(huì) ( Association of American Railway，AAR ) 均可以發(fā)布鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3 啟示

圖3 美國(guó)鐵路安全管理體系各相關(guān)方及相互關(guān)系示意圖

綜合上述分析，歐盟鐵路發(fā)達(dá)國(guó)家及美國(guó)鐵路主要采用基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理，該類型安全管理模式之所以得到充分發(fā)展，其主要原因：①歐美國(guó)家屬于福利制度比較完善的國(guó)家，其對(duì)社會(huì)成本支出很重視；此外，社會(huì)進(jìn)步使乘客和員工越來越注重個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)狀況，不斷增加的事故賠償訴求也促使管理者越來越擔(dān)心個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，“安全的事業(yè)才是好的事業(yè)”的理念已經(jīng)逐漸深入人心。②交通方式發(fā)展的影響。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高安全性和高經(jīng)濟(jì)性的交通方式更容易得到出行人群的青睞?；陲L(fēng)險(xiǎn)的安全管理模式的實(shí)施正好滿足了上述要求。采用基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理，首先消除了系統(tǒng)中不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，包括頻繁發(fā)生的危害事件，以及發(fā)生可能性不大但可能導(dǎo)致極其嚴(yán)重后果的危害事件，保證了整個(gè)鐵路系統(tǒng)的基本安全性；其次忽略可接受的風(fēng)險(xiǎn)，即在當(dāng)前狀態(tài)下發(fā)生概率很小且后果較輕微的危害事件；對(duì)于處于上述兩者之間區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)采用 ALARP 原則，即在合理可行條件下采取一切措施降低風(fēng)險(xiǎn)，并通過計(jì)算成本和效益之間的平衡關(guān)系來衡量措施的合理性，從而達(dá)到了系統(tǒng)高經(jīng)濟(jì)性的要求。

通過對(duì)歐盟和美國(guó)基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理模式的分析可以看出，盡管由于國(guó)家體制的不同，我國(guó)鐵路不可能照搬國(guó)外鐵路安全管理模式，但是包括歐盟及美國(guó)在內(nèi)的鐵路安全管理方法可以為我國(guó)鐵路安全管理模式提供借鑒。

（1）歐洲各國(guó)鐵路體制不同 ( 如英國(guó)為代表的網(wǎng)運(yùn)分離，法國(guó)為代表的國(guó)營(yíng)鐵路等 )，但是由于存在互聯(lián)互通的要求，各成員國(guó)均按照歐盟框架要求建立了企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、政府實(shí)施監(jiān)管的模式，安全監(jiān)管的權(quán)威性則通過立法來保障，鐵路相關(guān)企業(yè)按照法律要求接受政府監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查，并且按照要求定期提交鐵路安全事故數(shù)據(jù)，以便監(jiān)管部門建立鐵路安全數(shù)據(jù)庫進(jìn)行鐵路安全總體趨勢(shì)的分析和掌握。可以看出，這種模式不但保障了安全監(jiān)管的權(quán)威性，也保障了監(jiān)管行為的可實(shí)施性。

（2）安全風(fēng)險(xiǎn)管理在歐美得到大力實(shí)施而且得到全世界鐵路行業(yè)的普遍認(rèn)同。歐盟從法規(guī)上要求基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和鐵路運(yùn)營(yíng)商必須建立基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理體系，而且經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展完善，安全管理體系中包括體系建立和維護(hù)方、第三方評(píng)估方、政府審核方的分工和職責(zé)定位已經(jīng)十分清晰完善。美國(guó)鐵路同樣以國(guó)會(huì)法律的形式要求鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立自身的安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并受美國(guó)聯(lián)邦鐵路署對(duì)體系運(yùn)行的有效性進(jìn)行監(jiān)管。經(jīng)過數(shù)十年的應(yīng)用，目前基于風(fēng)險(xiǎn)的安全管理模式的實(shí)施帶來的高安全性和經(jīng)濟(jì)性效果十分顯著。

（3）國(guó)外鐵路特別注重安全文化建設(shè)。 歐美鐵路除了安全監(jiān)管、企業(yè)安全管理外，特別注重安全文化建設(shè)。安全文化是安全理念、安全意識(shí)，以及在其指導(dǎo)下的各項(xiàng)行為的總稱，主要包括安全觀念、行為安全、系統(tǒng)安全、工藝安全等，這種全民安全文化的普及在很大程度上為降低鐵路安全事故起到至關(guān)重要的作用，這一作法也是值得借鑒之處。

4 結(jié)束語

隨著我國(guó)鐵路路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，鐵路正朝著速度、密度、重量并舉的趨勢(shì)發(fā)展，研究借鑒國(guó)際應(yīng)用及發(fā)展良好的安全管理新思想和模式，進(jìn)一步完善現(xiàn)有安全管理體系是保障鐵路和諧發(fā)展的重要途徑，也是我國(guó)鐵路實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略首先要面臨的關(guān)鍵問題?；陲L(fēng)險(xiǎn)的安全管理在歐美等國(guó)家的鐵路行業(yè)經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的發(fā)展過程，并逐步趨于完善，其良好效果目前已經(jīng)得到世界鐵路行業(yè)的普遍認(rèn)同，而注重全民安全文化普及、安全文化建設(shè)也是降低鐵路事故率、提高安全性的根本保障，值得深思和借鑒。

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