基層法律服務的多元化：1+X模式

【摘 要】基層法律服務在我國廣大基層地區(qū)有著廣泛的需求，但目前我國的基層法律服務還比較缺乏，無論是基層法律服務的主體還是形式都比較單一，迫切需要建立多元化的基層法律服務主體和服務形式，形成基層法律服務多元化的“1+X模式”，此外這種基層法律服務多元化的“1+X模式”還需建立一個長效機制來予以保障。

【關鍵詞】基層法律服務；多元化；1+X模式

基層法律服務產(chǎn)生于20世紀70年代末80年代初，創(chuàng)建于廣東、福建、遼寧等沿海地區(qū)農(nóng)村的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是基于我國國情和社會需要逐步發(fā)展起來的一項由基層法律服務工作者向廣大群眾和基層社會提供的法律服務。在三十余年的發(fā)展演變中，基層法律服務經(jīng)歷了從無到有、迅速發(fā)展到逐漸萎縮的過程，隨著黨和國家對法治重視程度的不斷提高，以及廣大基層基層群眾的迫切需求，基層法律服務在服務主體和服務形式上需要多元化的發(fā)展趨勢來進一步完善，以更好地發(fā)揮作用。

一、服務主體的多元化：1+X模式

只要一提到基層法律服務，人們往往會馬上聯(lián)想到基層法律服務所和其從業(yè)人員，的確，其主要職責就是提供基層法律服務，但在我國，除了基層法律服務所和其從業(yè)人員外，基層司法所、人民調(diào)解委員會、律師事務所、法律援助機構(gòu)等廣為人知的法律服務組織和從業(yè)人員在基層法律服務中也扮演著不可或缺的重要角色。本文所說的基層法律服務主體多元化的“1+X模式”中的“1”即是指傳統(tǒng)的基層法律服務所和其從業(yè)人員，“X”即是指廣大的基層司法所、人民調(diào)解委員會、律師事務所、法律援助機構(gòu)等法律服務組織，以下分別予以論述。

1.基層法律服務所

基層法律服務所的前身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，雖然司法部曾在1987年和2000年兩次下發(fā)文件規(guī)范其名稱，但各地稱謂仍比較混亂，有叫法律服務所、法律服務站的，有叫法律事務所、法律咨詢站的，其在業(yè)務上側(cè)重于提供相對專業(yè)的法律服務。關于基層法律服務所的性質(zhì)，在2000年以前，基層法律服務所大都與司法所“一套人馬，兩塊牌子”合署辦公，2000年司法部發(fā)布的《基層法律服務所管理辦法》將基層法律服務所界定為“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)”。要求基層法律服務所依法自主執(zhí)業(yè)，獨立承擔民事責任，到2002年底，全國絕大多數(shù)基層法律服務所實現(xiàn)了與司法所的分離，基層法律服務所成為獨立的法律服務機構(gòu)，相對于律師事務所被稱為面向社會提供法律服務的社會中介組織，基層法律服務所可稱之為面向社會提供法律服務的“準”社會中介組織。

2.基層司法所

基層司法所的設立晚于基層法律服務所，司法所是20世紀90年代初期才設立的。司法所是設置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府的國家司法行政機關，是縣級司法行政機關的派出機構(gòu)。側(cè)重于調(diào)解糾紛，協(xié)調(diào)政府部門和司法行政部門的工作，更多地具有行政職能。目前在我國大部分地區(qū)基層司法所在群眾心中的威望明顯超過基層法律服務所和基層律師事務所，有時甚至會超過基層法庭。

3.律師事務所

依據(jù)《中華人民共和國律師法》，律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員。律師應當維護當事人合法權(quán)益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。律師只能在一個律師事務所職業(yè)。律師變更執(zhí)業(yè)機構(gòu)的，應當申請換發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書。律師執(zhí)業(yè)不受地域限制。律師事務所是律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。按照司法部《律師事務所管理辦法》，律師事務所是律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。律師事務所應當依法設立并取得執(zhí)業(yè)許可證。律師事務所應當依法開展業(yè)務活動，加強內(nèi)部管理和對律師執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督，依法承擔相應的法律責任。任何組織和個人不得非法干預律師事務所的業(yè)務活動，不得侵害律師事務所的合法權(quán)益。

4.法律援助機構(gòu)

依據(jù)國務院《法律援助條例》，法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費應當?？顚Ｓ茫邮茇斦?、審計部門的監(jiān)督。國務院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作，縣級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。中華全國律師協(xié)會和地方律師協(xié)會應當按照律師協(xié)會章程對依據(jù)本條例實施的法律援助工作予以協(xié)助。直轄市、設區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)。法律援助機構(gòu)負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助。律師應當依據(jù)《律師法》和本條例的規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權(quán)益。接受律師協(xié)會和司法行政部門的監(jiān)督。國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。國家支持和鼓勵社會團體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟困難的公民提供法律援助。

5.人民調(diào)解委員會

依據(jù)《中華人民共和國調(diào)解法》，人民調(diào)解委員會是依法設立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會、居民委員會設立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成，設主任一人，必要時，可以設副主任若干人。人民調(diào)解委員會應當有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應當有人數(shù)較少民族的成員。人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔任。人民調(diào)解員應當由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平，政策水平和法律知識的成年公民擔任。縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調(diào)解員進行業(yè)務培訓。

二、服務形式的多元化：1+X模式

傳統(tǒng)的基層法律服務形式是基層法律從業(yè)人員在其工作單位為有法律需求的基層群眾提供服務，但服務型政府的理念和我國廣大基層地區(qū)的實際情況要求基層法律服務工作人員必須采取各種形式主動為廣大基層群眾提供服務，將法律服務送到基層群眾的家門口，同時加強法制宣傳，切實提高基層群眾的法律知識和水平。本文所說的基層法律服務形式多元化的“1+X模式”中的“1”即是指傳統(tǒng)的基層法律從業(yè)人員在其工作單位為有法律需求的基層群眾提供服務，“X”即是指基層法律服務送上門，鼓勵法學專業(yè)學生參與，加強法制宣傳等多樣化的形式主動為基層群眾提供及時有效的法律服務。

1.加強基層法律服務機構(gòu)建設

第一，加強基層司法機構(gòu)的建設?；鶎铀痉C構(gòu)如基層法庭、司法所、公證機構(gòu)等在基層生活中起到至關重要和不可替代的作用。當前，在廣大基層應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處為單位（有的地方可以延伸到村委會和居委會），建立、健全基層法庭和司法所、公證機構(gòu)等基層司法機構(gòu)，以便強化其基層法律服務。第二，加強基層人民調(diào)解委員會的建設。人民調(diào)解委員會是基層群眾性組織，在《中華人民共和國調(diào)解法》《人民調(diào)解委員會條例》等法律、法規(guī)的規(guī)范下，調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，遵守社會公德。第三，加強基層法律從業(yè)機構(gòu)建設?；鶎臃蓮臉I(yè)機構(gòu)主要是指基層律師事務所和法律服務所，鼓勵律師事務所和法律服務所積極與基層群眾聯(lián)系，一方面為基層群眾通過法律途徑解決爭端，維護權(quán)利提供便利條件，另一方面在進行基層法律服務的同時擴展其相關業(yè)務。

2.基層法律服務送上門

第一，法律知識送上門，提高基層群眾法律素質(zhì)?；鶎尤罕娪袕V泛的法律需求，卻很少有法律方面的相關知識，因此，基層法律服務機構(gòu)和人員應該積極采取發(fā)放法律書籍，舉辦普法講座等形式為廣大基層群眾提供法律知識。第二，調(diào)解疏導送上門，預防和化解基層群眾糾紛?；鶎由羁此破胀?，實則豐富所彩，其中的矛盾糾紛也多種多樣，最常見的如婚姻糾紛，拆遷糾紛，借款糾紛等，如果得不到及時處理很有可能破壞基層穩(wěn)定的大局，因此，基層法律服務機構(gòu)和人員應該早發(fā)現(xiàn)早解決，將基層糾紛化解在萌芽狀態(tài)。第三，法律援助送上門，解決基層群眾實際困難。一大部分基層群眾因生活所迫無法聘請專業(yè)法律從業(yè)人員為其提供專業(yè)法律服務，這時就需要黨和政府為其提供幫助，基層法律服務機構(gòu)和人員應加大基層法律援助的范圍和力度，簡化援助申請手續(xù)，縮短申請審批時間，以便更好地提供及時有效的法律援助。

3.鼓勵法學專業(yè)學生參與

法學專業(yè)學生，特別是高年級的法學專業(yè)學生，已經(jīng)掌握了較多的法律知識，有強烈的參與社會實踐的想法，有強烈的運用法律知識的愿望。也就是說，他們具備了提供簡單法律服務的能力，并且具有參與基層法律服務的愿望。目前我國某些高校已經(jīng)在基層設立了專門的法律服務中心，由法學專業(yè)學生為基層群眾提供相關法律咨詢與幫助。此外，積極鼓勵法學專業(yè)學生到基層地區(qū)就業(yè)，通過引入法學專業(yè)學生從業(yè)，還可提高基層法律工作者的素質(zhì)，推進基層法律服務隊伍的改革。需要注意的是，法學專業(yè)學生尚缺乏基層法律實務經(jīng)驗，其參與基層法律服務還需要專業(yè)基層法律服務人員的組織和指導。

4.加強基層法制宣傳

基層法律服務機構(gòu)可以通過送法下基層、現(xiàn)場授課、針對性輔導、法律咨詢等形式，在繼續(xù)利用板報、墻報等基層傳統(tǒng)法制宣傳教育陣地的基礎上，充分發(fā)揮報刊、電視、廣播和網(wǎng)絡等現(xiàn)代化大眾傳媒的作用，就基層自治、政務公開、民主管理、契約化建設等問題進行有針對性的法制宣傳，對基層群眾在基層生活中出現(xiàn)的問題進行解答咨詢，提供法律意見。要把法制宣傳教育納入政府對農(nóng)村公共服務的重要內(nèi)容，要結(jié)合基層“兩委”換屆選舉，宣講憲法和選舉法、村（居）民委員會組織法等法律、法規(guī)以及有關的方針政策，增強基層干部和群眾的憲法觀念和法律意識，推動基層民主政治建設健康有序發(fā)展。要引導、幫助基層群眾以理性、合法的方式和途徑表達利益訴求，提高基層干部運用法律手段管理基層事務、處理矛盾糾紛的能力。

此外，基層法律服務還可采取其他各種適合本地區(qū)的有效形式，這需要基層法律服務的提供主體根據(jù)本地區(qū)實際情況以及需求對象的特點和要求，積極探索，敢于創(chuàng)新，主動為基層群眾提供更好更及時的服務。

三、小結(jié)

基層法律服務在我國基層地區(qū)有著極為廣泛的需求，為基層群眾提供及時、專業(yè)的法律服務關系到我國廣大基層地區(qū)的穩(wěn)定，但目前我國的基層法律服務還比較缺乏，無論是基層法律服務的主體還是形式都比較單一，迫切需要建立多元化的基層法律服務主體和服務形式，形成基層法律服務多元化的1+X模式，此外這種基層法律服務多元化的1+X模式還需建立一個長效機制來予以保障，可以把基層法律服務加入到基層民主法治建設的考核中，鼓勵基層政府積極作為，否則只能是曇花一現(xiàn)，無法實現(xiàn)廣大基層地區(qū)民主法治的大業(yè)。

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作者簡介：楊明臣（1988—），男，滿族，河北承德人，中央民族大學管理學院民族地區(qū)公共行政管理專業(yè)2011級碩士研究生，研究方向：公共管理。