“牙簽規(guī)定”與美國(guó)反腐

法案對(duì)酒會(huì)有三條規(guī)定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子；三是酒會(huì)上所有的食品都只能用牙簽戳著吃……

19世紀(jì)30年代的“游說(shuō)大王”薩姆·沃德有句格言：“得到一個(gè)議員贊成票的辦法是通過(guò)他的胃?！?/p>

因此，為避免議員和官員在酒桌飯局中被說(shuō)客收買(mǎi)，國(guó)會(huì)多年來(lái)通過(guò)了一系列立法來(lái)限制此類(lèi)社交活動(dòng)，其中最著名的就是“牙簽規(guī)定”。2007年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)俗稱(chēng)為“牙簽規(guī)定”的立法，根據(jù)此法，企業(yè)或者行業(yè)游說(shuō)者不得宴請(qǐng)聯(lián)邦議員和政府官員，但可以請(qǐng)他們參加酒會(huì)。法案對(duì)酒會(huì)有三條規(guī)定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子；三是酒會(huì)上所有的食品都只能用牙簽戳著吃，或用手指頭拿著吃。因此該法也被稱(chēng)為“指頭食品立法”。

事實(shí)上，“牙簽規(guī)定”出臺(tái)后，華盛頓也出現(xiàn)了一定程度上的鉆空子行為，比如高檔餐廳中小點(diǎn)心生意火熱，其消費(fèi)總量和金額甚至超過(guò)正式的晚餐。但這并不能宣告“牙簽規(guī)定”的失效，因?yàn)閺目傮w效果上它的確剎住了華盛頓大擺宴席的風(fēng)氣。

美國(guó)法律對(duì)公職人員的行為有著大量不厭其煩的嚴(yán)苛規(guī)定，不少規(guī)定甚至延伸到其家人身上，正是這些細(xì)節(jié)控制把權(quán)力限定在特定的跑道，防止越界。

比如，在公款接待上，美國(guó)地方政府官員的權(quán)限都有明文規(guī)定，即使市長(zhǎng)請(qǐng)吃飯也不能超出標(biāo)準(zhǔn)，各州具體的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州則是每人9美元，超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就算行賄受賄。除嚴(yán)格的金額限制外，還要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，包括在什么地方宴請(qǐng)、參加人數(shù)、每人的餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，都需要一一列清。而且，這類(lèi)公務(wù)宴請(qǐng)必須用政府信用卡結(jié)算。

美國(guó)政府規(guī)定，公費(fèi)出行必須遵循確實(shí)出于公務(wù)，花費(fèi)最少的原則。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，美國(guó)公務(wù)員因公乘航班出行，單程超過(guò)14小時(shí)，且第二天需要工作時(shí)，才可乘坐商務(wù)艙。美國(guó)公務(wù)支出具有統(tǒng)一規(guī)定，公務(wù)出行主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦公務(wù)出行條例》內(nèi)，該條例的問(wèn)答版長(zhǎng)達(dá)308頁(yè)，詳細(xì)規(guī)定了公務(wù)出行的交通工具選擇、支出、每日補(bǔ)貼等，每個(gè)人對(duì)于自己可享有的待遇一目了然，如公務(wù)員出行的首選是火車(chē)、飛機(jī)等公共交通方式。若公務(wù)員因公出差在24小時(shí)內(nèi)沒(méi)買(mǎi)到經(jīng)濟(jì)艙座位，或因殘疾等特殊原因需使用經(jīng)濟(jì)艙以外的艙位時(shí)，可使用商務(wù)艙，前提是必須出具合格醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的殘疾證明。該條例還強(qiáng)調(diào)，各部門(mén)應(yīng)考慮成本等因素選擇對(duì)政府最有利的交通方式，若不采用主管部門(mén)批準(zhǔn)的交通方式，一切額外費(fèi)用自己承擔(dān)。若采用繞路的行程，結(jié)算時(shí)僅按直達(dá)費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，其余費(fèi)用自己承擔(dān)。政府會(huì)跟航空公司簽訂長(zhǎng)期的優(yōu)惠合同，以最大限度地降低政府的開(kāi)支。財(cái)政部和國(guó)務(wù)院都規(guī)定公務(wù)員必須選擇與政府簽有合同的航空公司，否則不能報(bào)銷(xiāo)。

除了交通，出差津貼也是公務(wù)員差旅的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)政府駐外機(jī)構(gòu)每年都會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r向國(guó)務(wù)院津貼辦公室呈交《酒店和餐館報(bào)告》，提供當(dāng)?shù)匾话銥楣珓?wù)員提供的打折房間價(jià)位、快餐店的食物價(jià)格、服務(wù)費(fèi)等，供政府設(shè)定海外差旅津貼標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站每月會(huì)發(fā)布一次公務(wù)員海外差旅津貼標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)列出美國(guó)外交官?lài)?guó)外出差時(shí)，多項(xiàng)費(fèi)用的報(bào)銷(xiāo)限額，包括最高住宿費(fèi)、餐費(fèi)及雜費(fèi)和每天最高花費(fèi)。此前，駱家輝抵達(dá)博鰲論壇后，并未入住某五星級(jí)酒店，而是入住了一間四星級(jí)酒店。因?yàn)樗碾S行人員稱(chēng)：“該五星級(jí)酒店的價(jià)格是美國(guó)政府差旅財(cái)務(wù)規(guī)定的3倍，大使不能住?！眻?bào)銷(xiāo)限額標(biāo)明，公務(wù)出差到?？诘淖∷扪a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每天181美元（約合人民幣1136元），而該五星級(jí)酒店的豪華間網(wǎng)絡(luò)報(bào)價(jià)為1840元，行政間為2415元。

被規(guī)定好的不止是交通方式和報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)。政府的高級(jí)官員無(wú)論是因公還是因私搭乘飛機(jī)，其信息都將匯報(bào)給服務(wù)管理部門(mén)，并對(duì)公眾公開(kāi)；官員所收受的禮物將等價(jià)抵消出差所產(chǎn)生的報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用，如果超出，還要退還現(xiàn)金；對(duì)于報(bào)銷(xiāo)欺詐行為，將處以當(dāng)事人至少五年的監(jiān)禁。這些規(guī)定的目的，寫(xiě)在美國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)出行條例》的開(kāi)頭：“使官員對(duì)自己的可支配額度一目了然”。

美國(guó)的反腐敗法律中給人印象深刻的一點(diǎn)就是大量精確的數(shù)字，比如前文提到的10美元、9美元的宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，比如14小時(shí)以?xún)?nèi)坐經(jīng)濟(jì)艙。此外還有許多例子，如：對(duì)“合法游說(shuō)”和“影響力交易罪”的區(qū)分以數(shù)字為界：說(shuō)客招待某位議員，每次花費(fèi)在50美元以下，且一年內(nèi)的所有花費(fèi)不超過(guò)100美元，就是“合法游說(shuō)”，如果某次招待花費(fèi)超過(guò)了50美元，或者一年內(nèi)招待某位議員總花費(fèi)超過(guò)了100美元，就是“影響力交易罪”了；對(duì)高級(jí)政府官員兼職的限制也都有數(shù)可查：每年從政府以外獲得的收入不得超過(guò)其年薪的一定比例數(shù)，總統(tǒng)提名的高級(jí)行政人員為 15%，眾議員為 30%，參議員為 40%；

政府雇員接受禮物也有不可逾越的邊界——可以每次從一個(gè)來(lái)源接受未曾索取的、總的市場(chǎng)價(jià)值不超過(guò)20美元的禮物，但是從任何一個(gè)人獲得的單項(xiàng)禮物的總的市場(chǎng)價(jià)值每年不得超過(guò)50美元。

這些數(shù)字當(dāng)然都是人定的，是不是每個(gè)數(shù)字都完全科學(xué)呢？也未必，比如一頓49美元的飯就一定比51美元的更干凈嗎？美元會(huì)升值貶值，為什么20美元的禮物標(biāo)準(zhǔn)從來(lái)不變呢？但有時(shí)候制度的形式本身就是它的目的，這些數(shù)字邊界的存在，無(wú)時(shí)無(wú)刻不提醒著官員，你的支配權(quán)是有邊界的，你的一舉一動(dòng)都要守規(guī)矩。而媒體和公眾也可以利用這些明確的規(guī)則去監(jiān)督官員。在這個(gè)意義上，50美元還是60美元已經(jīng)不重要了，最重要的是邊界的存在。

除了一目了然的數(shù)字，美國(guó)法律還會(huì)用舉例子的方式將規(guī)則進(jìn)一步明確。比如《行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》在第二章“外來(lái)禮物”中附了這樣一個(gè)例子：退伍軍人管理局議員的某采購(gòu)人員經(jīng)常和藥品制造商的代表往來(lái)，藥品代表們通常到采購(gòu)員的辦公室時(shí)都給他帶來(lái)三明治和軟飲料，即使每頓午餐少于6美元，經(jīng)常接受這些小禮物也是不恰當(dāng)?shù)?。關(guān)于禮物價(jià)值的確定，也有例子：有人提供給雇員一張慈善活動(dòng)的票，如果票面價(jià)值是250美元，即使該活動(dòng)實(shí)際價(jià)值僅是20美元，那么這張票的市場(chǎng)價(jià)值也應(yīng)該按250美元算。細(xì)致的規(guī)定，通俗易懂的解釋?zhuān)际菫榱吮苊饪赡艹霈F(xiàn)的擦邊球和扯皮。

美國(guó)反腐敗中的細(xì)節(jié)控制提醒我們，不要因?yàn)榕裸@空子而不去制定規(guī)則，如果一道柵門(mén)擋不住，不妨再設(shè)一道，或者把原來(lái)的門(mén)進(jìn)行修補(bǔ)。當(dāng)柵欄越來(lái)越密，自然就能擋住大多數(shù)的不守規(guī)矩者。反腐沒(méi)有捷徑，美國(guó)即使權(quán)力制衡、媒體發(fā)達(dá)如此，對(duì)公職人員也需要全方位、精確地限制，而不能空談“陽(yáng)光是最好的消毒劑”。既然權(quán)力天然趨向腐敗，反腐敗就只能時(shí)時(shí)刻刻把公職人員當(dāng)“賊”來(lái)防。

摘編自《中國(guó)周刊》、《生命時(shí)報(bào)》